W rozdziale zostaną omówione skutki ekonomiczne uchwalenia oraz realizacji planów miejscowych w wybranych gminach, a także wyniki badań ankietowych, które w tych gminach zostały przeprowadzone, mó-wiące o wpływie uwarunkowań prawnych planowania przestrzennego na ich sytuację finansową. Opinia ta jest szczególnie cenna, gdyż pozwala uzyskać odpowiedź, jak są postrzegane i jakie są skutki zapisów prawa dotyczącego planowania przestrzennego w codziennym, praktycznym zastosowaniu przez gminę. Są to informacje kluczowe do udowodnienia przedstawionej we wstępie pracy hipotezy. Kryterium wyboru było co najmniej 30% pokrycie powierzchni gmin planami miejscowymi uchwa-lonymi na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen-nym z 2003 r. Kryterium to było uzasadnione faktem, że dopiero wyżej wspomniana ustawa wprowadziła obligatoryjny obowiązek sporządzania prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospo-darowania przestrzennego. Plany miejscowe uchwalone na mocy wcze-śniej obowiązujących ustaw takich operatów finansowych nie posiadały. Z kolei zastosowanie kryterium objęcia planami miejscowymi minimum 30% powierzchni gminy wynikało z uwzględnia tych jednostek samorzą-du terytorialnego, gdzie uchwalenie planów miejscowych mogło mieć istotny wpływ na obciążenia budżetu gminy.
Przyjęte założenia spełniało 491 gmin, do których w kolejnym etapie badań wysłano formularz ankiety służącej ocenie instytucjonalnych ram planowania przestrzennego pod względem ich skutków finansowych dla samorządów lokalnych.
Otrzymano 377 odpowiedzi, co stanowi 76,8% wyselekcjonowanych gmin oraz 15,2% ogółu gmin w kraju. Dla gmin, które udzieliły odpowie-dzi, zebrano dane dotyczące skutków finansowych uchwalenia planów
miejscowych, które były dostępne na stronie Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju (MIR).
Dane finansowe, zarówno dla dochodów, jak i dla wydatków, były w bazie danych MIR podzielone na wielkości prognozowane oraz zre-alizowane. Pozwoliło to na określenie stopnia realizacji odpowiednich kategorii finansowych.
Informacje o skutkach finansowych uchwalenia i realizacji planów miejscowych zamieszczone przez MIR zostały oparte na informacjach przesłanych przez gminy na podstawie prognoz skutków finansowych ich uchwalenia. Jednak trzeba zaznaczyć, że prognozy nie miały służyć celom statystycznym (należy podkreślić, iż problemem kosztów plano-wania przestrzennego właściwe resorty zainteresowały się blisko 10 lat po wprowadzeniu prognoz do obiegu prawnego), a ich bardzo ogólnie określona formuła sprawiła, że nie są wiarygodnymi źródłami informa-cji statystycznej. Rzutuje to na jakość zebranych danych i uniemożliwia przeprowadzenie w pełni wiarygodnych analiz.
Jak zaznaczały gminy w uwagach kierowanych do GUS przy składaniu sprawozdania, nie sposób określić, jaki jest „jej dokładny zakres, szcze-gółowość i rodzaj podanych kwot […], wobec czego zależą całkowicie od autora prognozy”. Ponadto gminy zgłaszały, że:
w prognozach nie uwzględnia się w kalkulacji kosztów niezbędnej przebudo-wy infrastruktury technicznej i drogowej poza terenem objętym projektem planu, co powoduje dla potrzeb sprawozdania konieczność wyodrębniania części kosztów zrealizowanych inwestycji (np. fragmentu drogi, sieci wodo-ciągowej itp.), dotyczy to również wykupu gruntów. Występują inwestycje li-niowe, które realizowane są jako jedno zadanie, a przebiegają przez obszary objęte różnymi planami miejscowymi oraz obszary, na których brak jest ak-tualnie takich planów
czy:
Kwoty z prognoz są nierealnie duże, ale tak wykonano prognozy. Nie ma możli-wości określenia dochodów z tytułu wzrostu podatków na obszarach uchwalo-nych planów, ponieważ nie ma takiego wyszczególnienia w budżecie, a dużo za-budowy powstało na podstawie decyzji o warunkach zaza-budowy. Nie ma także możliwości określenia wydatków na infrastrukturę i drogi na obszarach planów miejscowych, ponieważ w budżecie nie ma takiej odrębnej pozycji (np. nie ma pozycji dotyczącej budowy sieci uzbrojenia na obszarze planów).
Z kolei innym problemem, jest fakt podawania w prognozach jedynie wielkości opisowych:
Cel i zakres badań 137
brak jest danych liczbowych dotyczących wydatków czy wpływów. Operuje się informacjami ogólnymi, opisowymi, np. „Przewiduje się wpływy z tytułu podatku od nieruchomości – zwiększone wpływy do budżetu gminy pocho-dzić będą z podatku od gruntów i budynków, w których prowadzona będzie działalność usługowa i handlowa…”1.
Kolejnym zarzutem, który trzeba postawić, jest fakt nieuwzględnienia jednego z najistotniejszych wydatków związanych z uchwaleniem planu miejscowego, jakim są odszkodowania z tytułu art. 36 u.p.z.p. indywidu-alnie. Wielkość ta jest zagregowana w kategorii „inne wydatki uwzględ-nione w prognozie”. Nie jest też dostępna informacja, o jakie „inne” wydatki może chodzić czy jaki jest udział odszkodowań z tytułu art. 36 u.p.z.p. w tej grupie. Uniemożliwia to zbadanie wpływu tych odszkodo-wań na budżety gmin.
Duży problem stanowi także określenie wielkości zrealizowanych wpływów z tytułu wzrostu wartości podatków od nieruchomości. Wynika to z faktu, że prognozowane z tego tytułu wpływy dotyczą obszaru objętego planem. Natomiast w przypadku wartości zreali-zowanych dotyczą one obszaru całej gminy. Potwierdzają to uwagi zgłoszone przez gminy do GUS. Z uwag zawartych w Raporcie
z prze-biegu badania statystycznego „Planowanie przestrzenne w gminach”2
wynika, że gminy miały bardzo duże trudności z ustaleniem tych wielkości z przyczyn obiektywnych. Np. gminy zgłaszały następujące problemy:
Wzrost podatku od nieruchomości w danym okresie nie wynika tylko i wy-łącznie z uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą wymiaru są dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, tak więc dopie-ro zmiana zapisów w ewidencji gruntów i budynków, np. z użytku dopie-rolnego na grunty zabudowane i zurbanizowane, powoduje, że w miejsce podatku rolnego naliczany jest podatek od nieruchomości. Ponadto na wzrost po-datku mają wpływ także inne okoliczności niewynikające z zapisów plani-stycznych, np. zajęcie budynku mieszkalnego na działalność gospodarczą, rozbudowa budynku na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uzyska-nej przed wejściem planu w życie, lecz zakończouzyska-nej w okresie jego obowią-zywania, wzrost stawki. […] Służby podatkowe nie dysponują programem 1 Raport z przebiegu badania statystycznego na formularzu PP-1 „Planowanie
prze-strzenne w gminach” (stan w dniu 31 grudnia 2012 r.), Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju; www.pkbwl.mir.gov.pl/files/0/.../Raportzprzebiegubadaniaw2013ro-ku.pdf (dostęp: 9.12.2013), s. 8–10.
umożliwiającym ustalenie wzrostu podatku od nieruchomości dla określo-nego obszaru objętego planem zagospodarowania przestrzenokreślo-nego. Program podatkowy do naliczenia podatku od nieruchomości pozwala na ustalenie wysokości podatku osobie fizycznej w formie decyzji, w przypadku osoby prawnej – ewidencjonuje naliczenia zawarte w deklaracji podatkowej skła-dane przez podatników. Należy zauważyć, że zarówno decyzje podatkowe, jak i deklaracje podatkowe dotyczą wszystkich nieruchomości będących w posiadaniu podatnika, a nie nieruchomości znajdujących się w obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. Podatek od nieruchomości jest ustalany bądź określany na każdy rok podatkowy. A więc aby wypełnić ru-brykę sprawozdania, należałoby dokonać porównania dwóch okresów, co program uniemożliwia. Naliczenia podatku nie oznaczają wpływów, gdyż nie wszyscy podatnicy, mimo otrzymania decyzji lub złożenia deklaracji podatkowej, regulują podatek (czasami podatek jest uzyskiwany w drodze postępowania egzekucyjnego, po upływie roku, a nawet kilku lat). W spra-wozdaniu należy wykazać dochody zrealizowane, a więc zapłacony przez podatników podatek. Wymaga to porównania naliczenia podatku z doko-nanymi wpłatami, tymczasem w gminie funkcjonują odrębne programy do naliczania podatku i do księgowania wpłat3.
Ten stan rzeczy powoduje, że precyzyjne określenie wpływów zrealizo-wanych z tytułu wzrostu podatków od wartości nieruchomości na obsza-rze objętym planem jest niemożliwe.
Podobny problem dotyczy wielkości zrealizowanych dla podatku od czynności cywilnoprawnych. Sytuacja ta wynika z faktu zgłaszanego przez gminy, że „podatek od czynności cywilnoprawnych pobierany jest przez urząd skarbowy i wpływa na konto gminy jako jedna pozycja. Brak możliwości rozbicia na kwoty, wynikające np. ze sprzedaży, pożyczki czy też ustanowienia hipoteki. Brak danych dotyczących rodzaju czynności, daty jej zawarcia, nieruchomości, której dotyczy”4 – dlatego wszystkie dochody zrealizowane, które gminy podawały, dotyczyły dochodów dla całej gminy.
Prezentowany w pracy podział dochodów i wydatków z tytułu uchwa-lenia oraz realizacji planu miejscowego, z konieczności jest przedstawio-ny w taki sposób, jak w udostępnionej przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju bazie danych. Jest on nieco odmienny od najczęściej spotyka-nego w literaturze przedmiotu. Fakt ten uniemożliwiał dogłębną analizę wszystkich czynników wpływających na skutki finansowe planowania przestrzennego.
3 Ibidem, s. 8–11. 4 Ibidem, s. 9.
Cel i zakres badań 139
W bazie zawierającej informacje za rok 2012 skutki finansowe zostały zaprezentowane w dwóch szeregach czasowych: do roku sprawozdaw-czego (wszystkie wydatki i dochody powstałe od uchwalenia planów do 2012) oraz w roku sprawozdawczym. Dla uzyskania pełnego ich obrazu dla analizowanych gmin, wielkości te na potrzeby pracy zostały zsumo-wane. Oczywiście pojawia się tu istotny problem uwzględnienia inflacji, szczególnie, że niektóre z planów mogły być uchwalone już w 2004 r., jednak uzyskanie takich informacji dla poszczególnych gmin z uwzględ-nieniem roku uchwalenia oraz poziomu inflacji było niemożliwe. Dlatego można z dużą dozą pewności przyjąć, że prezentowane dane finansowe są niższe od rzeczywistych.
W celu zbadania istotności omawianych skutków dla budżetu gminy, zebrano dostępne w Banku Danych Lokalnych GUS wielko-ści dotyczące dochodów ogółem i wydatków inwestycyjnych w tych gminach na koniec 2012 r., a następnie obliczono udział dochodów/ wydatków z tytułu uchwalenia i realizacji planów miejscowych w tych wielkościach.
Chcąc jak najpełniej wykorzystać zebrane informacje, dokonano podziału gmin na wiejskie, miejsko-wiejskie oraz miasta, a także – do-datkowo – wyróżniono miasta małe (do 10 tys. mieszkańców), średnie (10–100 tys.) i duże (powyżej. 100 tys.).
Układ ankiety
Ankieta (zob. załącznik, s. 197) składała się z 18 pytań, które można podzielić na trzy główne grupy tematyczne. W pierwszej znalazło się pytanie (nr 17) dotyczące ogólnej opinii gmin na temat prawa plano-wania przestrzennego pod względem generoplano-wania wydatków, a także pytania (nr 3, 4, 5) o opinię gmin na temat poszczególnych rozwią-zań prawnych generujących wydatki. Druga grupa zawierała pytania o oceny uwarunkowań prawnych planowania przestrzennego na po-ziomie lokalnym pod względem generowania dochodów (nr 16), oce-ny wybraoce-nych rozwiązań prawoce-nych generujących dochody (nr 7, 8, 10, 12) i wykorzystanie tych rozwiązań przez gminę (nr 6, 9, 11) oraz propozycje zmian w obowiązujących przepisach planowania prze-strzennego, które skutecznie generowałyby dochody (nr 2). Trzecia zaś obejmowała pytania dotyczące oceny prognoz skutków uchwale-nia miejscowego planu zagospodarowauchwale-nia przestrzennego jako instru-mentu wspomagającego proces decyzyjny w planowaniu przestrzen-nym (nr 13, 14, 15).
Wśród 18 pytań znalazło się 14 zamkniętych jednokrotnego wybo-ru, 4 wielokrotnego wyboru z opcją odpowiedzi otwartej, w tym jedno pytanie warunkowe, wynikające z innego pytania. W grupie 14 pytań
zamkniętych 85,9% gmin odpowiedziało na wszystkie pytania, 7,2% na 13 pytań, 4,2% na 12, 1,3% na 11, 1,1% na 10 i 0,3% na 8 pytań. Wśród pytań wielokrotnego wyboru brakowało odpowiedzi – w zależności od pytania – od 4,2 do 11,7% ogółu gmin. Najczęściej zaznaczano jedną odpowiedź (od 43,2% do 79,1% gmin).
Nie wszystkie gminy odpowiedziały na wszystkie pytania, dlatego może zdarzyć się sytuacja, w której suma udziału odpowiedzi nie będzie wynosiła 100%.