Polityka przestrzenna to działanie świadome, ciągłe i suwerenne władz publicznych, polegające na wyznaczaniu generalnych celów i kierunków zagospodarowania przestrzennego konkretnego obszaru.
Polityka przestrzenna oznacza świadome posługiwanie się przydat-nymi narzędziami przez władze publiczne, które zmierzają do
ustale-11 B. Malisz, Gospodarka i polityka przestrzenna, [w:] J. Regulski (red.), Planowanie
przestrzenne, Państwowe Wyd. Ekonomiczne, Warszawa 1985, s. 64–65; B. Malisz,
Podstawy gospodarki i polityki przestrzennej, Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1984, s. 32–33.
12 R. Domański, Gospodarka przestrzenna, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 12.
13 J. J. Parysek, Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej…, s. 19.
Podstawy teoretyczne planowania przestrzennego 73
nia celów i metod zagospodarowania oraz użytkowania przestrzeni. Zasadniczym celem polityki przestrzennej jest właściwe użytkowanie terenów14. W tej sferze działań chodzi o ustalenie celów, środków i kie-runków kształtowania, zagospodarowania i użytkowania przestrzeni15. Według R. Domańskiego zaliczamy tu działalność naukową i praktycz-ną, określającą cele, sposoby i środki przestrzennego zagospodarowa-nia16. Formułowanie polityki przestrzennej rozpoczyna się zwykle od analizy stanu zagospodarowania przestrzennego konkretnego obsza-ru oraz oceny poziomu rozwoju społeczno-gospodarczego. Wnioski z tej analizy służą następnie do nakreślenia wizji przyszłego stanu za-gospodarowania przestrzennego, a także do identyfikacji problemów przestrzennych, formułowania zasad zagospodarowania, wyznaczenia kierunków zagospodarowania i przyjęcia konkretnych instrumentów polityki przestrzennej17.
Na potrzeby niniejszej pracy przyjęto definicję W. M. Gaczek, według której polityka przestrzenna to świadoma i celowa działalność władz, polegająca na racjonalnym kształtowaniu zagospodarowania przez właściwe użytkowanie przestrzeni zapewniające utrzymanie ładu prze-strzennego i umożliwienie prawidłowego, efektywnego funkcjonowania systemu społeczno-gospodarczego danej jednostki terytorialnej: kraju, województwa czy samorządu lokalnego18.
W polityce przestrzennej można wyróżnić cztery kategorie zasad, któ-re w zależności od znaczenia dotyczą innych aspektów19:
a) racje, b) kierunki, c) prawidła, d) reguły.
Zasady polityki przestrzennej rozumiane jako racje powinny wskazy-wać systemy wartości uznawane w społeczeństwie, założenia, na których winny opierać się długookresowe plany przestrzenne, sprawdzone hipo-tezy stanowiące argumenty na rzecz ładu przestrzennego.
Kierunki polityki przestrzennej winny określać wcześniejsze tenden-cje rozwoju, prognozy oraz ograniczenia przyszłego rozwoju, a przez to
14 A. Potoczek, Polityka regionalna…, s. 225.
15 J. Goryński, Polityka przestrzenna, Państwowe Wyd. Ekonomiczne, Warszawa 1982, s. 11.
16 R. Domański, Zasady polityki przestrzennej – nowy kierunek badań, [w:] R. Domań-ski, Zasady polityki przestrzennej, PWN, Warszawa 1989, s. 6.
17 J. J. Parysek, Wprowadzenie do gospodarki przestrzennej…, s. 26.
18 W. M. Gaczek, Zarządzanie w gospodarce przestrzennej, Oficyna Wydawnicza Bran-ta, Bydgoszcz–Poznań 2003, s. 11.
służyć identyfikowaniu dróg dochodzenia do celów, ich wariantowaniu oraz opracowywaniu planów.
Prawidła polityki przestrzennej mają ustalać system prawno-admi-nistracyjny, nakazy i zakazy oraz system decyzyjny i rozstrzygania kon-fliktów. Powinny przez to zapewniać egzekwowanie ładu przestrzenne-go i ochrony środowiska oraz warunki sprawneprzestrzenne-go działania podmiotów społeczno-gospodarczych w przestrzeni.
Zasady polityki przestrzennej rozumiane jako reguły powinny kiero-wać działania podmiotów kształtujących przestrzeń ku układom prze-strzennym zgodnym z celami społecznymi i ekologicznymi oraz kry-teriami ekonomicznej efektywności. Reguły mają być spójne, tworząc przestrzenny mechanizm życia społeczno-gospodarczego: efektywny, sterowalny, sprzyjający gromadzeniu zasobów i pobudzający rozwój.
Dla realizacji postawionych przed polityką przestrzenną celów musi ona posługiwać się odpowiednimi instrumentami. Za instrumenty tej polityki przyjmuje się określone prawem sposoby, jakich podmioty poli-tyki przestrzennej mogą użyć, aby skłonić inne jednostki do dostosowa-nia swych zachowań do celów tej polityki.
Instrumenty polityki przestrzennej mogą naleć do trzech kategorii20: 1) instrumenty o zasięgu powszechnym, służące do spowodowania
pewnych pozytywnych zachowań wszystkich podmiotów na ob-szarze całego kraju,
2) instrumenty kształtujące warunki użytkowania danego terenu, a więc dotyczące „wszystkich w danym miejscu”,
3) instrumenty kształtujące warunki działania danego podmiotu w danym miejscu.
Inny podział instrumentów zaproponował B. Malisz. Wyodrębnił on środki przymusowe, stymulatory i środki zniechęcające, środki material-nego kształtowania przestrzeni oraz środki informacyjne21.
Środki przymusowe ustalane są w aktach prawnych. Ograniczają one swobodę wyboru decyzji wszystkich podmiotów gospodarczych, których dotyczą i mogą wskutek tego kolidować z zasadą wolności obywateli. Z drugiej strony nadmierna swoboda podmiotów gospodarczych w dzie-dzinie gospodarki przestrzennej prowadzi do wielu zjawisk negatywnych, a z reguły uzyskiwana jest kosztem społeczności.
Środki stymulujące i zachęcające mają na celu skłonienie podmiotów gospodarczych do takiego postępowania, które jest zgodne z interesem
20 J. Regulski, M. Ptaszyńska, E. Kaźmierska, Instrumenty polityki przestrzennej.
Zało-żenia metodyczne i kierunki badań, [w:] J. Regulski, Instrumenty polityki
przestrzen-nej, PWN, Warszawa 1986, s. 24–25.
Podstawy teoretyczne planowania przestrzennego 75
społeczeństwa i gospodarki narodowej. Przy czym środki zniechęcające są odwrotnością środków stymulujących.
Środki materialnego kształtowania przestrzeni to przede wszystkim inwestycje w zakresie infrastruktury technicznej zwiększające dostęp-ność terenów oraz służące przedsiębiorcom i infrastrukturze społecznej w celu zachęcania mieszkańców do osiedlania się – dzielnice przemysło-we, bieguny wzrostu, ośrodki rozwojoprzemysło-we, parki krajobrazowe i obszary rekreacyjne.
Środki informacyjne natomiast można podzielić na dwa rodzaje: in-formacje, których powstawanie, wysyłanie i udostępnianie następuje bez adresowania do konkretnych odbiorców oraz strumienie informacji, tj. wymiana danych.
Jak każda polityka, również polityka przestrzenna ma swoje określo-ne cele. Ponieważ były ookreślo-ne przejawem aktywności władz administracyj-nych, zmieniały się wraz się wraz z nimi oraz rozwiązywanymi w danym momencie problemami. Jednak wiele z tych celów nadal pozostało aktu-alnych, mając wartość ponadczasową. B. Malisz22 wymienił następujące zadania stojące przed polityką przestrzenną:
– utrzymanie prawidłowej struktury użytkowania terenów, tj. zacho-wanie racjonalnych proporcji między różnymi rodzajami użytko-wania, zarówno w skali gminy, województwa, jak i całego kraju, – stworzenie warunków do efektywnego działania podmiotów
go-spodarczych na ich terenach, głównie poprzez rozbudowę niezbęd-nych systemów infrastruktury technicznej i społecznej,
– alokację funkcji społeczno-gospodarczych i poszczególnych inwe-stycji z uwzględnieniem z jednej strony interesów podmiotu go-spodarczego, z drugiej – nadrzędnych interesów danej społeczności i całego społeczeństwa,
– kontrola wykorzystania każdej cząstki powierzchni kraju w celu uzyskania maksymalnego efektu produkcyjnego bądź usługowego, pod warunkiem racjonalnego wykorzystania zasobów naturalnych i antropogenicznych oraz zachowania walorów istniejącego środo-wiska przyrody,
– ogólny nadzór nad konserwacją istniejącego majątku trwałego i stanem, w jakim utrzymywane są tereny, budynki i urządzenia za-gospodarowania przestrzennego.
Natomiast G. Larsson23 przypisuje polityce przestrzennej cele ta- kie, jak:
22 B. Malisz, Podstawy gospodarki i polityki przestrzennej…, s. 38–39.
23 G. Larsson, Land Management: Public Policy, Control Land Participation, Bygg-forskningsrådet, Stockholm 1997, s. 42–46.
– zapewnienie podaży dóbr publicznych,
– koordynowanie działań przestrzennych poszczególnych użytkow-ników tej przestrzeni,
– obrona racjonalności „społecznej” jako bardziej adekwatnego kry-terium wyboru aniżeli racjonalność „prywatna”,
– ochrona interesów słabszych użytkowników przestrzeni,
– racjonalizacja zarządzania przestrzenią poprzez wprowadzanie perspektywy długookresowej do podejmowania rutynowych decy-zji w zakresie zagospodarowania przestrzennego,
– inicjowanie rozwoju przestrzennego,
– komunikowanie się i wzajemne uczenie się poszczególnych akto-rów procesów przestrzennych,
– zapewnienie władzom publicznym wpływu na procesy rynkowe w zakresie realizacji celów społecznych i ekologicznych w sposób nienaruszajacy istoty wolnego rynku i swobodnej gry sił ryn- kowych.
Jednym z najistotniejszych narzędzi polityki przestrzennej jest pla-nowanie przestrzenne. Pod pojęciem tym według W. Gorzym-Wilkow-skiego należy rozumieć władcze i arbitralne rozstrzyganie przez władzę publiczną o dopuszczonym sposobie wykorzystania poszczególnych fragmentów przestrzeni24.