Jednolity Akt Europejski

gestii dotyczących reform systemu instytucjonalnego WE oraz ich po-lityk mających pozwolić na utworzenie Unii Europejskiej. PE uzyskał bezpośrednią legitymację demokratyczną, co oznaczało wzmocnienie polityczne tej instytucji i stanowiło zachętę do tego, aby domagać się większej władzy. O wybieranym bezpośrednio PE D. Marquand pisał, że będzie miał ,,znaczącą władzę moralną”¹⁰⁷, a J. Lambert i C. Hoskyns, że efektem było m.in. to, że PE stał się instytucją bardziej ,,energicz-ną” i ,,na cały etat”¹⁰⁸. Bezpośrednie wybory stwarzały także okazję do tego, aby partie polityczne i zwykli ludzie wyrażali swoje poglądy co do przyszłości Wspólnot. D. Marquand pisał, że chociaż podejmujący decyzje na poziomie WE zawsze byli bardzo ,,wrażliwi” na życzenia zorganizowanych grup interesu, to zwykli obywatele byli włączeni w proces podejmowania decyzji w bardzo niewielkim stopniu. Kwestie dotyczące WE w wyborach narodowych podejmowane były rzadko albo wcale¹⁰⁹. Zdaniem tego autora, problemy dotyczące WE mogły nadal nie być podejmowane przy okazji wyborów bezpośrednich do PE, jednak partie, które w tych wyborach by rywalizowały i nie poruszały tych tematów, ,,wyglądałyby raczej głupio”¹¹⁰. Jak to zostanie poruszone jesz-cze w rozdziale czwartym, tak właśnie się stało, tzn. kwestie dotyczące UE podejmowane były są przy okazji wyborów do PE w relatywnie niewielkim stopniu.

Warto także dodać, że w latach siedemdziesiątych XX w. zaintereso-wanie ludzi integracją europejską było, z wyjątkiem kwestii rozszerzenia WE o Wielką Brytanię, Irlandię i Danię, stosunkowo niskie, stagnacja zaś w procesie integracji ułatwiała ukrycie kwestii z nią związanych przed opinią publiczną¹¹¹.

2.4. Jednolity Akt Europejski

Jednolity Akt Europejski został podpisany 17 lutego 1986 r. przez dziewięć państw WE, a 28 lutego 1986 r. podpisy pod tym traktatem złożyli przedstawiciele pozostałych trzech państw członkowskich (Włoch,

107 D. Marquand: Parliament for Europe. London 1979, s. 2.

108 J. Lambert, C. Hoskyns: How democratic is…, s. 96.

109 D. Marquand: Parliament…, s. 2.

110 Ibidem, s. 3.

111 A. Warleigh: Democracy…, s. 18.

Danii i Grecji). Po dopełnieniu stosownych procedur ratyfikacyjnych, JAE wszedł w życie 1 lipca 1987 r.¹¹².

JAE rewidował traktaty założycielskie WE i zawierał m.in. wie-le postanowień dotyczących instytucji WE bardzo istotnych z punktu widzenia zagadnienia ich legitymizacji. Na mocy art. 2 JAE podstawę prawną funkcjonowania w ramach WE zyskała Rada Europejska, two-rzona przez szefów państw i rządów państw członkowskich WE oraz przewodniczącego Komisji WE. Byli oni wspierani przez ministrów spraw zagranicznych i jednego członka Komisji; Rada Europejska zbierała się co najmniej dwa razy w roku. JAE nie zawiera żadnych postanowień na temat zadań Rady Europejskiej; wniosek, jaki się nasuwa, jest więc taki, że nadal obowiązujące było to, co zawierała przyjęta 19 czerwca 1983 r. ,,Uroczysta Deklaracja w sprawie Unii Europejskiej”¹¹³, zgodnie z którą Rada Europejska m.in. stwarza ,,ogólne polityczne impulsy” oraz definiuje ,,polityczne wytyczne” dla WE i Europejskiej Współpracy Po-litycznej. W ten sposób JAE stwarzał podstawę prawną funkcjonowania Rady Europejskiej, nie określając w żaden sposób jej kompetencji czy też relacji z innymi instytucjami.

Na mocy JAE formalnie wprowadzono do traktatów nazwę ,,Parlament Europejski”, która zastąpiła dotychczas występującą w traktatach WE nazwę ,,Zgromadzenie”.

JAE rozszerzył zakres kompetencji PE, przy czym dotyczyło to przede wszystkim wpływu tej instytucji na treść stanowionego prawa wspólnoto-wego. Zgodnie z postanowieniami JAE, w odniesieniu do kompetencji PE w zakresie legislacji mieliśmy do czynienia z trzema procedurami: wyraża-nia przez PE zgody, konsultacji i współpracy. O ile wymóg konsultowawyraża-nia się Rady z PE istniał już na mocy wielu postanowień TEWG w brzmie-niu z 1957 r., o tyle procedury zgody i współpracy stanowiły nowości wprowadzone na mocy JAE. Wymóg zgody PE dotyczył przyjmowania do WE nowych państw (art. 237 ust. 1 TEWG) oraz zawierania przez WE umów stowarzyszeniowych (art. 238 ust. 2 TEWG). JAE zwiększył liczbę przypadków, w których przed podjęciem ostatecznej decyzji Rada musiała konsultować się z PE. Dotyczyły one powołania Sądu Pierwszej Instancji (art. 4, art. 11 i art. 26 JAE), zmian kompetencji wykonawczych Komisji (art. 145 TEWG), harmonizacji regulacji prawnych dotyczących podatków (art. 99 TEWG), zmian w funkcjonowaniu Funduszy Struktu-ralnych (art. 130d TEWG), działań w sferze badań i rozwoju

technologicz-112 Na temat politycznej drogi do zawarcia i ratyfikacji JAE zob. np.: J. Barcz, A. Ko-liński: Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne. Warszawa 1991.

113 The solemn declaration on European Union. Stuttgart, 19 June 1983. “Bulletin of the European Communities” 1983, No 6.

2.4. Jednolity Akt Europejski 125

nego (art. 130q TEWG) i decyzji w ramach polityki ochrony środowiska (art. 130s TEWG). Natomiast procedura współpracy (wprowadzona na mocy art. 6 JAE) była uregulowana w nowej wersji art. 149 ust. 2 TEWG i obowiązywała w odniesieniu do: art. 7, art. 49, art. 54 ust. 2, art. 56 ust. 2, art. 57, art. 100a, art. 100b, art. 118a, art. 130e i art. 130q ust. 2 TEWG. W art. 7 oraz art. 57 ust. 1 i 2 TEWG procedura konsultacji zo-stała zastąpiona procedurą współpracy.

JAE rozszerzył zakres spraw, w których Rada WE głosowała więk-szością kwalifikowaną zamiast jednomyślnie. Dotyczyło to postanowień zawartych w art. 49, art. 56 ust. 2, art. 57 ust. 2, art. 59 oraz art. 84 ust. 2 TEWG. Głosowanie kwalifikowaną większością głosów zostało wpro wadzone także w odniesieniu do większości spraw implemento-wanych na mocy JAE po raz pierwszy: art. 8b, art. 28, art. 70 ust. 1, art. 100a ust. 1, art. 100b ust. 1, art. 118a ust. 2, art. 130e oraz art. 130q ust. 2 TEWG.

Na podstawie JAE wprowadzono także zmiany dotyczące kompetencji Komisji WE. Brała ona udział we wspomnianej procedurze współpracy (art. 149 ust. 2 TEWG), w której odgrywała rolę pośrednika pomiędzy PE a Radą. Komisji zostały przyznane kompetencje o charakterze kontrolnym w procesie budowy rynku wewnętrznego (art. 14, art. 18 oraz art. 19 JAE).

Na mocy art. 10 JAE zmieniona została treść art. 145 TEWG oznaczająca wzmocnienie kompetencji wykonawczych Komisji WE.

Postanowienia tytułu II JAE – art. 4, art. 11 oraz art. 26 (którego re-gulacje zmieniały, odpowiednio, traktaty założycielskie wszystkich trzech Wspólnot: art. 32d TEWWiS, art. 168a TEWG oraz art. 140a TEWEA) wprowadzały upoważnienie do ustanowienia Sądu Pierwszej Instancji.

Mogła to uczynić Rada jednomyślnie na wniosek Trybunału Sprawie-dliwości i po zasięgnięciu opinii Komisji i PE. SPI został utworzony na mocy decyzji Rady z 24 października 1988 r.¹¹⁴

Podsumowując krótko znaczenie reform instytucjonalnych we Wspól-notach Europejskich wprowadzonych na mocy JAE, należy zwrócić przede wszystkim uwagę na wzmocnienie PE, polegające na zwiększeniu jego wpływu na treść aktów prawnych WE. Było to konsekwencją rosnącego od 1979 r. nacisku na zwiększenie roli PE w procesie podejmowania de-cyzji we Wspólnotach¹¹⁵. Do wejścia w życie JAE jedyną tutaj procedurą była konsultacja, jednak opinie PE nie wiązały Rady. JAE wprowadził procedurę zgody i współpracy, które z czasem były rozwijane i

pozwa-114 Council Decision of 24 October 1988 establishing a Court of First Instance of the European Communities (88/591/ECSC, EEC, Euratom). “Official Journal of the European Communities” L 319, 25.11.1988.

115 J. Lambert, C. Hoskyns: How democratic…, s. 97.

lały PE coraz bardziej wpływać na legislację i decyzje we Wspólnotach, a później w UE. Oznaczało to pewne przesunięcie akcentu z legitymizacji pośredniej w kierunku bezpośredniej. Jak się później okazało, postano-wienia JAE były m.in. kolejnym krokiem na drodze wzrostu kompetencji i znaczenia PE. Należy także jednak podkreślić, że nawet po tych zmianach kompetencje PE pozostały bardzo skromne, procedury zgody i współpracy dotyczyły niewielu kwestii, decydujący wpływ na legislację we Wspólno-tach miały Komisja i przede wszystkim Rada i dlatego ciągle głównym źródłem prawomocności systemu instytucjonalnego WE była legitymacja pośrednia. Stefania Panebianco pisze również, że zastąpienie w niektórych sprawach jednomyślności podczas głosowania w Radzie UE głosowaniem większościowym spowodowało rozwój różnego rodzaju grup interesu na poziomie Wspólnot, które do JAE koncentrowały się przede wszystkim na działaniach na poziomie krajowym i oddziaływaniu na swoich naro-dowych reprezentantów w Radzie – jako że wystarczał sprzeciw jednego członka Rady, aby zablokować jakąś decyzję. Wprowadzenie głosowania większościowego spowodowało, że grupy interesu zaczęły działać bezpo-średnio na poziomie WE, zarówno jeśli chodzi o ich starania o wpływ na ustalanie agendy, jak i w czasie negocjacji pomiędzy Komisją a Radą.

Rozpoczął się proces ,,lobbyfikacji” procesu podejmowania decyzji we Wspólnotach, a liczba lobbystów działających na poziomie WE wzrosła pod koniec lat osiemdziesiątych XX w. w porównaniu do początku lat siedemdziesiątych XX w. dziesięciokrotnie¹¹⁶. Taki stan rzeczy oznaczał więc mniejszą przejrzystość w procesie podejmowania decyzji i przyjmo-wania aktów prawnych we Wspólnotach.

Istotne w interesującym nas kontekście było także stworzenie podstaw prawnych funkcjonowania Rady Europejskiej, której to instytucji nie prze-widywano w traktatach założycielskich WE, a której znaczenie z czasem także rosło. Warto też odnotować, że w preambule JAE znalazło się od-wołanie do demokracji. Głosowanie większością głosów w Radzie ozna-czało z kolei m.in. wzrost znaczenia ponadnarodowości we Wspólnotach oraz osłabienie kontroli parlamentów narodowych nad przedstawicielami państw członkowskich zasiadających w Radzie, czyli osłabienie kontroli legislatywy nad egzekutywą. Warto tutaj dodać, że pewnym przejawem dążeń parlamentów narodowych do tego, aby kontrolować to, co dzieje się na poziomie WE, było powoływanie różnego rodzaju organów we-wnętrznych (komisji, komitetów itp.) w parlamentach mających zajmo-wać się kwestiami dotyczącymi WE. W 1989 r. została

zinstytucjonalizo-116 S. Panebianco: Relations between interest groups and party groups in the European Union. In: Transnational parties in the European Union. Eds. D.S. Bell, Ch. Lord. Alder-shot 1998, s. 159.

2.5. Traktat o Unii Europejskiej… 127

wana współpraca pomiędzy tego rodzaju podmiotami funkcjonującymi w parlamentach państw członkowskich WE i zajmującymi się sprawami wspólnotowymi – w Paryżu została ustanowiona Konferencja Komitetów ds. Europejskich (Conférence des Organes Specialisés dans les Affaires Communautaires, COSAC)¹¹⁷.