W roku 1990 w wyniku przemian polityczno-gospodarczych zostały re-aktywowane ustawą o samorządzie terytorialnym wspólnoty samorzą-dowe, którym nadano osobowość prawną i obarczono szeregiem zadań własnych, w tym prowadzeniem polityki przestrzennej. Na mocy tej ustawy samorządy lokalne uzyskały prawo stanowienia przepisów
lo-35 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne. Zarys…, s. 26.
Uwarunkowania prawne planowania przestrzennego w Polsce 81
kalnych, które obowiązywały na obszarze gminy. Początkowo samorzą-dy terytorialne funkcjonowały jesamorzą-dynie na poziomie lokalnym, dopiero w 1999 r. w wyniku reformy administracyjnej ustanowiono samorząd powiatowy i wojewódzki, pojawiły się kolejne terytorialne formy samo-rządowe36.
W 1994 r. została uchwalona ustawa o zagospodarowaniu przestrzen-nym37, która znosiła centralny i hierarchiczny system planowania prze-strzennego. Opierała się ona na dwóch założeniach uwzględniających nowy ustrój gospodarki i państwa:
– ochrona prawa własności, zwłaszcza własności gruntów i bu- dynków,
– funkcjonowanie samorządu terytorialnego.
Ustawa nakładała na organy sporządzające plany zagospodarowania przestrzennego obowiązek uwzględniania: wymagań ładu przestrzenne-go, urbanistyki i architektury; walorów architektonicznych i krajobrazo-wych; wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bez-pieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagań osób niepełnosprawnych; walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności; potrzeb obron-ności i bezpieczeństwa państwa.
Odstąpiono od zasady obligatoryjności i powszechności sporządza-nia miejscowych planów zagospodarowasporządza-nia przestrzennego38. Miejsco-wy plan zagospodarowania uzyskiwał status prawa lokalnego. Każdy, kto posiadał tytuł prawny do terenu, miał prawo do jego zagospodarowania w granicach określonych przez ustawy i zasady życia społecznego. Wpro-wadzono po raz pierwszy po 1945 r. możliwość dochodzenia roszczeń za szkody poniesione w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospoda-rowania przestrzennego.
Obowiązującym obecnie aktem prawnym regulującym planowanie przestrzenne jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym (dalej: u.p.z.p.) z 27 marca 2003 r.39 Określa ona zasady kształto-wania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, a także zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrów-noważony rozwój za podstawę tych działań.
36 R. Domański, Gospodarka przestrzenna…, s. 218.
37 Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 7 lipca 1994 r., tekst jedn. Dz. U. 1999, nr 15, poz. 139 ze zm.
38 J. M. Chmielewski, Teoria urbanistyki w projektowaniu i planowaniu miast, wyd. 2 zm., Oficyna Wydawnicza Politechniki Warszawskiej, Warszawa 2005, s. 371. 39 Dz. U. 2003, nr 80, poz. 717 ze zm.
Ustawa ta, wbrew opiniom jej autorów, nie zmienia, a jedynie nieco modyfikuje system aktów planowania przestrzennego ustanowiony usta-wą z 1994 r. Ustawa z 2003 r., nie zmieniając systemu planowania, mocno wpływa na planowanie miejscowe. Przejawia się to poprzez:
– zbliżenie procedury uchwalania studium do procedury tworzenia planu miejscowego,
– plan miejscowy staje się podstawą wydania pozwolenia na budowę, – na obszarach pozbawionych planu zagospodarowania przestrzen-nego pozwolenia na budowę wydaje się w drodze decyzji o warun-kach zabudowy i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, – rezygnację z zarzutu do projektu planu miejscowego,
– ustanowienie renty planistycznej na obszarach pozbawionych pla-nu miejscowego,
– nałożenie obowiązku przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami,
– konieczność dołączenia prognozy skutków finansowych uchwale-nia planu,
– narzucenie obowiązku zgodności studium uwarunkowań i kierun-ków przestrzennego zagospodarowania z planem miejscowym. Zmiany, które zaszły w prawodawstwie planowania przestrzennego w okresie transformacji ustrojowej, należy ocenić, niestety, bardzo ne-gatywnie. Jak podkreśla A. Jędraszko, w procesie ich tworzenia przyję-to skrajnie liberalne założenia dotyczące wykonywania prawa własności nieruchomości, marginalizacji interesu publicznego, pomijania (niemal) problematyki ochrony środowiska przyrodniczego, abolicji obowiązu-jących planów zagospodarowania przestrzennego sporządzonych przed 1995 rokiem, fakultatywności sporządzania planów, zniesienia normaty-wów/standardów urbanistycznych, likwidacji hierarchiczności planowa-nia i planów zagospodarowaplanowa-nia przestrzennego40.
Powstałe regulacje ustawowe charakteryzowały się:
– absolutyzacją interesu właścicieli nieruchomości, przy pominięciu dobra wspólnego,
– pomijaniem (nieznajomością) rozwiązań stosowanych i efektywnie funkcjonujących w „starych” państwach Unii Europejskiej,
– ignorowaniem koncepcji zaleceń, modeli i dyrektyw rozwijanych przez Unię Europejską i jej agendy oraz przez Radę Europy,
– niedostatecznym rozpoznaniem rzeczywistych, wielowymiaro-wych problemów gospodarki przestrzennej oraz wynikających z nich niezbędnych treści i postanowień ustaw,
40 A. Jędraszko, Gospodarka przestrzenna w Polsce wobec standardów europejskich, Urbanista, Warszawa 2008, s. 28–29.
Uwarunkowania prawne planowania przestrzennego w Polsce 83
– korporacyjnym podejściem do zasadniczych treści ustaw,
– niedostatecznym systemowym i kompleksowym widzeniem pro-blematyki gospodarki przestrzennej oraz niejasnością podstaw analitycznych projektów ustaw,
– ograniczeniem zakresu ustaw do spraw proceduralnych i pominię-ciem w nich celów materialnych stosowanych procedur,
– tendencją do ograniczania rozwiązań ustawowych do spraw zabu-dowy, przy marginalizacji innych (również ważnych) elementów zagospodarowania,
– nieuwzględnianiem modyfikacji metodyki funkcjonowania gospo-darki przestrzennej i niezbędnych w tej dziedzinie modernizacji struktur instytucjonalnych, koniecznych dla wdrażania europej-skiej polityki integracji tej gospodarki41.
Zadania planowania przestrzennego realizują podmioty planistyczne, które są ściśle powiązane ze strukturą podziału administracyjnego kraju42.
Od 1999 r. podstawową rolę w planowaniu przestrzennym odgry-wa samorząd gminny. Zgodnie z art. 7 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. do jego zadań należy m.in. infrastruktura techniczna (drogi, wodociągi, komunikacja publiczna), infrastruktura społeczna, porządek i bezpieczeństwo publiczne oraz ład przestrzenny i ekologiczny. W istniejącym porządku prawnym gminie przysługuje prawo ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Tylko jej rozstrzygnię-cia planistyczne mają moc obowiązującą i wiążą właścicieli gruntów. Jest to potwierdzeniem przysługującego gminom władztwa planistycznego, które oznacza przekazanie gminie kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu, z możliwością zastosowania w tej mierze formy wiążącego aktu prawnego. Władztwo planistyczne re-alizowane jest przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustawowo uznany został za akt prawa miejscowego43.
Planowanie samorządów wojewódzkich sprowadza się do roli podmio-tu kształpodmio-tującego politykę przestrzenną w regionie oraz zwornika między planowaniem przestrzennym gmin i polityką przestrzenną państwa44.
Kształtowanie polityki przestrzennej państwa rezerwuje się do właści-wości organów państwa, a odpowiedzialnymi czyni Radę Ministrów, mi-nistra właściwego w sprawach gospodarki przestrzennej, inne naczelne
41 Ibidem, s. 29–30.
42 J. Kil, Planowanie przestrzenne od 2003 roku, [w:] R. Cymerman, Podstawy
plano-wania przestrzennego i projektoplano-wania urbanistycznego, Wyd. Uniwersytetu War-mińsko-Mazurskiego, Olsztyn 2010, s. 136.
43 Niewiadomski Z., Planowanie przestrzenne. Zarys…, s. 90–91. 44 Ibidem, s. 85.
i centralne organy administracji państwowej oraz wojewodów. W kształ-towaniu polityki przestrzennej państwa ustawodawca odstępuje od dwu-stronnych oddziaływań w systemie ponadlokalnych aktów planowania. Tworzy system aktów z przewagą zależności jednostronnych. Oznacza to, że ustalenia aktów wyższego rzędu muszą być uwzględniane w aktach niższego rządu. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa sporządzony jest na podstawie polityki przestrzennego zagospodarowa-nia kraju oraz programów zawierających zadazagospodarowa-nia rządowe służące reali-zacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym45.
Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na szczeblu krajowym minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego: – koordynuje zgodność planów zagospodarowania przestrzennego
województw z koncepcją przestrzennego zagospodarowania kraju, – koordynuje współpracę transgraniczną i przygraniczną w zakresie
planowania i zagospodarowania przestrzennego.
Ponadto, uwzględniając cele zawarte w rządowych dokumentach stra-tegicznych, sporządza on:
1) koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju, która respek-tuje zasady zrównoważonego rozwoju kraju w oparciu o przy-rodnicze, kulturowe, społeczne i ekonomiczne uwarunkowa-nia, o których mowa w odrębnych przepisach, a także prowadzi współpracę zagraniczną w tym zakresie,
2) analizy i studia, opracowuje koncepcje oraz sporządza programy od-noszące się do obszarów i zagadnień pozostających w zakresie pro-gramowania strategicznego oraz prognozowania rozwoju gospodar-czego i społecznego, współpracując z właściwymi ministrami oraz z centralnymi organami administracji rządowej (art. 46 i 47 u.p.z.p.) Ministrowie i centralne organy administracji rządowej, w zakresie swojej właściwości rzeczowej, sporządzają programy zawierające zadania rządowe, zwane dalej „programami”, służące realizacji inwestycji celu pu-blicznego o znaczeniu krajowym (art. 48).