finansowanie radiofonii publicznej a konkurencja rynkowa

Przez wiele lat, w zasadzie od powstania BBC, jednym z wyznaczników szczególnego miejsca mediów publicznych w krajobrazie mediów był abonament, jako powszechna opłata wnoszona w formule daniny przez gospodarstwa domowe na rzecz radiowych i telewizyjnych organizacji publicznych. Mechanizm abonamentu był dotychczas podstawową gwa-rancją, że nadawcy ci będą wolni od nacisków politycznych, zależności od rynku oraz presji ekonomicznej. Finansowanie nadawców publicznych ze środków publicznych na poziomie zapewniającym bezpieczeństwo finansowe zostało potwierdzone przez kilka istotnych dokumentów insty-tucji europejskich. Do najważniejszych należy uchwalony w czerwcu 1997 r. Protokół do Traktatu Amsterdamskiego, a także dwa inne: Re-zolucja Rady Europejskiej z 25 stycznia 1999 r. w sprawie publicznej radiofonii i telewizji oraz Komunikat Komisji Europejskiej z 2001 roku. Podkreślono w nich, że nadawcy publiczni, realizując swoją misję, mu-szą korzystać z dobrodziejstw postępu technologicznego, powinni mieć dostęp do różnych platform i kanałów dystrybucyjnych na równych prawach i bez żadnej dyskryminacji oraz świadczyć usługi programowe najlepszej jakości, wykorzystując szeroko technologie cyfrowe, zapewnia-jące łatwiejszy dostęp do społeczeństwa informacyjnego. Powinni z po-wodzeniem konkurować z sektorem komercyjnym, nadawać gatunki wykraczające poza ofertę stacji komercyjnych, stale umacniać różnorod-ność programową, oferując programy misyjne – kulturotwórcze i popu-larne, wyciągając praktyczne wnioski z faktu istnienia dwóch obiegów kulturowych: elitarnego i kultury masowej, wzmacniać programy uni-wersalne jako platformy samowiedzy i porozumienia, budowania tzw. agendy narodowej (Coppieters, 2002).

Mimo że państwa europejskie w sposób zróżnicowany kształtują swoją politykę w dziedzinie finansowania mediów publicznych, to

ostat-nio zaobserwować można w wielu krajach rosnący brak akceptacji do wnoszenia na rzecz nadawców publicznych daniny, jaką stanowi abo-nament. Ponadto system abonamentowy jest systemem mało wydajnym, głównie ze względu na wysokie koszty transakcyjne.

W tej sytuacji w krajach europejskich poszukuje się nowych źródeł i sposobów finansowania nadawców publicznych, m.in. takich jak wpro-wadzenie opłaty medialnej przez każde gospodarstwo domowe, kolej-nego podatku, subsydiów z budżetu państwa. Niektóre pomysły zostały już wprowadzone. We Francji środki na działalność. radia i telewizji publicznej od 2005 r. w ramach tzw. reformy Sarkozy’ego pochodzą z po-datku nałożonego na przychody z reklam telewizyjnych i komunikacji elektronicznej. Francja i Hiszpania zniosły całkowicie (Hiszpania) lub częściowo (Francja) reklamy. Od stycznia 2009 r. reklamy w programach France Télévisions zostały częściowo usunięte (między 6 rano a 8 wieczo-rem). Jednocześnie rządy w każdym z tych państw dostarczają środków w celu zrekompensowania zniesionych lub ograniczonych przychodów. Rok 2012 był ostatnim obowiązywania abonamentu w Finlandii zastąpionym powszechnym podatkiem.

W Niemczech w 2013 r. wprowadzono obowiązek wnoszenia opłaty radiowo-telewizyjnej przez każde gospodarstwo domowe niezależnie od posiadania odbiornika telewizyjnego w wysokości ok.18 euro miesięcz-nie. Opłatę wnoszą też firmy. Dzięki nowym zasadom płacenia abona-mentu do niemieckich mediów publicznych wpływać ma rocznie 7,5 mld euro. Dla porównania, brytyjska BBC gromadzi w przeliczeniu ok. 4,4 mld euro. W Polsce, według prognoz KRRiT, w 2015 r. z opłat abonamen-towych wpłynąć ma 720 mln zł (około 180 mln euro) (KRRiT 2014). Eksperci niemieccy uważają jednak, że media publiczne finanso-wane są nieproporcjonalnie w stosunku do potrzeb i proponują, by publiczne telewizje i radiofonie finansować z podatków i dodatkowych opłat, które abonenci uiszczaliby w zależności od tego, co oglądają. Poza tym uważają, że telewizje publiczne powinny skoncentrować się na pozycjach wynikających z zobowiązań publicznych, czyli tzw. misji.

W Belgii i Holandii abonament został zastąpiony bezpośrednimi wpłatami z budżetu państwa. Również w Irlandii, Szwecji i Szwajcarii pojawiają się projekty nowych uregulowań prawnych zastąpienia abo-namentu powszechnie płaconym podatkiem.

W Polsce władze publiczne i administracyjne nie potrafiły, poczy-nając od 2008 r., powstrzymać trwałego spadku wpływów z opłat abo-namentowych. W latach 2012–2014, kiedy to kwoty wpłat

abonamen-towych były wyższe aniżeli w latach 2009–2011, wystąpił efekt zwrotu zaległości abonentów, którzy dotychczas uchylali się od wnoszenia opłat. Natomiast zapowiadany od blisko 2 lat projekt zastąpienia opłaty abonamentowej, podobnie jak w Niemczech, wnoszoną powszechnie opłatą audiowizualną niezależnie do faktu posiadania i rejestracji odbiorników, nie wyszedł poza fazę pomysłu. Co więcej, żaden z dotych-czasowych rządów nie zdecydował się na likwidację, będącego udziałem abonamentu, podwójnego opodatkowania (od swoistego podatku, jakim jest abonament, spółki radiowe i telewizja publiczna odprowadzają podatek dochodowy od osób prawnych). W każdym razie, jeżeli w 2014 r. wpływy z opłat abonamentowych osiągnęły 750 mln zł, to w warun-kach opłaty audiowizualnej w wysokości 10 zł, przy wpływach z 90% zobowiązanych gospodarstw domowych i dotychczasowym poziomie zwolnień od opłaty, nadawcy publiczni otrzymywaliby ok. 970 mln zł. (Stysiak, 2014).

Wyraźnie też podaje się w wątpliwość paradygmat, którego istotą było założenie o otwartym dostępie do programu jako dobra wspólnego, bez względu na poziom zamożności odbiorcy. Systemy kablowe i sate-litarne telewizji i radia wprowadziły możliwość emisji kanałów płatnych. Powstał w ten sposób model biznesowy kanałów tematycznych adre-sowanych do wyodrębnionej kategorii widzów i słuchaczy. Powstały również systemy pay-per-view. W przyszłości odbiór zapewne jeszcze bardziej się zindywidualizuje i spersonalizuje, co wytworzy zupełnie nowe zjawiska w przepływach finansowych wzdłuż łańcucha tworzenia wartości w mediach. Większą część pieniędzy zapewne przejmą od nadawców zestawiających program operatorzy bram cyfrowych (agre-gatorzy i dostawcy dostępu). To oni będą kupować materiały progra-mowe od posiadaczy praw i producentów programów, płacąc sieciom rozsyłu za wykorzystywanie ich infrastruktury dystrybucyjnej. Może to owocować modelem „rozproszonej służby publicznej”, tzn. sytuacją, w której zadania nadawców publicznych zostają oddzielone od insty-tucji je realizujących, a tworzenie i emisję treści misyjnych zleca się różnym nadawcom. Niezależnie od tego, problematyczne, w świetle rozwoju sprzętu odbiorczego, staje się zbieranie opłat abonamentowych na podstawie obecności w gospodarstwie domowym odbiornika radio-wego i telewizyjnego. Wraz z rozpowszechnieniem się EPG (Elektro-niczny Przewodnik Programowy) nasila się erozja pojęcia „kanał”, szczególnie w odniesieniu do telewizji. Jednocześnie może stracić na znaczeniu finansowanie z reklam (przynajmniej w części), co dzisiaj jest

udziałem większości nadawców publicznych, a to dzięki nowym tech-nologiom w odbiorze programu (ad-skipping Personal Video Recorder) umożliwiającym unikanie odbioru reklam. Finansowanie z reklam może okazać się również problematyczne w związku z wprowadzaniem przez międzynarodowe firmy medialne tzw. bram cyfrowych w postaci EPG lub SMS – systemów zarządzania abonentami. Firmy te bowiem dostrzegły właśnie w usługach cyfrowych nowe źródła dochodów i dla-tego są w awangardzie modeli biznesowych dla cyfrowej emisji radio-wej i telewizyjnej. Szybka cyfryzacja mediów, zmieniający się model konsumpcji, rosnąca konkurencja i rozwój nowych mediów i platform dystrybucyjnych oraz obecność na nich zarówno nadawców publicznych jak i komercyjnych – wszystko to wywołało w Europie dyskusje nie tylko o racjach istnienia mediów publicznych, ale przede wszystkim o zasadach i sposobach ich finansowania.

Kryzys finansowy powodujący spadek przychodów reklamowych większości mediów nasilił temperaturę tych dyskusji. Rządy wielu państw europejskich, tych w ogólności, które należą do Unii, stosują dzisiaj wobec nadawców publicznych politykę, którą należałoby okreś-lić jako get and take, czyli z jednej strony formułują własną politykę, z drugiej zaś muszą się liczyć w regułami ustalonymi w ramach wspól-noty, np. z nieuprawnioną pomocą państwa, która podważa konkuren-cję między sektorem publicznym i prywatnym. Przyjmowanie przez nadawców publicznych pomocy państwa oraz zmieniający się krajo-braz mediów i prawnych warunków dotyczących roli i finansowania publicznego radiofonii i telewizji, a także implementacja przez nadawców publicznych nowych technologii spowodowały wprowadzenie zmian prawnych zainicjowanych przez Komisję Europejską. Było to tym bar-dziej potrzebne, że niektórzy konkurenci traktują wprowadzenie nowych usług publicznych mediów publicznych jako zakłócenie rynku i wzra-stającą liczbę skarg, przesyłanych do KE. Komisja stwierdziła, że w tej sytuacji jest zobowiązana do aktualizacji regulacji dotyczących usług publicznych i zmian zasad pomocy państwa dla organizacji medialnych. Konsultacje z udziałem EBU, ich członków i komercyjnych konku-rentów zostały zainicjowane w styczniu 2008 roku. W lipcu 2009 r. zaktua-lizowany Komunikat został przyjęty, określając zasady pomocy państwa w finansowaniu nadawców publicznych. Komunikat opiera się na podstawowych zasadach finansowania radiofonii i telewizji publicznej określonych w Dyrektywie o Usługach Audiowizualnych oraz w Proto-kole Amsterdamskim do Traktatu Europejskiego (1997).

Aktualizacja komunikatu ma na celu zapewnienie wysokiej jakości radiofonii i telewizji publicznej na różnych platformach i zachowania konkurencyjności mediów w środowisku online. Dotyczy to zwiększo-nego nacisku na odpowiedzialność i oznacza skuteczną kontrolę na szczeblu krajowym, w tym przejrzyste oceny ogólnego wpływu finan-sowania ze środków publicznych nowych usług medialnych.

Komunikat stwierdza, że publiczne organizacje medialne (PSM) mogą korzystać z finansowania ze środków publicznych na realizację usług audiowizualnych i cyfrowych platform dystrybucji, co służyć ma zarówno obywatelom, jak i specjalnym zainteresowaniom, pod warun-kiem, że wnoszą wartość dodaną dla społeczeństwa i są „zgodne ze społecznymi, kulturalnymi i demokratycznymi potrzebami społeczeń-stwa”, bez zakłóceń konkurencji rynkowej. Ponadto, nowe źródła finan-sowania, takie jak reklamy lub opłaty abonamentowe mogą obejmować ofertę programową online. Mogą nimi również, w pewnym stopniu, być objęte publiczne innowacyjne usługi pilotażowe.

Konsekwencją uznania Protokołu Amsterdamskiego, legitymizu-jącego system dualny mediów, są obecnie tendencje do subsydiowania nadawców publicznych przez rządy pod dwoma wszakże dwoma wa-runkami:

1) transparentności finansowania,

2) proporcjonalności między finansowaniem a zakresem oferty programowej.

We wspomnianym Komunikacie przedstawiono główne zasady i środki, które Komisja uważa za odpowiednie, aby stwierdzić, że pomoc jest zgodna z zasadami wspólnego rynku. Forma i rodzaj środków w poszczególnych przypadkach będą zależały jednak od pomocy udzie-lanej w taki sposób, kiedy to w sposób nieuzasadniony wpływa na konkurencję. Państwa członkowskie powinny ocenić ryzyko tego wpływu i wybrać takiego mechanizm pomocy, który minimalizuje ten wpływ. Istnieje ryzyko, że skutki Komunikatu doprowadzą do w większych ograniczeń i obciążeń prawnych dla usług publicznych nadawców.

Systemy finansowania nadawców publicznych w całej Europie można podzielić na dwie kategorie:

1. model finansowanie z jednego źródła – kategoria obejmująca