Podejście instytucjonalne może być ogólnie definiowane jako wynik in-tuicyjnych założeń, hipotez i odkryć, które wskazują na znaczenie insty-tucji w aspekcie teoretycznym, doświadczalnym lub praktycznym, w od-różnieniu od wcześniejszych podejść negujących ich znaczenie lub je umniejszających1.
Pod koniec XIX w. w naukach ekonomicznych powstał kierunek zwa-ny instytucjonalizmem, skupiający się na analizie współzależności po-między procesami ekonomicznymi a prawnymi. Instytucjonalizm, który największe znaczenie miał w latach 20. i 30. XX w., stanowił próbę konte-stacji dominującej teorii ekonomii, bazującej na osiągnięciach ekonomii noeklasycznej. Do czołowych przedstawicieli tego nurtu zalicza się przede wszystkim T. Veblena, J. R. Commonsa i W. C. Mitchella. Przedmiotem kontestacji stały się następujące podstawowe założenia ortodoksyjnej ekonomii: samoregulacja gospodarki opartej na autonomicznym mecha-nizmie rynkowym, statyczny charakter analizy, nadmierny formalizm, ponadhistoryczny i ponadkulturowy charakter praw ekonomicznych oraz apologetyczny stosunek do liberalnego kapitalizmu. Amerykańscy instytucjonaliści dążyli do stworzenia nowego paradygmatu ekonomii, ale w ogólnym przekonaniu uważa się, że próba ta zakończyła się porażką i klasyczny instytucjonalizm pozostał ostatecznie mało znaczącym, mar-ginalnym nurtem ekonomii2.
1 B. Jessop, Institutional (re)turns and the strategic-relational approach, „Environ-ment and Planning” 2001, no. 33, s. 1213, za: M. Załęczna, Instytucjonalne
uwarun-kowania rozwoju rynku nieruchomości w Polsce na tle doświadczeń państw zachod-nich, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2010, s. 17.
2 J. Bełdowski, K. Menelska-Szaniawska, Law & Economics – geneza
i charakterysty-ka ekonomicznej analizy prawa, „Bank i Kredyt” 2007, t. 38, nr 10, s. 53.
W latach 70. XX w. w ramach ekonomii instytucjonalnej wyodręb-nił się nowy kierunek zwany nową ekonomią instytucjonalną. Wśród najbardziej znanych jego przedstawicieli należy wymienić D. Northa i O. E. Williamsona, który po raz pierwszy użył tego pojęcia w artyku-le The Vertical Integration of Production: Market Feilure Considerations3. Nie podważając dorobku ekonomii neoklasycznej, autorzy ci dążyli do rozszerzenia jej analizy o problematykę instytucji (m.in. prawa), w ra-mach których funkcjonuje gospodarka. Instytucje są przy tym definio-wane – w najbardziej ogólny sposób – jako stworzone przez człowieka ograniczenia, które kształtują interakcje międzyludzkie, zapewniając określoną strukturę bodźców w wymianie politycznej, społecznej czy ekonomicznej. Przedstawiciele nowej ekonomii instytucjonalnej twier-dzą, że ekonomia może sprawniej wpływać na poprawę efektywności gospodarowania, zajmując się instytucjonalnymi strukturami organizacji i zarządzania dla maksymalizacji wytwarzanej wartości. Rozpatrywane zagadnienia formułują często jako „problemy kontraktowe” i poddają badaniu w kategoriach minimalizacji kosztów transakcyjnych. W nowej ekonomii instytucjonalnej zwraca się również uwagę na znaczenie wła-sności jako „fundamentu instytucji dla wszystkich procesów gospodaro-wania. Innym przedmiotem analizy nowej ekonomii instytucjonalnej jest tematyka ładu gospodarczego, w tym rola państwa w gospodarce”4.
Nowa ekonomia instytucjonalna, ze swym holistycznym podejściem do rozpatrywanych problemów, znajduje wszechstronne zastosowanie w analizie z punktu widzenia racjonalności ekonomicznej szeroko rozu-mianych instytucji, w których przebiegają zjawiska i procesy gospodarcze.
Do podstawowych, choć nie jedynych, teorii ekonomicznych tego nur-tu zalicza się teorie praw własności i kosztów transakcyjnych. Do pozo-stałych, również wykorzystywanych w tym nurcie, zalicza się m.in. teorię wyboru publicznego, która bada procesy zachodzące na gruncie politycz-nym czy z zakresu funkcjonowania państwa. Na jej fundamencie wyrósł również, zyskujący w ostatnich latach coraz większą popularność, ruch naukowy nazywany ekonomiczną analizą prawa (Law & Economics).
D. North w swojej wielokrotnie modyfikowanej definicji pojęcia insty-tucji podkreślał znaczenie prawa, jego przestrzegania oraz jakości w for-mułowaniu ograniczeń i reguł postępowania społeczeństwa w procesie wymiany politycznej, społecznej czy ekonomicznej.
3 O. E. Williamson, The Vertical Integration of Production: Market Failure
Consider-ations, „American Economics Review” 1971, vol. 61, issue 2, s. 112–123.
4 J. Bełdowski, K. Menelska-Szaniawska, Ekonomiczna analiza prawa (Law &
Econo-mics) – wprowadzenie, [w:] R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza prawa, wyd. 2 popr., Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. XXVI.
Ekonomia instytucjonalna – zarys nurtu 39
Instytucją kluczową w stanowieniu i egzekwowaniu prawa jest pań-stwo. Na nim spoczywa obowiązek stworzenia takiego jasno i czytelnie sformułowanego prawa, które – przy poszanowaniu praw własności i de-mokracji – w jak najbardziej efektywny ekonomicznie sposób zabezpie-cza realizację stawianych przez państwo celów. Na prawie spoczywa też obowiązek stania na jego straży.
Prawo to narzędzie służące do osiągania ważnych celów społecznych. Jego efektowność ekonomiczna (choć oczywiście zupełnie inaczej rozu-miana przez władze publiczne czy polityków, a inaczej przez przedsiębior-ców) jest bardzo istotnym celem, gdyż zawsze lepiej osiągnąć zakładany efekt przy niższych niż wyższych kosztach. Prawo powinno sprzyjać po-stawom i zachowaniom, które służą realizacji celów stawianych sobie przez państwo i ograniczać takie, które są z nimi sprzeczne lub im szkodzą.
Zgodnie z nauką płynącą z nowej ekonomii instytucjonalnej, poprzez prawo możemy wpływać na koszty transakcyjne oraz regulować prawa własności, do których odwołuje się również ekonomiczna analiza prawa. Poprzez prawo można też ograniczać negatywne skutki zjawiska pogoni za rentą, co zwiększa efektywność ekonomiczną w dostarczaniu dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny. Na tych zagadnieniach skon-centrowano się w niniejszym rozdziale.
L. Balcerowicz5 akcentował, że pisząc o instytucjach, na ogół myśli się o pewnych determinantach bardziej świadomych ludzkich zachowań, w tym zwłaszcza współdziałań. Instytucje mają zatem trzy charaktery-styczne cechy:
– nie są obiektami materialnymi, jak np. maszyny czy drogi,
– są zewnętrzne w stosunku do poszczególnych ludzi, choć podobnie jak maszyny i drogi są wytworem człowieka,
– zmieniają się na ogół stosunkowo wolno – w rytmie lat czy dziesię-cioleci, nie zaś dni czy tygodni.
Jeżeli badamy instytucje na poziomie kraju, to zwykle staramy się wi-dzieć je jako całość, nazywaną ustrojem albo systemem instytucjonal-nym. L. Balcerowicz w programie badań nad instytucjami wyodrębniał cztery ich kierunki6:
– konieczność sprecyzowania, uściślenia oraz wystandaryzowania głównych pojęć odnoszących się do czynników instytucjonal-nych, takich jak praworządność, rodzaje systemów polityczinstytucjonal-nych, konkurencja, pozycja fiskalna państwa, typy organizacji czy typy własności;
5 L. Balcerowicz, Wstęp, [w:] R. Cooter, T. Ulen, Ekonomiczna analiza…, s. XXXIII– XXXVI.
– badanie praw spójności – poszukuje się odpowiedzi na pytanie, ja-kie rozwiązania instytucjonalne w różnych dziedzinach życia spo-łeczeństwa mogą ze sobą trwale współistnieć, a jakie odpychają; – znalezienie rozwiązania problemu, w jaki sposób zróżnicowanie lub
zmiany rozwiązań instytucjonalnych, w tym całych ustrojów, różni-cują lub zmieniają działania ludzi, a w efekcie – ich warunki życia. Właśnie głównie dlatego tak istotne są reformy, czyli zmiany okre-ślonych instytucji, gdyż to one w dominującym stopniu wpływają na warunki działania obywateli. Celem powinno być tworzenie takich ram instytucjonalnych, aby w skali społeczeństwa było jak najwięcej działań produktywnych, a jak najmniej działań nieproduktywnych, zwłaszcza destruktywnych. Badania zależności między czynnikami instytucjonalnymi a warunkami życia ludzi dotyczą, oprócz zagad-nień gospodarczych, m.in. zależności między określonymi cechami instytucji politycznych oraz konsekwencjami działań tych instytucji: treścią prawa, skalą i strukturą wydatków budżetowych itd.;
– ostatni nurt badań nad instytucjami dotyczy ich dynamiki – zmia-ny instytucji mogą mieć różną rozciągłość w czasie i różną skalę. Analizę szeroko rozumianych instytucji można prowadzić na czterech zasadniczych poziomach, co ukazuje tab. 2.
Tabela 2. Poziomy analizy instytucji
Poziom Częstotliwość zmiany (lata) Cele L1 Zakorzenienie:Instytucje nieformalne,
zwyczaje, tradycje 10
2–103 Często niewymierny, spontaniczny L2 Środowisko instytucjonalne:formalne reguły gry, polityka,
biurokracja, prawo 10–10 2 Dostosowanie środowiska instytucjonalnego: pierwsza reguła oszczędzania L3 Zarządzanie: prowadzenie gry a kontraktowanie (przyporządkowywanie struktur)
1–10 Dostosowanie struktur zarządczych: druga reguła oszczędzania
L4 Alokacja zasobów i zatrudnienie (ceny i ilości;
systemy motywacji) Ciągła
Dostosowanie warunków marginalnych: trzecia reguła oszczędzania
Objaśnienia: L1 – teoria społeczna; L2 – ekonomia praw własności; L3 – ekonomia kosztów transakcyjnych; L4 – ekonomia neoklasyczna/teoria agencji.
Źródło: O. E. Williamson, Transaction cost economics: How it works, Where it is headed, „The Economist” 1998, vol. 146, no. 1, s. 26.
Rola oraz znaczenie państwa i prawa w gospodarce 41
Pierwszy poziom analizy dotyczy nieformalnych reguł gry. Zwykle są one traktowane jako dane, którymi na ogół nie zajmuje się nowa ekonomia instytucjonalna (NEI), chociaż uwzględnia fakt, iż w dłu-gim okresie wywierają one decydujący wpływ na trajektorie rozwoju poszczególnych państw. NEI obejmuje poziom drugi (środowisko in-stytucjonalne) i trzeci (porządek instytucjonalny/struktury zarządcze). Ekonomia kosztów transakcyjnych znajduje się na poziomie trzecim, a głównym przedmiotem analizy staje się badanie zarządzania relacja-mi kontraktowyrelacja-mi7.
Nowa ekonomia instytucjonalna, wykorzystująca dorobek nauk eko-nomicznych, społecznych i prawnych, daje duże możliwości analizy zjawisk i procesów społeczno-gospodarczo-politycznych w planowaniu przestrzennym. Kluczowa jest w tym przypadku rola państwa w for-mułowaniu celów i instrumentów planowania przestrzennego oraz sta-nowionego przez ustawodawcę prawa. Określenie praw własności jest niezmierne ważne przy gospodarowaniu dobrami publicznymi, a takim dobrem – jak wspomniano wcześniej – jest przestrzeń. Kolejnym ob-szarem badań jest teoria kosztów transakcyjnych, pozwalająca m.in. na analizę kosztów szeroko rozumianego zarządzania. Ujęcie politycz-ne pozwala na ocenę wpływu czynników politycznych na planowanie przestrzenne, zaś ekonomiczna analiza prawa, która wyrosła na gruncie nowej ekonomii instytucjonalnej, umożliwia zbadanie zależności po-między ustanowionym prawem a skutkami finansowymi jego stosowa-nia. W dalszych rozważaniach skoncentrowano się na wspomnianych zagadnieniach.