Rozdział III. Nadzór korporacyjny w spółkach
1. Funkcjonowanie nadzoru w spółkach z udziałem J.S.T
Po reaktywowaniu w 1990 r. samorządu terytorialnego przedsiębiorstwa komunalne weszły w skład mienia komunalnego, a ich organem założycielskim
stały się gminy. Przekształcenia własnościowe lat 90-tych doprowadziły do
zmian zasad funkcjonowania jednostek działających w sektorze komunalnym [Ustawa z 20 grudnia 1996]. W przeszłości uważano, że alokacja zasobów w sektorze publicznym jest wyłączona z zakresu możliwego do opisania za pomocą analizy ekonomicznej. Zmiana podejścia do funkcjonowania sektora
publicznego doprowadziła do przekształcania jednostek budżetowych w podmioty prawa handlowego i komercjalizację działalności dawniej zastrzeżonej dla jednostek budżetowych. Zmiany zachodzące w tym zakresie zaprezentowano w tabeli 8.
Tabela 8. Przekształcenia podstawowych form prowadzenia działalności w sektorze komunalnym w 2011 r. Lp. Forma prawna podmiotu Liczba podmiotów na koniec 2011 r. Liczba przekształconych i prywatyzowanych podmiotów 1 Zakłady budżetowe 795 111 2 Jednostki budżetowe 1223 94 3 Spółki z o.o. 2312 222 4 Spółki akcyjne 397 23
Źródło: Ministerstwo Skarbu Państwa, Informacja o przekształceniach i prywatyzacji mienia komunalnego za rok 2011, http://prywatyzacja.msp.gov.pl/pr/komunalizacja/prywatyzacja-mienia-ko (dostęp 25.11.2013).
„Gospodarka komunalna polega na realizacji przez J.S.T. zadań własnych, przy czym istotną część zadań z zakresu gospodarki komunalnej stanowią zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności przez świadczenie usług powszechnie dostępnych” [Kozioł i Barwacz 2008, s. 379]. Potrzeby zbiorowe zaspokajane są z reguły przez jeden podmiot, kontrolowany przez gminę i działający, jako monopol naturalny. „Wybór formy organizacji usług komunalnych prowadzi do sytuacji, w której celem gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb mieszkańców, a jednocześnie gmina jako właściciel jest zainteresowana maksymalizacją zysków działalności gospodarczej prowadzonej poprzez podmioty komunalne” [Misterska-Dragan 2004, s. 78].
Funkcjonowanie podmiotu będącego własnością komunalną,
a funkcjonującego w formie spółki prawa handlowego, jako monopolu
naturalnego związane jest z uzyskiwaniem określonych korzyści
ekonomicznych.
Do najważniejszych atrybutów monopolu naturalnego zaliczono:
1) ekonomię skali, która wiąże się z obniżką kosztu jednostkowego
w miarę wzrostu rozmiarów produkcji316,
316
2) ekonomię zasięgu, która pozwala uzyskać obniżkę kosztów w wyniku wykorzystania urządzeń w sytuacjach obsługi różnych grup odbiorców,
3) ekonomię transportu, wynikającą z jednego systemu urządzeń sieciowych,
4) ekonomię lokalizacji, „związaną z koniecznością określonego sytuowania w układzie przestrzennym jednostki osadniczej zarówno urządzeń centralnych, jak i sieciowych. Wynika to z przesłanek
natury technicznej, funkcjonalnej, jak i warunków
fizjograficznych, przesądzających o najkorzystniejszej lokalizacji” [Sadowy 2010, s. 8-9].
Władze samorządowe „traktują sektor usług komunalnych podmiotowo w ujęciu fiskalnym, a więc jako źródło dodatkowych pożytków budżetowych i pozabudżetowych317. Z tego względu, obciążanie przedsiębiorstwa wysokimi daninami publiczno-prawnymi generuje zwiększone koszty działalności, a jednocześnie organy J.S.T. oczekują, aby ceny świadczonych usług były na niskim poziomie318.
Wybór formy organizacyjno-prawnej był jednym z podstawowych elementów zarządzania sferą usług komunalnych. Możliwe do zastosowania formy organizacyjno-prawne określono w art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej [Ustawa z 20 grudnia 1996], które zaprezentowano na schemacie 26.
Przepisy ustawy nie narzuciły określonychrozwiązań, dlatego J.S.T. mały
możliwość wyboru najlepszych w ich ocenie form świadczenia poszczególnych rodzajów usług komunalnych. „Negatywna ocena zdolności sektora publicznego do skutecznego i efektywnego działania w interesie publicznym stała się podstawą do sformułowania najważniejszego postulatu teorii wyboru publicznego; jest on następujący: uzyskanie najlepszych efektów wymaga maksymalnego udziału rynku, a minimalnego udziału państwa w gospodarce” [Grzymała 2011, s. 337].
317
Podatek od nieruchomości. 318
Rada Gminy Jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych Zakład budżetowy319 budżetowe formy realizacji zadań komunalnych
Jednostka budżetowa320 Gospodarstwa pomocnicze321
Spółki handlowe322 Spółka akcyjna Jednoosobowa spółka gminy
Spółdzielnie Spółka z udziałem osób
trzecich
Fundacje Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością
Jednoosobowa spółka gminy
Stowarzyszenia Spółka z udziałem osób
trzecich Umowy cywilno – prawne Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej oraz instytucje kultury
Schemat 26. Formy organizacyjno-prawne podmiotów działających w sferze usług komunalnych
Źródło: M. Sadowy, Podstawy Ekonomiki Przedsiębiorstwa Komunalnego, Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Siedlcach, Siedlce 2010, s. 13.
Jednostki Samorządu Terytorialnego (J.S.T.) w celu świadczenia usług mogą zawiązywać spółki kapitałowe oraz przystępować do takich podmiotów. Ponieważ spółki kapitałowe są odrębnymi osobami prawnymi, działają we własnym imieniu i na własne ryzyko, a J.S.T. nie ponosi odpowiedzialności za
ich zobowiązania [Ustawa z 20 grudnia 1996]. Dopuszczalną w gospodarce
komunalnej do zastosowania formą prowadzenia działalności są spółki z o.o.
319
Zakład budżetowy J.S.T. nie posiada osobowości prawnej, nie nalicza amortyzacji do kosztów, działa w granicach udzielonego przez pełnomocnictwa, a finansowanie inwestycji spoczywa w całości na J.S.T. Wadą tej formy jest niepełny rachunek kosztów oraz brak elementów proefektywnościowych w działanosci. Zakład jako wyodrębniona organizacyjnie jednostka sektora finansów publicznych, prowadzi działalność gospodarczą na zasadzie odpłatności i pokrywająca koszty tej działalności z przychodów własnych. Zakład budżetowy jest odrębny finansowo, lecz jest ściśle związany z budżetem J.S.T., ponieważ wszystkie swoje nadwyżki przychodów nad kosztami odprowadza do budżetu J.S.T., zaś niedobór pokrywa dotacjami z budżetu (przedmiotowymi, podmiotowymi, celowymi na dofinansowanie kosztów inwestycji).
320
Jednostka budżetowa J.S.T. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego (rozlicza się z budżetem jednostki samorządu terytorialnego na zasadzie brutto). Działa działa na podstawie statutu, a podstawą jej gospodarki finansowej jest plan dochodów i wydatków.
321
Gospodarstwa pomocnicze, w ramach reformy finansów publicznych zostały zlikwidowane dodnia 31.12.2010 r., a ich majtek przejęły J.S.T., lub utworzone na ich bazie spółki prawa handlowego.
322
Spółki kapitałowe są odrębnymi od J.S.T. osobami prawnymi i jako pełnoprawni uczestnicy życia gospodarczego funkcjonują na zasadach komercyjnych. Działając we własnym imieniu i na własne ryzyko, prowadzą również działalność inwestycyjną.
i spółki akcyjne. W praktyce druga forma jest stosowana w przypadkach
związanych z prowadzeniem działalności w większych rozmiarach,
wymagających znacznych nakładów finansowych. W tabeli 9, przedstawiono determinanty sprawowania nadzoru korporacyjnego w sektorze komunalnym, w porównaniu do prywatnego.
Tabela 9. Wybrane determinanty sprawowania nadzoru korporacyjnego w sektorze prywatnym i komunalnym w świetle teorii agencji.
Kryterium i przedmiot
porównania Przedsiębiorstwo rynkowe (PR) Przedsiębiorstwo komunalne (PK)
Status pracodawcy Właściciel: przedsiębiorca, instytucja, udziałowiec.
Właściciel: jednostka samorządu terytorialnego (J.S.T.).
Główna podstawa prawna
Kodeks spółek handlowych (k.s.h.) Kodeks spółek handlowych, Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. 1997, nr 9, poz. 43, ze zm.).
Misja organizacji Osiąganie przewagi konkurencyjnej, kształtowanie pozycji rynkowej.
Zaspokajanie zbiorowych potrzeb
społeczeństwa wynikających z zadań własnych J.S.T.
Cel działalności organizacji
Osiąganie zysku lub inne cele o charakterze ekonomicznym.
Pełnienie służby publicznej wobec
mieszkańców, przy zachowaniu również celów ekonomicznych.
Status odbiorcy usług Klient-konsument. Petent (strona, mieszkaniec, obywatel, podatnik), jako podmiot praw i obowiązków konstytucyjnych. Istnienie nadzoru umożliwiającego poddanie pełnomocnika publicznej ocenie (accounlability)
Zewnętrzne i wewnętrzne mechanizmy nadzoru właścicielskiego.
Zewnętrzne i wewnętrzne mechanizmy nadzoru właścicielskiego poszerzone o interesariuszy. Istnienie demokratycznego nadzoru.
Wymiar i rodzaj niezależności przedsiębiorstwa
Posiada niezależność zarówno w zakresie ustalania celów, jak i wyboru narzędzi ich realizacji, co wynika zarówno z k.s.h., jak i z neoklasycznej teorii ekonomii.
Niezależność ograniczona jest tylko do swobodnego wyboru instrumentów zarządzania, a niekiedy celów.
Ograniczenie zakresu działania i zmniejszenie konkurencyjności
Brak ograniczeń obszarów działalności gospodarczej przedsiębiorstw, które zmniejszałyby ich konkurencyjność.
Częste stosowanie polityki polegającej na wyłączaniu pewnych obszarów działalności gospodarczej lub zlecaniu działalności nierentownej.
Asymetria informacji W momencie rozdzielenia własności od zarządzania istnieje zjawisko asymetrii informacji.
Kryterium to nabiera ostrzejszego charakteru z uwagi na brak zwyczajowej wiedzy fachowej mocodawcy wynikający z kadencyjności i politycznych wyborów.
Wspólna agencja Rzadko występuje problem wspólnej agencji. Często występuje problem wspólnej agencji, gdyż oprócz J.S.T. pojawiają się inne podmioty próbujące pełnić wobec PK rolę mocodawców (np. wyborcy, wybierani przywódcy, interesariusze wewnętrzni PK), co oznacza konieczność interakcji, a nawet współdziałania z grupami interesu, które mogą mieć odmienne cele, preferencje.
Wielość relacji agencji Zgodnie z k.s.h. istnieje dodatkowy szczebel agencji w postaci rady nadzorczej.
W PK oprócz rady nadzorczej występuje dodatkowy szczebel agencji w postaci biura nadzoru właścicielskiego czy audytu wewnętrznego, które również ze swej strony kreują relacje agencji w strukturze PK i poza nim.
Oddziaływanie cyklu wyborczego na pełnomocnika (racjonalność decyzji w krótkim i długim okresie)
Nie występuje problem wyboru horyzontu czasowego przy podejmowaniu decyzji, gdyż zazwyczaj mocodawca nie ma problemu z określeniem celów działalności.
Polityczni mocodawcy mogą mieć trudności z określeniem ex ante pożądanego celu działalności PK. Ponadto przy określeniu celu pojawia się problem oddziaływania cyklu wyborczego na pełnomocnika.
Motywowanie pełnomocnika
Motywowanie pełnomocnika PR winno zawierać bodźce skłaniające go do realizacji strategii firmy (motywy materialne).
Motywowanie pełnomocnika PK jest problemem bardziej skomplikowanym gdyż oprócz realizacji celów mocodawcy należy uwzględnić jeszcze interesy interesariuszy (motywy niematerialne).
Konformistyczna postawa pełnomocnika
W PR rzadko zdarza się sytuacja, w której należałoby chronić pełnomocnika przed działalnością mocodawcy.
W PK ma miejsce sytuacja, w której często należy chronić pełnomocnika przed negatyw-nym wpływem mocodawcy, wywierającego presję na pełnomocnika. Sytuacja taka ma miejsce w przypadku częstych zmian politycznych mocodawców, co wymusza postawę konformistyczna pełnomocnika.
Przejrzystość (transparence)
PR decydują się na ujawnienie szczegółowych informacji o swojej kondycji, strategii, strukturze własności czy osobach zarządzających i nadzorujących, aby w ten sposób przyciągnąć potencjalnych inwestorów i zaprezentować się jako godny zaufania partner.
PK poddane są dużej presji w kierunku przejrzystości działania. Jednakże nie zawsze przejrzystość przynosi korzyści, gdyż po przekroczeniu optymalnego poziomu dalszy wzrost przejrzystości może dawać negatywne rezultaty, spowodowane wypływem na zewnątrz ważnych informacji, a straty społeczne mogą być wyższe niż w przypadku braku przejrzystości.
Różnorodność problemów agencji wewnątrz
przedsiębiorstwa
Mniejsza liczba problemów agencji wewnątrz przedsiębiorstwa sprawia, że nie jest ono narażone na problemy dotyczące tych relacji.
Istotną cechą PK jest różnorodność agencji wewnątrz przedsiębiorstwa, które wymagają opracowania dodatkowych procedur związanych z należytym współdziałaniem pomiędzy wewnętrznymi grupami interesu.
Źródło: L. Kozioł, Relacje agencji w spółkach kapitałowych sektora publicznego, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2008, nr 772, s. 25-30.
Wybór spółki kapitałowej jako formy działalności umożliwia optymalną koordynację celów ekonomicznych i społecznych działalności podmiotów komunalnych. Natomiast w przypadku wyboru pozostałych form nie uzyskuje się takiej możliwości, gdyż zakład budżetowy nie prowadzi pełnego rachunku kosztów, który nie obejmuje amortyzacji323.
Zmiany systemowe w Polsce spowodowały, że gospodarka komunalna zaczęła być traktowana jako jedna z działalności gospodarczej, która winna zostać przystosowana do działalności rynkowej. „W przypadku dóbr komunalnych istnieje ścisły związek między produkcją a konsumpcją, dlatego dobra te muszą być jednocześnie wytwarzane i konsumowane, co wpływa również na konieczność posiadania odpowiedniej zdolności produkcyjnej i jej
wykorzystanie. Charakteryzuje je także swoista nierównomierność
zapotrzebowania, zwłaszcza w wodociągach i kanalizacji, elektroenergetyce,
323
ciepłownictwie czy komunikacji miejskiej” [Grzymała 2011, s. 21].
W sektorze gospodarki komunalnej można zaobserwować postępującą komercjalizację i prywatyzację podstawowych jej branż, dlatego zagadnienie zyskowności tego sektora przybiera na znaczeniu, zwłaszcza w sferze gospodarki odpadami, gospodarki ciepłowniczej czy wodociogowo-kanalizacyjnej.
Zastosowane formy spółek kapitałowych w realizacji zadań J.S.T. spowodowało, iż problematyka funkcjonowania nadzoru korporacyjnego stała się ważkim zagadnieniem. Wyzwaniem przed jakim stanął nadzór korporacyjny w spółkach w udziałem J.S.T. był wzrost efektywności działania i skuteczności zarządzania spółkami oraz skuteczne wykorzystanie praw przysługujących właścicielowi. Temu celowi podporządkowano regulację prawną, w której przyjęto że bezpośredni nadzór nad działalnością każdej spółki z udziałem J.S.T. sprawują rady nadzorcze324.
W wyniku upowszechnienia się stosowania w gospodarce komunalnej form prowadzenia działalności w formie spółki prawa handlowego pojawił się klasyczny problem agencji i nadzoru właścicielskiego. Czyli „w jaki sposób i w jakim zakresie mocodawca, tj. jednostka samorządu terytorialnego (J.S.T.), może skutecznie monitorować działania pełnomocnika” [Kozioł 2008a, s. 27].
Dodatkowo, ponieważ przedsiębiorstwa z udziałem J.S.T., działające w formie spółki prawa handlowego, realizując zadania gminy działają w otoczeniu, w którym „pojawiają się inne podmioty, próbujące pełnić wobec niego rolę mocodawców występuje tzw. problem wspólnej agencji, oznaczający konieczność współdziałania między grupami interesu, które często mają odmienne preferencje” [Kozioł 2008a, s. 32, Kozioł i Barwacz 2006, s. 379].
J.S.T. tworząc spółki i wstępując do nich, przechodzą stopniowo do rozdzielenia funkcji świadczenia usług publicznych i ich bezpośredniego wykonywania, zajmując pozycje regulatora, samą zaś realizację zlecając innym podmiotom gospodarczym. „Konieczne stało się wprowadzenie odpowiednich zmian instytucjonalnych przedsiębiorstw komunalnych, ze zwróceniem uwagi
324
Ustawodawca wyszedł z założenia, że w przypadku obejmowania w spółce udziałów przez jednostki samorządu terytorialnego, powołanie organu sprawującego stały nadzór powinno być obowiązkowe, choć w k.s.h. w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością Rada Nadzorcza może, ale nie musi być powołana.
szczególnie na problemy nadzoru korporacyjnego” [Kozioł 2007, s. 33].
Specyfiką nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem J.S.T. jest
występowanie aspektu celowości325 działalności przedsiębiorstwa i jego
sformalizowania na podstawie przyszłej wizji i misji326 oraz aspektu
podmiotowego, którym jest J.S.T. „W przypadku spółek komunalnych teoria agencji zakłada, że w zamian za osiąganie korzyści kadra zarządzająca zabiega i interes akcjonariuszy, a więc interes właścicieli przedkładany jest przed roszczeniami innych grup” [Kozioł 2008, s. 596].
Występujący w przypadku spółek z udział J.S.T. problem agencji wiąże się nie tylko z rozbieżnością celów właścicieli i menedżerów działających w ich imieniu, ale też z asymetrią informacji. W sektorze komunalnym „problem agencji występuje z większą ostrością, ponieważ relacja mocodawca - agent występuje zarówno między politykiem (mocodawcą) i administratorem (agentem), jak i między społeczeństwem (mocodawcą) a politykiem (agentem)” [Grzymała 2011, s. 338] – występuje zatem problem podwójnej agencji.
„Występowanie problemu agencji powoduje brak przejrzystości w procesie podejmowania decyzji i rozmycie odpowiedzialności w sektorze publicznym, a trudna wymierność efektów, uniemożliwiająca skonstruowanie syntetycznego miernika oceny skuteczności i efektywności działania organizacji publicznych” [Grzymała 2011, s. 339].
Zagadnienie to przedstawiono na schemacie 27.
325
W syntetycznie ujętym określeniu celem byłoby z jednej strony zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty samorządowej,, a z drugiej zwiększania korzyści (zysku) dla mocodawcy (J.S.T.).
326
Mechanizmy i instytucje
wewnętrzne Wyborcy organów J.S.T.
Mechanizmy i instytucje zewnętrzne
Rada J.S.T. Prezydent, burmistrz, wójt
Zgromadzenie akcjonariuszy
Biuro Nadzoru Właścicielskiego
Rada Nadzorcza
Regulacyjno- kontrolna rola państwa (Ustaw o gospodarce
komunalnej i inne ustawy branżowe)
Rynek
Jednostki organizacyjne J.S.T. Kodeksy prawa (k.s.h., k.c., k.p.a., k.k.)
Audyt wewnętrzny Dyrektywy UE
System kontrolingu J.S.T.
Zarząd
Kodeksy dobrych praktyk Kultura narodowa System motywowania i
kontrakty
Pracownicy, rada pracowników, związki zawodowe
Schemat 27. Układu mechanizmów i instytucji nadzorczych w strukturze organizacji i zarządzania spółki kapitałowej sektora przedsiębiorstw komunalnych z udziałem J.S.T.
Źródło: L. Kozioł, Wieloaspektowe ujęcie nadzoru korporacyjnego spółek kapitałowych sektora komunalnego, w:
Zarządzanie rozwojem organizacji w społeczeństwie informacyjnym, red. A. Stabryła, Studia i Prace Uniwersytetu
Ekonomicznego w Krakowie, Kraków 2008, s. 600.
W badaniach funkcjonowania nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem J.S.T. należy uwzględnić specyfikę ich funkcjonowania, a mianowicie:
1) spółki te, pomimo że są odrębnymi podmiotami mogą liczyć na wsparcie finansowe z budżetu,
2) spółki te posiadają monopol na usługi,
3) spółki te mogą swobodnie kształtować swoją politykę kadrową, 4) w spółkach tych bezpośredni nadzór i kontrolę sprawuje
jednoosobowo organ wykonawczy władzy samorządowej,
5) „nie ma otwartego i konkurencyjnego naboru członków rad nadzorczych spółek z udziałem J.S.T., a metodyka doboru kandydatów i obsadzanie stanowisk w radach nadzorczych nie opiera się na zasadach jawności i przejrzystości [Walczak 2012, s. 199].
Kolejny problemem występujący w funkcjonowaniu nadzoru
„związany jest z trudnością w określeniu zasadniczej misji przedsiębiorstwa - czy ma ona polegać na maksymalizacji wartości dla akcjonariuszy, czy też na realizacji polityki społecznej i gospodarczej J.S.T. Właściciel, którym jest samorząd, może starać się zrealizować obydwa cele, które często trudno jest ze sobą pogodzić” [Kozioł i Barwacz 2008, s. 379].
Reasumując, przegląd specyfiki funkcjonowania spółek z udziałem J.S.T. pozwala na dokonanie charakterystyki ogólnej cech spółki komunalnej, którymi są wysoka koncentracja własności, długookresowy horyzont czasowy podejmowanych decyzji, wyłącznie z rynku kontroli oraz bardzo słaba zależność wysokości wynagrodzenia menedżerów spółki od osiąganych przez nią wyników. Najważniejszymi grupami interesów są pracownicy i mieszkańcy danej gminy, powiatu, województwa. „Spółki te jawią się często, jako niezależne instytucje i choć – paradoksalnie uzależnione od decyzji i wsparcia właścicieli – to mające niską orientację na budowanie wartości dla udziałowców lub akcjonariuszy w długim terminie, a wyników i poziomów przychodów w krótkim okresie” [Trojanowski 2013, s. 252].
Na zakończenie części opisującej teoretyczne założenia funkcjonowania nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem jednostek samorządu
terytorialnego, wspomnieć należy o występowaniu elementów
dysfunkcjonalnych. Sprawowanie nadzoru w spółkach komunalnych związane jest z występowaniem przejawów nepotyzmu. Nadzór korporacyjny nie nakłada rzeczywistych obowiązków na rady nadzorcze, co pozwala traktować je, jako ciała dekoracyjne i nie stawiać wysokich wymagań kwalifikacyjnych [Lis i Sterniczuk 2005, s. 88].
Dysfunkcje nadzoru korporacyjnego w spółkach z udziałem J.S.T., dotknęły także łamania prawa przez członków zarządów i rad nadzorczych w zakresie stosowania zapisów ustawy o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi [Ustawa z 3 marca 2000]327, zwanej „ustawą kominową”. Zgodnie z art. 4 jedna osoba me może jednocześnie zasiadać w dwóch radach nadzorczych spółek prawa handlowego, w których udział
327
jednostek samorządu terytorialnego przekracza 50% kapitału zakładowego lub 50% liczby akcji. Bez znaczenia był fakt, czy taki przypadek dotyczy rad nadzorczych spółek pozostających w nadzorcze właścicielskim tej samej J.S.T. czy też należą one do dwóch różnych samorządów.
Kolejną dysfunkcją jest zawłaszczane przez wąskie grono wybranych
„zaufanych beneficjentów” organów nadzoru spółek z udziałem J.S.T.328.
Przysługuje im prawo wyboru członków zarządu, dzięki czemu wąska grupa osób może przejąć praktycznie nieograniczoną i niekontrolowaną władzę nad ogromnym majątkiem i decydować o przepływach pieniężnych. Dlatego proces wyznaczania członków rad nadzorczych spółek z udziałem J.S.T. w praktyce sprowadza się do powołania ludzi, którzy mają legitymizować działania zarządu, związanych z decyzjami dotyczącymi majątku spółki i z transferami środków na konta określonych podmiotów, które niekoniecznie służą budowaniu wartości rynkowej spółki, ale są
korzystne dla wyselekcjonowanych interesariuszy329.
„Zrozumienie rzeczywistych celów oraz prawdziwych motywów działań władz samorządowych w procesach wyznaczania członków rad nadzorczych miejskich spółek, wymaga dokonania diagnozy kolejnych procesów związanych z podejmowaniem decyzji rodzących określone skutki finansowe. Są to czynności prawne, których rezultatem jest zatrudnianie zaufanych pracowników na intratnych stanowiskach, podpisywanie lukratywnych umów z firmami zewnętrznymi, przygotowywanie SIWZ w postępowaniach przetargowych pod z góry upatrzonych beneficjentów (skuteczne eliminowanie konkurencji), dzięki czemu tworzy się niesłychanie silna sieć wzajemnych powiązań, zależności i interesów — zapewniająca osiąganie wymiernych korzyści finansowych przez wąski krąg wybranych osób i organizacji.” [Walczak 2013, s. 93].
Przedstawione dysfunkcje mają istotne znaczenie dla funkcjonowania nadzoru korporacyjnego, zwłaszcza w spółkach realizujących inwestycje infrastrukturalne.
328
Niejednokrotnie osoby zasiadajace w Radach Nadzorcych są zatrudnione na etatach w urzędach, tym samym są podporządkowani organom wykowanwczym J.S.T., co stawia pod znakiem zapytania ich obiektywizm.
329
W 2011 roku potrzeby inwestycyjne samorządów, które doprowadziłyby