Zasadnicz¹ przyczyn¹ dyskryminacji dzieci z niepe³nosprawnoœciami w powszechnych placówkach oœwiatowych jest system finansowania edukacji. Szko³y nie otrzymuj¹ bowiem adekwatnych œrodków na przygotowanie i realiza-cjê edukacji tej grupy dzieci. Tym t³umacz¹ m.in. brak zalecanego wsparcia. Dla-tego zmiana mechanizmu finansowania jest podstawow¹ rekomendacj¹ w tym obszarze, zawart¹ w sprawozdaniu Rzecznika Praw Obywatelskich z realizacji Konwencji o prawach osób niepe³nosprawnych w latach 2012–2014 (B³aszczak i in. 2015, s. 74).
Jednostki samorz¹du terytorialnego otrzymuj¹ œrodki na edukacjê pod posta-ci¹ tzw. czêœci oœwiatowej subwencji ogólnej. Zatem œrodki te pochodz¹ z bud¿etu pañstwa. Tam, gdzie nie s¹ one wystarczaj¹ce, samorz¹dy maj¹ zapewniæ realiza-cjê zadañ oœwiatowych z w³asnych œrodków i faktycznie olbrzymia wiêkszoœæ samorz¹dów wydaje na oœwiatê znaczne dodatkowe wobec subwencji kwoty (Herbst i in. 2009, s. 44).
Czêœæ oœwiatowa subwencji ogólnej jest dzielona miêdzy poszczególne jed-nostki samorz¹du terytorialnego z uwzglêdnieniem zakresu realizowanych przez nie zadañ oœwiatowych, okreœlonych w ustawie o systemie oœwiaty.
Rozporz¹-dzenie subwencyjne (rozporz¹Rozporz¹-dzenie MENw sprawie sposobu podzia³u czêœci
oœwiatowej subwencji ogólnej 2016)przewiduje szczegó³owy algorytm jej po-dzia³u, w ramach którego ka¿demu uczniowi przypisuje siê stosown¹ wagê (lub wagi), która wp³ywa m.in. na ostateczn¹ wysokoœæ œrodków przekazywanych jednostce samorz¹du terytorialnego. Wagi te zale¿¹ od poziomu i typu edukacji, lokalizacji szkó³ (szko³y miejskie, wiejskie), ale te¿ od przynale¿noœci uczniów np. do mniejszoœci narodowych albo legitymowania siê przez nich okreœlon¹ nie-pe³nosprawnoœci¹. Przewidziane przez ustawodawcê du¿o wy¿sze wagi na uczniów z niepe³nosprawnoœciami uwzglêdniaj¹ zwiêkszone koszty ich edukacji. Wagi te
maj¹ postaæ zrycza³towan¹, tzn. nie uwzglêdniaj¹ zakresu rzeczywistych potrzeb indywidualnego ucznia z niepe³nosprawnoœci¹ (który nawet w przypadku tej samej niepe³nosprawnoœci mo¿e byæ bardzo ró¿ny), lecz tylko rodzaj niepe³no-sprawnoœci.
Mimo, ¿e kwota czêœci oœwiatowej subwencji zale¿y od potrzeb oœwiatowych danego samorz¹du ustalonych miêdzy innymi na podstawie potrzeb uczniów ucz¹cych siê na jej terenie – œrodki te nie trafiaj¹ zgodnie z wagami za uczniem do jego placówki, lecz s¹ rozdysponowywane na poziomie samorz¹du pomiêdzy szko³ami z uwzglêdnieniem arkusza organizacyjnego, w szczególnoœci wynagro-dzeñ pracowników, oraz kosztów eksploatacyjnych i wydatków rzeczowych po-szczególnych placówek. Zapotrzebowanie zg³aszane przez dyrektorów szkó³ nie jest wi¹¿¹ce dla w³adz samorz¹dowych. Organy stanowi¹ce samorz¹du teryto-rialnego samodzielnie decyduj¹ o przeznaczeniu œrodków otrzymanych z tytu³u subwencji ogólnej (ustawa o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, art. 7 ust. 3). Samodzielnoœæ finansowa jednostek samorz¹du terytorialnego stanowi jedn¹ z konstytutywnych cech podmiotowoœci samorz¹du terytorialnego. Jej istotê kilkukrotnie analizowa³ Trybuna³ Konstytucyjny. Wyra¿a siê ona w zapewnieniu tym jednostkom dochodów pozwalaj¹cych na realizowanie przypisanych im zadañ publicznych przy jednoczesnym pozostawieniu im, z uwzglêdnieniem wy-mogów ustawowych, swobody w kszta³towaniu wydatków oraz stworzeniu
od-powiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie7.
Samodziel-noœæ ta nie ma jednak charakteru absolutnego. Mo¿e zostaæ ograniczona w ustawie, jeœli ograniczenia te znajduj¹ uzasadnienie w konstytucyjnie okreœlonych celach
i chronionych wartoœciach8. Samodzielnoœæ finansowa samorz¹dów doznaje
ograniczeñ i w tym znaczeniu, ¿e gmina musi w pierwszej kolejnoœci realizowaæ
obligatoryjne zadania w³asne9.
W okresie prowadzenia projektu Wszystko Jasne uda³o siê znacz¹co nag³oœniæ problem niewykorzystywania subwencji zgodnie z przeznaczeniem. Efektem wzrostu œwiadomoœci problemu, który w dodatku zosta³ wzmocniony przez okupacjê budynku sejmowego przez grupê rodziców w roku 2014, by³o prowizoryczne rozwi¹zanie w postaci art. 32 ustawy tzw. oko³obud¿etowej (ustawa o zmianie niektórych ustaw w zwi¹zku z realizacj¹ ustawy bud¿etowej), które nakaza³o samorz¹dom wydatkowanie œrodków naliczanych na uczniów niepe³nosprawnych na cele zwi¹zane z kszta³ceniem tych uczniów. Dziêki m.in. naszym dzia³aniom
(http://cbnn.pl/list-do-ministra-finansow-pawla-szalamachy-7
Wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97,OTK 1998/2/12. 8
Wyroki TK z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69, z 3 listopada 1998 r., K 12/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 98 i z 30 maja 2005 r., K 27/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 54.
9
Wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998/2/12. Zob. równie¿ wyrok TK z 18 wrzeœnia 2006 r., K 27/05, OTK-A 2006/8/105.
w-sprawie-subwencji-oswiatowej/) rozwi¹zanie to zosta³o w drodze wyj¹tku przed³u¿one na kolejny rok (2016) przez nowy rz¹d, powo³any w listopadzie 2015 r. (ustawa o szczególnych rozwi¹zaniach s³u¿¹cych realizacji ustawy bud¿etowej na rok 2016). Nie s¹ na razie znane s¹ plany MEN w tym zakresie na dalsze lata. Samo doraŸne zwi¹zanie ca³kowitej kwoty naliczanej na uczniów z niepe³nosprawnoœ-ciami z ca³kowit¹ kwot¹ wydatków na kszta³cenie tych uczniów nie jest w ¿adnym razie wystarczaj¹ce i samo w sobie nie gwarantuje finansowania przez organ prowadz¹cy zaleceñ z orzeczenia konkretnego dziecka.
Orzeczenia
Orzeczenia o potrzebie kszta³cenia specjalnego (obok opinii o potrzebie wczes-nego wspomagania rozwoju dziecka albo o potrzebie indywidualwczes-nego nauczania, a tak¿e o potrzebie zajêæ rewalidacyjno-wychowawczych) wydaj¹ poradnie psychologiczno-pedagogiczne. Orzeczenie to okreœla zalecane formy kszta³cenia specjalnego, z uwzglêdnieniem rodzaju niepe³nosprawnoœci, warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, roz-wijania potencjalnych mo¿liwoœci i mocnych stron dziecka oraz inne formy po-mocy psychologiczno-pedagogicznej.
Kluczowym problemem z punktu widzenia perspektyw rozwojowych dziecka jest brak lub niewystarczaj¹cy wymiar czy forma potrzebnego mu wsparcia, w tym zajêæ specjalistycznych. Problem ten dotyczy przede wszystkim placówek ogólnodostêpnych, ale liczne interwencje rzecznicze w placówkach z oddzia³ami integracyjnymi pokazuj¹, ¿e równie¿ w nich wsparcie, które wpisane w charakte-rze zaleceñ w ocharakte-rzeczeniu powinno byæ obligatoryjne, bywa dalece niewystar-czaj¹ce. Jest to niezwykle istotne, gdy¿ brak specjalistycznej pomocy i wsparcia w placówkach ogólnodostêpnych nie tylko zmniejsza szanse rozwojowe dziecka, ale te¿ mo¿e byæ przyczyn¹ wykluczania uczniów z edukacji w³¹czaj¹cej i integra-cyjnej w kolejnych etapach edukacyjnych (Dudziñska 2012, s. 133; Jachimczak i in. 2011, s. 29).
Problem ten nie jest obcy tak¿e szko³om specjalnym. Mimo pozornie lepszych warunków, zapewnianych przez wyspecjalizowan¹ doœwiadczon¹ kadrê czy do-stosowane budynki, wielu uczniów nie korzysta ze wsparcia w zakresie zapisa-nym w zaleceniach z orzeczenia, lub otrzymuje je w niewystarczaj¹cym wymia-rze lub nieodpowiedniej formie, np. w formie zajêæ grupowych, gdy dla dziecka wskazane s¹ zajêcia indywidualne. W odró¿nieniu od klas ogólnodostêpnych i integracyjnych, w których dla ucznia niepe³nosprawnego wymiar zajêæ rewali-dacyjnych odnosi siê do dziecka (2 godziny), klasy specjalne maj¹ uwzglêdnione godziny rewalidacji w odniesieniu do ca³ego zespo³u klasowego, w dodatku
nie-zale¿nie do jego liczebnoœci i od specyfiki niepe³nosprawnoœci uczniów (12 go-dzin, a dla szkó³ specjalnych dla uczniów z upoœledzeniem umiarkowanym lub znacznym – 10 godzin na oddzia³) (rozporz¹dzenie MEN w sprawie ramowych planów nauczania, np. za³¹cznik nr 1 pkt 3 podpunkt 3, za³¹cznik nr 2 pkt 3 podpunkt 2, za³¹cznik nr 3 pkt 2 podpunkt 2, za³¹cznik nr 5 pkt 2 podpunkt 2). Z doœwiadczeñ w ramach projektu wynika, ¿e niezale¿nie od samego faktu sztywnoœci liczby godzin rewalidacji, w szko³ach specjalnych dyrektorzy nie wy-korzystuj¹ przepisów dotycz¹cych pomocy psychologiczno-pedagogicznej, które mog³yby byæ podstaw¹ do udzielenia dziecku wsparcia w wiêkszym wymiarze ni¿ to wynika z ramowego planu dla danej klasy. Tak wiêc równie¿ w szko³ach specjalnych nie zawsze w pe³ni realizowany jest obowi¹zek zapewnienia przez szko³ê realizacji zaleceñ z orzeczenia.
Niezale¿nie od typu szko³y, du¿o do ¿yczenia pozostawia jakoœæ samych orzeczeñ, które z punktu widzenia szko³y okazuj¹ siê zbyt ogólne i niefunkcjonal-ne (Dudziñska 2009, s. 29–32; Kud³a 2009, s. 211). Wi¹¿e siê to z brakiem standary-zacji diagnozy stanowi¹cej podstawê orzeczenia oraz brakiem jednolitej metodo-logii oceny funkcjonowania ucznia z niepe³nosprawnoœci¹. Ponadto zalecenia nie s¹ skwantyfikowane co do godzinowego wymiaru wsparcia, z regu³y nie jest te¿ okreœlone czy zajêcia specjalistyczne maj¹ byæ indywidualne czy grupowe i w jak licznej grupie. Wszystko to czyni katalog zaleceñ nie zawsze adekwatnym do rze-czywistych potrzeb ucznia.