niebędących pod kontrolą gminy
Najważniejszym aktem prawnym stojącym na straży ładu przestrzennego i odzwierciedlającym lokalną politykę przestrzenną jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest on sporządzany w ustawowo określonej procedurze i przyjmowany uchwałą przez radę gminy. Z woli ustawodawcy jest aktem prawa miejscowego, dokumentem fakultatyw-nym i nie musi obejmować całego obszaru w granicach administracyj-nych gminy.
Ustawodawca mając świadomość, że ustawa o planowaniu i zagospoda-rowaniu przestrzennym z 2003 r. uchyli ważność wszystkich planów miej-scowych przyjętych przed rokiem 1995, co spowoduje, że znakomita
więk-35 Ustawa o podatkach i opłatach lokalnych z 12 stycznia 1991 r., Dz. U. 1991, nr 9, poz. 31.
36 Ustawa o podatku od czynności cywilnoprawnych, tekst jedn. Dz. U. 2010, nr 101, poz. 649.
2.
Skutki finansowe uchwalenia i realizacji planu miejscowego.. 113
szość gmin pozostanie całkowicie bez planów miejscowych, a jednocześnie nie chcąc utrudniać inwestorom realizacji nowych przedsięwzięć budow-lanych, wprowadził instrument planistyczny umożliwiający realizację in-westycji na terenach pozbawionych planu miejscowego w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W celu zabezpieczenia ładu przestrzennego wprowadził również pojęcie „dobrego sąsiedztwa”.
Niestety, zapisy ustawowe decyzji o warunkach zabudowy, a co naj-istotniejsze – ich interpretacja przez sądy administracyjne – doprowadzi-ły do totalnego chaosu w polskiej przestrzeni. Do najważniejszych wad wynikających z przyjętych przez Sejm przepisów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy oraz ich dominującej interpretacji przez sądy administracyjne należy możliwość realizacji praktycznie każdego przed-sięwzięcia budowlanego przy niewielkiej możliwości zablokowania takiej inwestycji przez władze lokalne.
Warunki „dobrego sąsiedztwa”, które miały zagwarantować ład prze-strzenny, zawarte w artykule 61 u.p.z.p. są interpretowane w sposób urą-gający wszelkim normom i zasadom racjonalnej gospodarki przestrzen-nej. W rozważaniach prawnych argumentuje się, że
ustanawianie warunków i wymagań, od których spełnienia uzależnione jest prawo zabudowy danego miejsca lub zmiany sposobu jego zagospodarowania bez przeprowadzenia robót budowlanych, jest przecież działaniem ogranicza-jącym zakres uprawnień do gruntu, do którego inwestor (lub inna osoba) ma tytuł prawny – jest to ograniczanie wolności obywateli (w tym także wolno-ści działalnowolno-ści gospodarczej, nauki, nauczania, dostępu do kultury itd., itp.), uprawnień do korzystania z prawa własności, i może być dokonywane wyłącznie w celach i na zasadach określonych w art. 31 Konstytucji RP. Skoro tak, to może następować wyłącznie, gdy jest to niezbędne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. „Restryk-cje” te nie mogą – jak stwierdza się w przytoczonym zapisie – naruszać istoty wolności i praw. […] wynikające z ustawy ograniczenia nie mogą być uznane za służące jakimkolwiek innym celom. W szczególności nie mogą służyć realizacji polityki gospodarczej podmiotów dysponujących władztwem planistycznym – np. o tym, czy w danym rejonie gminy lub miasta ma być utrzymana wyłącz-nie zabudowa i zagospodarowawyłącz-nie na cele rolnicze, mieszkaniowe czy inne, ma prawo decydować wyłącznie rada gminy w planie miejscowym, a nie burmistrz (prezydent) czy wójt w wydawanej decyzji o warunkach zabudowy37.
37 D. Kijowski, Zabudowa nieruchomości na terenach nieobjętych miejscowym
pla-nem zagospodarowania przestrzennego, Krajowa Reprezentacja Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, Casus, Kraków 2005, s. 13.
Pojęcie działki sąsiedniej, której zabudowa pozwala na określenie wy-magań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospo-darowania terenu w orzecznictwie sądów administracyjnych jest trakto-wane szeroko. Przemawia za tym ochrona prawa własności, jak również deklarowana w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. Dlatego też przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, ale należy odnieść to pojęcie do nierucho-mości i terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość38. Niestety, podejście takie znajduje odzwierciedlenie w orzecznic-twie sądów administracyjnych. I tak:
– „Wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie, iż zamierzenie budowla-ne przedstawiobudowla-ne we wniosku inwestora jest możliwe do zaakcep-towania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.” (wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2014 r, sygn. akt IV SA/Po 264/14), – „Trzeba dokonywać takich poszukiwań na terenie objętym analizą,
w razie potrzeby zwiększając obszar analizowany, aby umożliwić uwzględnienie wniosku inwestora” (wyrok NSA z 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10),
– „Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda, musi to uczynić zgodnie z warunkami określonymi w decyzji o wa-runkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią kon-kretyzacje przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień właścicielskich” (wyrok WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 39/12),
– „Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności za-gospodarowania terenu, w tym jego zabudowy”39.
Wójt (burmistrz lub prezydent miasta) może na mocy art. 62, ust 1 u.p.z.p. zawiesić wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednak nie dłużej niż 9 miesięcy. Jak zauważa I. Zachariasz, powołując się na wyrok NSA z 4 lipca 2008 r. (II OSK 1222/07, LEX nr 484862),
38 I. Chojnacka, Władztwo planistyczne gminy w orzecznictwie sądów
administracyj-nych i Trybunału Konstytucyjnego, „Samorząd Terytorialny” 2009, nr 1–2, s. 77. 39 D. Kafar, Zasada „dobrego sąsiedztwa”, „Gazeta Samorządu i Administracji” 2014,
Skutki finansowe uchwalenia i realizacji planu miejscowego.. 115
okres 9 miesięcy, […] określa termin […] kiedy postępowanie najpóźniej po-winno być podjęte. Niepodjęcie przez organ postępowania po tym terminie daje stronie (wnioskodawcy, inwestorowi) prawo wniesienia skargi na bez-czynność organu, gdyż z tą datą przestają obowiązywać wszelkie przesłanki zawieszenia postępowania wynikające z art. 62 ust. 1 u.p.z.p.40
Zapis art. 63 ust. 3 u.p.z.p, który mówi: „Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (opłaty planistycz-ne), przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzy-skaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę”, wbrew części opi-nii41 jest absolutnie nie do wyegzekwowania. Jak podkreśla M. Szewczyk, obowiązujące zapisy przemawiają przeciwko określaniu stawek procento-wych opłat planistycznych w decyzjach o warunkach zabudowy42. Podob-ny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd AdministracyjPodob-ny w Gdańsku w wyro-ku z dnia 23 lutego 2011 r., stwierdzając, że
w braku szczególnej podstawy prawnej, rada gminy nie jest uprawniona do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieru-chomości na skutek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istnienie w ob-rocie prawnym uchwały rady gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego, nie może stanowić podstawy umocowania organu wykonawczego do ustalenia takiej opłaty, ani stanowić źródła kompetencji dla tego organu43.
Jak podkreślił I. Zachariasz, Naczelny Sąd Administracyjny w „wy-roku z dnia 22 lipca 2011 r. II OSK 1193/10, LEX nr 108373, stwierdził, że odesłanie zamieszczone w art. 63 ust. 3 do odpowiedniego zastoso-wania art. 36 oraz 37 u.p.z.p. jest przepisem blankietowym, legislacyjnie wadliwym, w procesie prawa niedającym się wykonać zgodnie z pra-wem”44.
40 I. Zachariasz, Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków
zabudo-wy w odniesieniu do innych inwestycji, [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa
o pla-nowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 349.
41 Z. Niewiadomski, Planowanie przestrzenne w systemie zadań samorządu
teryto-rialnego. Zagadnienia administracyjno-prawne, Komitet Przestrzennego Zagospo-darowania Kraju PAN, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 1994, s. 130.
42 M. Szewczyk, Ustalanie opłat planistycznych bez miejscowych planów
zagospoda-rowania przestrzennego (interpretacja art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 ustawy o plano-waniu i zagospodaroo plano-waniu przestrzennym), Krajowa Reprezentacja Samorządo-wych Kolegiów Odwoławczych, Casus, Kraków 2005, s. 9.
43 Wyrok WSA w Gdańsku (II/SA/Gd 780/10, LEX nr 786687). 44 I. Zachariasz, Lokalizacja inwestycji celu publicznego…, s. 354.
W wyniku tak sformułowanego prawa i przyjętej linii orzecznictwa mamy do czynienia z następującymi skutkami przestrzennymi i wynika-jącymi z nich stratami45:
a) rozpraszanie zabudowy na obszarach wiejskich i „rozlewanie” się miast – czego efektem są zwiększone wydatki na budowę infra-struktury technicznej, nieadekwatny do potrzeb system komu-nikacyjny, zwiększone w związku z powyższym zanieczyszczenie środowiska, zwiększenie czasów dojazdów do/z pracy,
b) dewastacja krajobrazu naturalnego i kulturowego, zmniejsza-nie powierzchni terenów otwartych, w szczególności w miastach i wokół nich oraz na terenach wiejskich,
c) osłabienie odporności ekosystemów na antropopresję poprzez ich fragmentyzację,
d) dewastacja istniejących wartości urbanistycznych i architekto-nicznych.
Są to straty, które mają charakter zarówno wymierny, jak i niewymier-ny, w związku z powyższym trudno oszacować ich wielkość. Jednak ich charakter, jak np. walor krajobrazowy, architektoniczny czy urbanistycz-ny, są elementami tożsamości narodowej, która jest wartością bezcenną i jako taka powinna być poddana bezwzględnej ochronie.
Obserwując praktyczne funkcjonowanie przepisów regulujących dzia-łanie decyzji o warunkach zabudowy, można stwierdzić, że mamy do czynienia z instrumentem prawnym pozwalającym na zabudowę pra-wie każdego obszaru praktycznie dowolnym rodzajem inwestycji w do-wolnym czasie. Jest to instrument, któremu wójt, burmistrz, prezydent miasta mają ograniczone możliwości się przeciwstawić i mają obowiązek go wydać. Jedyną możliwością odmówienia wydania decyzji o warun-kach zabudowy jest uchwalenie planu miejscowego dla obszaru, które-go decyzja dotyczy. Jednak biorąc pod uwagę czasochłonność procedury uchwalenia planu miejscowego, w praktyce jest to trudne do realizacji. W związku z tym można stwierdzić, że jest to instrument godzący wprost w fundamenty ładu przestrzennego.
Konieczność uchwalenia planu miejscowego dla całego obszaru gminy tylko po to, aby go chronić przed zabudową, jest co najmniej dyskusyj-na. Istniejące plany na ogół obejmują jedynie obszary zabudowane lub takie, dla których jest obowiązek uchwalenia planu na podstawie
przepi-45 Więcej na temat konsekwencji rozlewania się miast pisze: S. Kozłowski (red.),
Ży-wiołowe rozprzestrzenianie się miast. Narastający problem aglomeracji miejskich w Polsce, Studia nad zrównoważonym rozwojem, t. II, Wyd. Ekonomia i Środo-wisko, Białystok–Lublin–Warszawa 2006; K. Kamieniecki (red.), Raport. Miasto za
Skutki finansowe uchwalenia i realizacji planu miejscowego.. 117
sów odrębnych. Stwarza to sytuacje, gdzie większość powierzchni gmin wiejskich pozostaje poza władztwem planistycznym władz lokalnych. Zamiast uchwalać plany miejscowe w celu ochrony terenu przed zabudo-wą, wystarczy wprowadzić bezwzględny zakaz wydawania pozwoleń na budowę poza obszarami funkcjonujących planów.
Przyjmując założenie, że Polska jest państwem prawa, a sądy stoją na jego straży, wspomniany stan rzeczy należy odczytywać jako dowód złego stanowienia prawa. Jest to objaw ogromnej słabości państwa. Świadczy to dobitnie o tym, że państwo (ustawodawca) nie potrafiło lub/i nie chciało tak sformułować praw, które by jasno, bez niedomó-wień formułowały cel, jaki zamierza osiągnąć, tzn. ład w zagospodaro-waniu przestrzennym.