Pojęcia ,,deficyt demokracji” i ,,deficyt legitymizacji”

w Unii Europejskiej

Jak to zostało wspomniane wcześniej, w praktyce funkcjonowania władzy politycznej jej legitymizacja nigdy nie osiąga swojego teoretycz-nie maksymalnego poziomu, tzn zawsze mamy do czyteoretycz-nienia z jakimś, mniejszym czy większym, ,,deficytem legitymizacji” Warto w związku z tym zwrócić uwagę na dwie kwestie Po pierwsze, w obliczu tak dużego skomplikowania pojęcia „legitymizacja” („legitymacja”), tzn wielości jej definicji, typów czy źródeł, i wobec tak dużego znacze-nia czynników subiektywnych przy próbie oceny poziomu legitymacji, bardzo trudne czy wręcz niemożliwe byłoby określenie zarówno tego jej maksymalnego poziomu, który stanowiłby punkt odniesienia, jak i poziomu legitymacji w danym momencie i, w konsekwencji, okre-ślenie wielkości wspomnianego ,,deficytu” Po drugie, jak piszą Erik Oddvar Eriksen i John Erik Fossum, samo pojęcie ,,deficyt” (oraz, analogicznie, ,,nadwyżka”) ma silne konotacje biznesowe, a przecież UE nie jest państwem, ale i nie jest rynkiem¹⁵⁴ czy przedsiębiorstwem Zresztą, o ile w literaturze przedmiotu powszechnie stosowane jest w interesującym nas kontekście pojęcie ,,deficyt”, o tyle już ewentu-alne używanie pojęcia ,,nadwyżka legitymizacji” wydawałoby się chyba pozbawione sensu

Chociaż, jak wskazano, źródeł legitymizacji władzy politycznej jest wiele (wśród których oczywiście jest także demokracja i to, co się na ustrój demokratyczny składa), to jednak w kontekście UE i problemów (dylematów, wyzwań) związanych z jej funkcjonowaniem bardzo często używa się właśnie pojęcia ,,deficyt demokracji” Czasami można chyba odnieść nawet wrażenie, że pojęcia ,,deficyt legitymizacji” i ,,deficyt de-mokracji” są stosowane niemalże zamiennie Jak piszą np przywoływani już E O Eriksen i J E Fossum, ,,wśród analityków i polityków panuje

Euro py ,,Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej” C 310, 16 12 2004 W TL z tych po-stanowień zrezygnowano

153 D Beetham, Ch Lord: Legitimacy…, s 2–3

154 E O Eriksen, J E Fossum: Post-national integration In: Democracy in…, s 8

1 2 Przedmiot legitymizacji… 63

konsens, że UE cierpi na »deficyt demokracji«”¹⁵⁵ Przyczyna jest tutaj oczywista – członkami UE są państwa demokratyczne, demokracja jest warunkiem członkostwa w UE, a wartości uważane za kanon demokracji są wartościami, na których opiera się funkcjonowanie UE W rezultacie, deficyt legitymizacji w UE często uważany jest, przynajmniej w jakimś stopniu, za następstwo deficytu demokracji¹⁵⁶ John Markoff pisze, że można powiedzieć, iż ,,demokracja jest domniemaną częścią unijnego acquis communautaire”¹⁵⁷ Można więc spotkać się z opinią, że ,,chociaż UE sama ubiera się w retorykę demokracji – fundamentalny wymóg dla państw członkowskich – sama jest okryta ledwie skąpym demokratycz-nym listkiem figowym”¹⁵⁸ Chociaż więc jeden z najbardziej znaczących efektów procesu integracji w ramach UE (WE) stanowi wzmacnianie demokracji w Europie, to jest ,,ironią, że pomimo tych sukcesów, UE sama poniosła porażkę jeśli chodzi o rozwój w pełni demokratycznego systemu”¹⁵⁹

Podkreślana uprzednio wyjątkowość UE polega więc także na wielkim znaczeniu w niej demokracji Odróżnia to Unię od typowych organiza-cji międzynarodowych, w których demokracja rzadko jest przedmiotem zainteresowania Przy czym demokracja w odniesieniu do UE dotyczy nie tylko efektów funkcjonowania Unii czy funkcjonowania jej systemu instytucjonalnego i podejmowania decyzji, ale także demokratycznej od-powiedzialności¹⁶⁰

155 Ibidem, s 5 Zob także np : A Warleigh: Democracy and the European Union.

London–Thousand Oaks 2003, s 1; B Laffan, R O’Donnell, M Smith: Europe’s expe-rimental…, s 93; F Vibert: Europe simple, Europe strong. The future of the European governance Cambridge 2001, s 8; R Grundmann: The European public sphere and the deficit of democracy In: Whose Europe? The turn towards democracy Eds D Smith, S Wright Oxford–Malden 1999, s 128; Ch Lord: Assessing democracy in a contested polity ,,Journal of Common Market Studies” 2001, No 4, Vol 39, s 642; F Decker:

Governance beyond the nation state. Reflections on the democratic deficit of the European Union ,,Journal of European Public Policy” 2002, No 9(2), s 256; J E Fossum: Constitu-tion making in the European Union. In: Democracy in…, s 111; K A Wojtaszczyk: Wstęp.

W: Legitymizacja procesów integracji europejskiej Red K A Wojtaszczyk Warszawa 2006, s 7

156 J Blondel, R Sinnott, P Svensson: People and parliament…, s 6

157 J Markoff: Our ‘common European home’ – but who owns the house? In: Whose Europe?…, s 34

158 R Bellamy, D Castiglione: The uses of democracy. Reflections on the European democratic deficit In: Democracy in…, s 65

159 J Loughlin: Introduction: The transformation of the democratic state in Western Europe In: Loughlin J (with the collaboration of E Aja, U Bullmann, F Hendriks, A Lidstrom, D -L Seiler): Subnational democracy in the European Union. Challenges and opportunities Oxford 2001, s 17

160 E O Eriksen, J E Fossum Post-national integration In: Democracy in…, s 2

Warto dodać, że pojęcie ,,deficytu demokracji” nie dotyczy tylko UE i nie pojawiło się w związku z tą organizacją (czy wcześniej w związ-ku z istnieniem WE) Terminy w rodzaju ,,deficyt demokracji”, ,,brak demokracji”, ,,próżnia parlamentarna”, ,,utrata narodowej autonomii demokratycznej” mają swoje źródła w ewolucji samej demokracji i par-lamentaryzmu¹⁶¹

To istotne dla nas rozróżnienie pomiędzy deficytem demokracji i deficytem legitymizacji widoczne jest w słowach np Marka Franklina i Ceesa van der Eijka – autorzy ci piszą, że o ile wcześniej problem, jaki był identyfikowany w funkcjonowaniu instytucji WE, to ,,deficyt demo-kracji”, o tyle w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w , gdy tworzono UE, zaczął być on już określany mianem ,,kryzysu legitymacji”

wynikającego stąd, że UE była budowana bez aktywnego wsparcia euro-pejskich wyborców¹⁶² W rezultacie można zauważyć, że mamy w litera-turze przedmiotu w tej kwestii pewne zamieszanie i w odniesieniu do UE stosowane są pojęcia zarówno „deficyt demokracji”, jak i „deficyt legitymizacji”, chociaż to, co jest pod tymi określeniami rozumiane, bar-dzo często się pokrywa

Mimo że pojęcia „deficyt demokracji” oraz „deficyt legitymizacji”

w UE używane są często, to jednak większość autorów nie tyle formułu-je jakieś ogólne ich definicformułu-je, ile wskazuformułu-je na różnego rodzaju przejawy (aspekty) tego deficytu, czasami relatywnie bardzo szczegółowe, a czasami z kolei bardzo ogólne Chyba najogólniejsze z możliwych wyjaśnień defi-cytu demokracji przedstawia Philippe van Parijs: ,,mniej niż maksymalna możliwa demokracja, a czasami mniej niż optymalna demokracja”¹⁶³ Bywa, że zagadnienie legitymizacji w UE jest bardzo zawężane – np Stijn Smismans pisze, że prawnicy początkowo traktowali tę kwestię nie w kategoriach ,,partycypacji rządzonych”, ale ,,rządów prawa”¹⁶⁴ i dopiero ostatnio wyszli ze swojej ,,izolacji”¹⁶⁵, a przecież reguły prawa nie mogą być traktowane jako zasadne same przez się, bez odniesienia do szerszych rozważań¹⁶⁶ Dla TS UE legitymizacja w UE opiera się na

161 D N Chryssochoou: Democracy in the European Union London–New York 1998, s 117

162 M Franklin, C van der Eijk: The problem: Representation and democracy in the European Union In: Choosing Europe? The European electorate and national politics in the face of Union Eds C van der Eijk, M Franklin Ann Arbor 1996, s 3

163 P van Parijs: Should the European Union become more democratic? In: Democracy and the European Union Eds A Føllesdal, P Koslowski Berlin–Heidelberg 1998, s 288

164 S Smismans: Law, legitimacy…, s 55

165 Ibidem, s 60

166 Ibidem, s 57

1.2. Przedmiot legitymizacji… 65

połączeniu rządów prawa, równowadze instytucjonalnej oraz elemencie demokratycznym istniejącym dzięki PE¹⁶⁷.

W większości podejść uwzględnia się jednak więcej czynników wpły-wających na legitymizację danej instytucji politycznej. Do wspomnianej pierwszej grupy można zaliczyć pogląd np. Dimitrisa N. Chryssochoou, którego zdaniem deficyt demokracji w UE to w istocie ,,deficyt federalny”, wynikający z braku europejskiej konstytucji, która europejskiemu demo-sowi gwarantowałaby prawa podstawowe, odpowiednią reprezentację polityczną oraz stanowiła o politycznej odpowiedzialności rządzących¹⁶⁸. Należy pamiętać jednak, że słowa te były pisane przed próbami przyjęcia traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy, przed przyjęciem Karty Praw Podstawowych i traktatu z Lizbony. Paul Craig i Gráinne de Búrca wymieniają następujące przejawy deficytu demokracji: wzrost znaczenia i dominacja egzekutywy, pomijanie instytucji przedstawicielskich podczas podejmowania decyzji, ,,oddalenie” UE i jej instytucji od obywateli, zło-żoność i brak przejrzystości UE i jej instytucji, ,,nierównowaga” pomię-dzy pracą a kapitałem w ramach wspólnego rynku oraz słabość kontroli sądowej¹⁶⁹. Konkretne przejawy deficytu demokracji wskazuje też Miguel Poiares Maduro: jeden dotyczy ,,niewystarczającego poziomu” większo-ściowego podejmowania decyzji przez Radę UE (możliwości blokowania podejmowania decyzji, gdy wymagana jest jednomyślność), a drugi – ni-skiego poziomu parlamentarnej kontroli podejmowanych decyzji¹⁷⁰, czy Frank Vibert: brak prawdziwej europejskiej opinii publicznej, brak euro-pejskich partii politycznych i postrzeganie Parlamentu Europejskiego jako ,,niereprezentatywnego”¹⁷¹. James McCormick definiuje deficyt demokra-cji w UE jako ,,rozdźwięk między uprawnieniami instytudemokra-cji europejskich a możliwościami wpływania na ich pracę i decyzje przez obywateli UE”¹⁷² i wskazuje na formy tego deficytu: brak konsultacji swoich decyzji ze swo-imi elektoratami przez przywódców państw członkowskich działających na forum Rady Europejskiej (np. dotyczących rozszerzenia UE czy nowych traktatów), brak kontroli społecznej nad KE, zamknięte dla publiczności posiedzenia Rady, nieposiadanie przez PE wielu uprawnień prawdziwe-go organu prawodawczeprawdziwe-go, brak wpływu obywateli UE na nominacje

167 Ibidem, s. 59.

168 D.N. Chryssochoou: Democracy…, s. 134.

169 P. Craig, G. de Búrca: EU Law. Text, cases and materials. Oxford 1998, s. 156.

170 M.P. Maduro: Europe and the constitution: what if this is as good as it gets?. In:

European constitutionalism beyond the state. Eds. J.H.H. Weiler, M. Wind. Cambridge 2003, s. 89.

171 F. Vibert: Europe simple, Europe strong…, s. 6.

172 J. McCormick: Zrozumieć Unię Europejską. Przeł M. Klimowicz, M. Szymczukie-wicz. Warszawa 2010, s. 204.

sędziów TS, którzy nie są zatwierdzani przez organ legislacyjny, oraz ,,skromne oficjalne prawa” Europejczyków względem instytucji UE¹⁷³ M Franklin i C van der Eijk uważają, że deficyt demokracji w UE wynika nie stąd, że PE, jako organ przedstawicielski i pochodzący z bezpośred-nich wyborów, nie ma odpowiedniej władzy w relacjach z KE i Radą UE ani władzy takiej, jak mają parlamenty w państwach demokratycznych, ale przede wszystkim z tego, że rywalizacja w wyborach do PE dotyczy głównie spraw krajowych, a nie związanych z funkcjonowaniem UE To, czego przede wszystkim brakuje PE, to nie władza, ale mandat do jej użycia w określony sposób¹⁷⁴ Tomasz Grzegorz Grosse pod pojęciem ,,deficyt demokratyczny” w UE rozumie ,,słabość społecznej kontroli nad władzą publiczną”, co wyraża się ,,niedostatkiem publicznej debaty, w tym niewystarczającą rywalizacją między różnorodnymi propozycjami politycznymi oraz ograniczonymi możliwościami wyłaniania politycznej reprezentacji w powszechnych, równych i bezpośrednich wyborach”¹⁷⁵

Nieco bardziej ogólnie piszą np Th Banchoff i M P Smith Ich zdaniem kryzys legitymizacji w UE ma dwa aspekty: brak powszechnej identyfikacji z UE (Europejczycy nie traktują UE jako przestrzeni poli-tycznej tak, jak ma to miejsce w przypadku państw narodowych) oraz niedemokratyczna struktura unijnych instytucji (PE, w przeciwieństwie do parlamentów narodowych, jest zbyt słaby aby zapewnić skuteczną repre-zentację demokratyczną a dwie najsilniejsze instytucje – Komisja i Rada – nie są odpowiedzialne przed obywatelami)¹⁷⁶ Dwa aspekty deficytu demokracji w UE identyfikuje także Thomas W Pogge; jeden dotyczy bardzo małego wpływu ludzi na decyzje podejmowane w ich imieniu przez instytucje UE, a drugi tego, że ludzie w ogóle mają bardzo niewielki wpływ na kształt tych instytucji¹⁷⁷ Jeszcze inni autorzy wskazują trzy aspekty deficytu demokracji Pierwszy dotyczy braku wpływu obywateli na podejmowane decyzje i prowadzone polityki Drugi to deficyt ,,fede-ralny”, polegający na specyficznych relacjach pomiędzy najważniejszymi instytucjami UE (TS UE, PE, KE), które domagają się statusu federalnego w ramach sfer swojego działania oraz sytuacji, w której rządy, parlamenty, sądy i biurokracja państw członkowskich często negują żądania instytucji

173 Ibidem, s 204–206

174 M Franklin, C van der Eijk: The problem: Representation…, s 7

175 T G Grosse: Europa na rozdrożu Warszawa 2008, s 102

176 T Banchoff, M P Smith: Introduction. Conceptualizing legitimacy in a contested polity In: Legitimacy and the European Union. The contested polity Eds T Banchoff, M P Smith London–New York 1999, s 1

177 T W Pogge: How to dreate supra-national institutions democratically? Some reflec-tions on the European Union’s ‘democratic deficit’ In: Democracy and…, s 160–161

1 2 Przedmiot legitymizacji… 67

UE Trzeci aspekt to „deficyt konstytucyjny’’ związany z brakiem norma-tywnej i powszechnej legitymizacji instytucji politycznych UE i z brakiem wystarczającej debaty dotyczącej ich kształtu, nawet wśród elit politycz-nych i biurokratyczpolitycz-nych¹⁷⁸

Jeśli chodzi o definicje deficytu demokracji (legitymizacji) o charak-terze bardziej ogólnym, to np E O Eriksen i J E Fossum piszą, że deficyt demokracji to ,,problem wieloaspektowy, na który składają się braki w reprezentacji i reprezentatywności, odpowiedzialności, przejrzystości i legitymizacji”¹⁷⁹ Precyzyjniej przedstawia sprawę D N Chryssochoou, wg którego pojęcie „deficyt demokracji” stosowane jest w odniesieniu do nieadekwatności obecnej konstrukcji systemu instytucjonalnego UE do tego, aby jak najlepiej zapewnić podstawę parlamentarną funkcjonowania UE tak, jak ma to miejsce w państwach członkowskich Biorąc to pod uwagę, można stwierdzić, że deficyt ten ma charakter ,,instytucjonalny/

parlamentarny” lub ,,federalny/konstytucyjny” albo jest ich połącze-niem¹⁸⁰ W innym miejscu autor ten formułuje szeroką definicję pojęcia

„deficyt demokracji”: ,,rosnąca rozbieżność pomiędzy istotnymi wymo-gami nowoczesnego rządu demokratycznego a aktualnymi warunkami, na jakich opiera się rządzenie w UE”¹⁸¹, oraz wskazuje na konkretne, szczegółowe jego przejawy: zgodnie z tzw poglądem ,,ortodoksyjnym”

deficyt demokracji w UE wynika stąd, że przekazaniu kompetencji z po-ziomu parlamentów narodowych na poziom UE – Komisji Europejskiej i Radzie UE – nie towarzyszyło odpowiednie wzmocnienie Parlamentu Europejskiego jako jedynej instytucji pochodzącej z wyborów bezpo-średnich Zgodnie z pojęciem, które stanowi swoisty pomost pomiędzy poglądem ,,ortodoksyjnym” a innymi ujęciami, deficyt demokracji może być rozumiany jako deficyt instytucjonalny w ogóle, a w szczególności, deficyt odpowiedzialności, tj widoczna ,,przepaść” pomiędzy władzą UE a jej polityczną odpowiedzialnością przed pochodzącymi z wyborów bezpośrednich przedstawicielami jej obywateli¹⁸² Na kwestię przesunięcia kompetencji z poziomu narodowego na poziom UE i jego konsekwencje w kontekście rozumienia deficytu legitymizacji (demokracji) wskazują także inni autorzy Podchodząc do problemu legitymizacji zgodnie z

zało-178 R Bellamy, D Castiglione: Democracy, sovereignty and the constitution of the Eu-rope Union: The republican alternative to liberalism. In: The EuEu-ropean Union and its order:

The legal theory of European integration Eds Z Bańkowski, A Scott Oxford–Malden 2000, s 170

179 E O Eriksen, J E Fossum: Post-national integration…, s 5

180 D N Chryssochoou: Democracy…, s 4

181 Ibidem, s 10

182 Ibidem, s 31–32

żeniami realizmu, UE jest w ,,pułapce legitymacji’’ (ang legitimacy trap):

im więcej kompetencji przekazywanych jest na poziom ponadnarodowy i im więcej spraw rozstrzyganych jest przez ponadnarodowe instytucje, tym w mniejszym stopniu mogą być one uważane za legitymowane dla-tego, że podejmowanie tych decyzji przesuwane jest z poziomu, który ma legitymację, czyli z państwa narodowego¹⁸³ Do pewnego stopnia podob-ne jest podejście Wolfganga Merkela, który wskazuje na trzy wymiary deficytu demokracji w UE: nierównowaga pomiędzy polityczną władzą instytucji UE a ich demokratyczną odpowiedzialnością, brak odpowied-niego mechanizmu wzajemnej kontroli i równoważenia się (ang check and balance) instytucji UE oraz brak instytucji pośredniczących pomiędzy róż-nymi grupami interesów społecznych i politycznych (partii politycznych, organizacji grup interesu, ruchów społecznych, mediów)¹⁸⁴

Jak więc wynika z przeglądu tego, co rozumie się pod pojęciami

„deficyt demokracji” i „deficyt legitymizacji” w odniesieniu do UE i jej systemu instytucjonalnego, najczęściej są one wyjaśniane poprzez wskazanie różnych ich przejawów To, że brak jest czegoś na kształt po-wszechnie akceptowanej definicji deficytu demokracji czy też deficytu legitymizacji w UE, nie jest raczej niczym zaskakującym, a stanowi po prostu konsekwencję tego, że jak pisze chociażby Alex Warleigh, mamy różne rozumienia pojęcia „demokracja” oraz istniejącą rozbieżność po-między typami idealnymi demokracji a praktyką sprawowania rządów w państwach uważanych za demokratyczne¹⁸⁵ Tym samym, nie mając jakiegoś wyraźnego ,,punktu odniesienia”, swoistego ,,wzorca”, z którym porównywany byłby realnie istniejący stan rzeczy, trudno jest o precy-zyjną definicję owej ,,różnicy” czy naszego ,,deficytu” Jak wynika też z przeprowadzonej wcześniej syntezy wybranych aspektów dotyczących zagadnienia legitymizacji władzy politycznej, podobnie jest z tym właśnie pojęciem

Jednocześnie, przy całej świadomości znaczenia i wagi demokracji jako źródła legitymizacji systemu instytucjonalnego UE, jak wynika z rozważań dotyczących legitymizacji, demokracja jest jednym ze źródeł tej legitymizacji Jak to zostało przedstawione wcześniej, istnieje bardzo wiele powodów, dla których demokracja ma znaczenie fundamentalne

183 W Wessels, U Diedrichs: The European Parliament and EU legitimacy In: Legiti-macy and the European Union…, s 137–138

184 W Merkel: Legitimacy and democracy: Endogenous limits of European integration In: Regional integration and democracy. Expanding on the European experience Ed J J An-derson Lanham 1999, s 49–53

185 A Warleigh: Democracy and the European Union. London–Thousand Oaks 2003, s 3–4

1 2 Przedmiot legitymizacji… 69

dla legitymizowania UE i jej instytucji, ale nie jest tej legitymizacji źródłem jedynym Wydaje się więc jednak, że mimo to właściwsze jest podnoszenie w odniesieniu do UE przede wszystkim problemu deficytu legitymizacji, a dopiero w jego ramach – deficytu demokracji W ten sposób, przy takim ujęciu, deficyt legitymizacji w UE byłby pojęciem szerszym, w którym niejako zawierałby się problem deficytu demokracji Takie podejście jest główną tezą niniejszej pracy

Wspomniany kłopot z precyzyjnym zdefiniowaniem deficytu legity-mizacji nie oznacza, że nie należy podejmować prób w tym zakresie Dlatego też, biorąc pod uwagę dokonaną syntezę wybranych kwestii doty-czących zagadnienia legitymizacji władzy politycznej oraz dotychczasowe rozważania, można spróbować pokusić się o własną definicję deficytu legitymizacji Brzmi ona następująco: deficyt legitymizacji to rozbieżność pomiędzy uregulowaniami normatywnymi (obiektywnymi), uważanymi za kanoniczne dla danego systemu (ustroju, instytucji itp ) oraz źródła-mi legityźródła-mizacji, na których teoretycznie ten system (ustrój, instytucja itp ) jest oparty, a obowiązującymi w praktyce regulacjami prawnymi, konstytuującymi dany system (ustrój, instytucję itp ) oraz – w wymiarze subiektywnym – zbyt niskie przekonanie rządzonych o prawomocności (prawowitości, słuszności) decyzji i działań (zaniechań) podejmowanych przez podmioty posiadające władzę polityczną

Natomiast odnosząc tę ogólną definicję deficytu legitymizacji do UE i jej systemu instytucjonalnego, i uwzględniając charakter i specy-fikę UE, definicję deficytu legitymizacji systemu instytucjonalnego UE należałoby określić następująco: rozbieżność pomiędzy uregulowaniami normatywnymi (obiektywnymi), które mogą być uważane za konieczne dla ustroju politycznego oraz celów UE i wartości, na których Unia się opiera, a obowiązującymi w praktyce regulacjami prawnymi, konstytu-ującymi system instytucjonalny UE oraz – w wymiarze subiektywnym – zbyt niskie przekonanie obywateli (mieszkańców) państw UE o pra-womocności (słuszności) decyzji i działań (zaniechań) podejmowanych przez unijne instytucje

1.3. Geneza deficytu legitymizacji jako problemu