III filar – Europejski System Gwarantowania Depozytów

Trzecim filarem powstającej unii bankowej ma być, zgodnie z założeniami, Euro-pejski System Gwarantowania Depozytów (European Deposit Insurance Scheme, EDIS). Filar ten wciąż jest na etapie budowy i wzbudza najwięcej kontrowersji (stan na grudzień 2018 r.). Powstaniu EDIS przyświeca idea stworzenia systemu, który gwarantowałby obywatelom Unii bezpieczeństwo ich środków, a także potrzeba uniknięcia sytuacji, w której „zdrowe” instytucje kredytowe byłyby poszkodowane w wyniku problemów innych instytucji kredytowych (Proposal for a regulation…, COM (2015), s. 3).

Przed wybuchem kryzysu finansowego kwestia tworzenia systemów gwaranto-wania depozytów leżała wyłącznie w gestii krajów członkowskich i brak było ogól- noeuropejskiego systemu, który ujednolicałby regulacje w zakresie zabezpieczania wypłat zdeponowanych środków. Sytuacja taka była niekorzystana ze względu na fakt, iż krajowe systemy gwarantowania depozytów narażone były na różnego rodza-ju zaburzenia, które miały charakter lokalny (Baglioni, 2016, s. 81–84). Co wię-cej, wysoka różnorodność pośród istniejących systemów gwarantowania depozytów w krajach członkowskich wpływała na stopień zaufania do systemu bankowego

zarówno klientów banków, jak i inwestorów w poszczególnych państwach. Równocze-śnie różnice dotyczące zarówno metod finansowania krajowych systemów gwa-rantowania depozytów, jak i  ich wielkości wpływały na pozycję konkurencyjną instytucji kredytowych. Analiza przeprowadzona przez D. Schoenmakera oraz G.B. Wolffa (2015) wskazywała również na wysoki stopień zróżnicowania samych depozytów utrzymywanych w poszczególnych krajach członkowskich, w kontek-ście ich wartości oraz stopnia, w jakim podlegały one gwarancjom w zależności od poziomu zamożności danego kraju mierzonego PKB.

Wśród argumentów zwolenników utworzenia ponadnarodowego systemu gwa-rantowania depozytów można wymienić fakt, iż po pierwsze, fragmentacja środ-ków przeznaczonych na gwarancje obniżała ich wiarygodność, a także pozosta-wiała możliwość finansowania ewentualnych problemów instytucji kredytowych z publicznych środków (Gros, Schoenmaker, 2014, s. 14–15). Po drugie, system gwarantowania depozytów stanowił immanentny element pozostałych dwóch, już powstałych, filarów unii bankowej. Brak utworzenia trzeciego filaru unii bankowej mógł skutkować utrzymującym się zróżnicowaniem w poziomie bezpieczeństwa depozytów, co w konsekwencji mogło skutkować dalszą fragmentacją rynku fi-nansowego (Waliszewski, 2016, s. 11–12). Taki stan rzeczy był szczególnie nie-pożądany z  uwagi na skalę działalności transgranicznej europejskich instytucji kredytowych. Aby ograniczyć to potencjalne ryzyko, podjęto próbę zapewnienia minimalnego poziomu harmonizacji.

W 2014 r. została przyjęta dyrektywa w sprawie systemów gwarancji depozy-tów (deposit guarantee schemes, DGs) 2014/49/EU, która zobowiązywała wszyst-kie państwa członkowswszyst-kie Unii Europejswszyst-kiej do utworzenia krajowych systemów gwarantowania depozytów (Directive 2014/49/EU). Dyrektywa harmonizowała minimalną kwotę gwarancji dla depozytów, procedurę i terminy wypłaty środków, jak również minimalną wartość środków w stosunku to wartości depozytów, jakie musiały zostać zgromadzone przez fundusz – docelowo jest to 0,8% w 2024 r. War-to zauważyć, że zgodnie z art. 12 dyrektywa dopuszcza również pożyczki środków na wypłatę gwarancji pomiędzy krajowymi funduszami.

Komisja Europejska wystąpiła z oficjalną propozycją rozporządzenia ustana-wiającego Europejski System Gwarantowania Depozytów, zgodnie z którą miał się on opierać na krajowych systemach gwarantowania depozytów. Jego powstanie miało posłużyć do zredukowania konieczności ratowania instytucji kredytowych ze środków publicznych w obronie interesów klientów tych podmiotów (Propo-sal for regulation… COM (2015), s. 4). Zerwanie tej toksycznej relacji w drodze utworzenia systemu chroniącego środki deponentów upadającej instytucji dopro-wadzić powinno do wzrostu stabilności unijnego sektora bankowego. Korzyści płynące z powstania EDIS to również zwiększenie bazy środków finansowych, ja-kimi dysponowałyby krajowe systemy, co stanowiłoby w efekcie lepszą ochronę depozytariuszy (Schoenmaker, 2018).

Według pierwotnej propozycji powstanie EDIS miało się odbyć w trzech eta-pach. W  pierwszej fazie utworzono by system reasekuracyjny (re-insurance).

W drugim etapie powstałby system koasekuracyjny, zaś w trzeciej fazie zostałby stworzony system pełnego zabezpieczenia (schemat 9). Przejścia pomiędzy kolej-nymi okresami miałyby odbywać się automatycznie, zgodnie z zaproponowanym harmonogramem. Planu tego jednak nigdy nie wprowadzono w życie.

system reasekuracyjny system koasekuracyjny ^{system pełnego} _{zabezpieczenia}

Schemat 9. Etapy powstawania EDIS Źródło: opracowanie własne na podstawie Regulation (EU) No 806/2014, s. 11–15. Pierwszy etap miał, zgodnie z założeniami, obejmować lata 2017–2020. W tym czasie powstający paneuropejski system gwarantowania depozytów powinien stać się swego rodzaju dodatkowym wsparciem dla krajowych systemów. W wypadku trudności finansowych krajowy system gwarantowania depozytów mógł wystąpić o wsparcie z EDIS, które udzielane byłoby z Funduszu Gwarantowania Depozytów (Deposit Insurance Fund, DIF). Wielkość wsparcia finansowego nie mogła

prze-kroczyć progu 20% brakujących środków6. Wypłata środków z EDIS

uwarunko-wana była również wypełnieniem przez państwo członkowskie wymogów zawar-tych w dyrektywie BRRD (Narodowy Bank Polski, 2015, s. 9).

Fundusz, który miał powstać w ramach EDIS, byłby zasilany ze składek uiszcza-nych przez instytucje kredytowe. Zarządzanie EDIS miano powierzyć Jednolitej Ra-dzie ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji. Jednakże takie rozwiązanie wymagało zmian regulacji prawnych tak, by wyeliminować ewentualny konflikt po-między pełnionymi przez nią funkcjami związanymi z procedurą resolution i obowiąz-kiem gwarantowania depozytów. Argumentem wysuwanym w literaturze przedmiotu na rzecz przekazania odpowiedzialności za EDIS Jednolitej Radzie był fakt, iż w tym samym czasie organ odpowiedzialny za resolution byłby zdolny wziąć pod uwagę po-tencjalny koszt gwarantowania depozytów (Narodowy Bank Polski, 2015, s. 2).

Drugi etap miał się rozpocząć w 2020 r. W czasie jego trwania miało nastąpić przekształcenie systemu reasekuracyjnego w system koasekuracyjny, czyli uwspól-niony. Istotną zmianą w tym etapie było wprowadzenie zasady, iż krajowy system gwarantowania depozytów nie musiałby w pierwszej kolejności wyczerpać wła-snych środków, nim wystąpiłby o pomoc z EDIS. Pomoc ze strony EDIS dostępna była zaraz od chwili wystąpienia trudności finansowych i miała rosnąć z poziomu 20 do 80% w czwartym roku działania systemu uwspólnionego (Narodowy Bank Polski, 2015, s. 9–10).

6 Dodatkowo nie mógłby on przekroczyć mniejszej z dwóch wartości: 20% wstępnego pozio-mu docelowego (initial target level) funduszu gwarantowania depozytów bądź też 10-krot-ności docelowego poziomu krajowego systemu gwarantowania depozytów.

Ostatni, trzeci etap, który planowano rozpocząć w 2024 r., oznaczał już pełne funkcjonowanie Europejskiego Systemu Gwarantowania Depozytów. Komisja Eu-ropejska w swoim projekcie zakładała, że zbudowany byłby on na dotychczasowych krajowych systemach gwarantowania depozytów, jego ochrona obejmowałaby de-pozyty do wysokości 100 tys. EUR. W projekcie rozporządzenia podkreślano, że zgodnie z przeprowadzonymi badaniami utworzenie EDIS nie wymagało dokony-wania osobnych wpłat na jego rzecz (Proposal for regulation COM (2015), s. 7).

Pierwsza propozycja utworzenia europejskiego funduszu gwarantowania depozytów spotkała się z  silnym sprzeciwem państw strefy euro, głównie Nie-miec. Sprzeciw wynikał przede wszystkim z chęci ochrony działających na ryn-ku niemieckim banków, które posiadały własny system gwarantowania depozy-tów (Donnelly, 2018, s. 5–7). Obawiano się, że utworzenie wspólnego funduszu wzmocni efekt „zarażania się ryzykiem” – drenaż środków funduszu na restruktu-ryzację niektórych banków mógłby zmniejszyć zaufanie co do pewności wypłaty gwarancji podczas likwidacji kolejnych instytucji kredytowych (Krahnen, 2013a). Dlatego też w październiku 2017 r. Komisja Europejska przedstawiła nowy plan wprowadzenia EDIS (European Commission, COM (2017)).

Stanowisko KE co do konieczności utworzenia osobnego, niezależnego funduszu gwarantowania depozytów nie uległo zmianie, zaproponowano jednak, by proces bu-dowy tego filaru unii bankowej wydłużyć, a pierwotny plan jego implementacji odpo-wiednio zmodyfikować. Zaproponowano także, by mechanizm w fazie reasekuracji zapewniał jedynie utrzymanie płynności, a nie pokrywanie ponoszonych strat (Euro-pean Commission, COM (2017)). W praktyce było to równoznaczne z udzieleniem pożyczki narodowemu funduszowi gwarancyjnemu w  wysokości pokrywającej nie więcej niż 30%, 60% i 90% niedoboru płynności odpowiednio w 2019, 2020 i 2021 r.

Ekonomiści wymieniają wiele korzyści wynikających z działania zharmonizowa-nego systemu gwarantowania depozytów. Na przykład, J. Payne (2015, s. 559–561) wymienia wśród korzyści funkcjonowania EDIS możliwość obniżenia kosztów działania systemów gwarantowania depozytów – koszt ten jest niższy, gdy działa jeden system, a nie kilkanaście krajowych. Unika się także problemów podziału ryzyka w przypadku instytucji o charakterze transgranicznym. Jako trzeci argu-ment wymieniana jest eliminacja konkurencji regulacyjnej, jaka istnieje przy roz-drobnionym systemie gwarantowania depozytów. Co więcej, zdaniem N. Véro-na (2016) Véro-największą korzyścią z utworzenia EDIS byłby wzrost zaufania, które stanowi podstawowy element prawidłowo funkcjonującego sektora finansowego. I. Schnabel i N. Véron (2018) stwierdzili, że docelowo mechanizm wsparcia de-pozytów powinien funkcjonować jako system unijny, a  narodowe mechanizmy wsparcia powinny zostać do niego wcielone. Miało to gwarantować niezależność polityczną, dalszą integrację rynków krajowych oraz pełne zaufanie wszystkich obywateli UE do systemu bankowego. Z kolei M. Zaleska (2015, s. 30–32) argu-mentowała, że konsekwencją braku zgody na utworzenie jednolitego mechanizmu gwarantowania depozytów jest fakt, że decyzja o upadłości instytucji kredytowej pozostawała niepopularna i może być odwlekana.

Ze zwolennikami utworzenia EDIS polemizował L. Schuknecht (2016). Ekono-mista niemieckiego Federalnego Ministerstwa Finansów stwierdził, że utworze-nie ponadnarodowego systemu gwarantowania depozytów obarczałoby kosztami wszystkich uczestników mechanizmu, tym samym przenosząc odpowiedzialność za błędne decyzje i uchybienia na wszystkie państwa. Przytaczał on przykład sy-tuacji, w której środki EDIS zostały wyczerpane – wówczas krajowe władze raz jeszcze zmuszone byłyby sięgnąć po publiczne środki. Zwrócił on również uwagę na fakt, że w wyniku kryzysu doszło do wielu reform sieci bezpieczeństwa finan-sowego, co w znacznym stopniu przyczyniło się do obniżenia ryzyka wystąpienia tzw. run-u na bank, czyli sytuacji masowego wycofywania środków zdeponowa-nych w danej instytucji kredytowej.

Krytycznie wobec planów utworzenia europejskiego funduszu gwarantowania depozytów wyraził się również Deutsche Bundesbank (2015, s. 59–60). Wskazy-wano na ryzyko wynikające z silnego zaangażowania krajowych instytucji kredy-towych w finansowanie narodowych deficytów – w wypadku niezdolności pań-stwa do spłaty własnych zobowiązań, koszty upadających w konsekwencji banków byłyby przeniesione na poziom EDIS. Podnoszono również obawy, że w wypad-kach, w  których krajowe prawo upadłościowe wymaga preferencyjnego trakto-wania zobowiązań wobec sektora publicznego, powstawałyby dodatkowe koszty, które byłyby uwspółniane w ramach europejskiego funduszu gwarancyjnego.

Moim zdaniem, utworzenie Europejskiego Funduszu Gwarantowania Depozy-tów jest niezbędne dla osiągnięcia celów, jakie stawia się unii bankowej. Harmo-nizacja zasad, według których gwarantowane i wypłacane są depozyty konsumen-tów, to istotny krok w kierunku dalszej integracji finansowej, jednak utworzenie wspólnego funduszu zabezpieczającego wypłatę środków upadających instytucji kredytowych podniosłoby wiarygodność funkcjonowania europejskiego systemu bankowego. Należy jednak przy tym przyznać rację krytykom utworzenia wspól-nego funduszu gwarantowania depozytów, że bez harmonizacji zasad postępowa-nia upadłościowego system mógłby w sposób pośredni finansować część strat, ja-kie budżet państwa macierzystego poniósłby w wyniku upadłości banku w ramach jego jurysdykcji. W ostatecznym rozrachunku, silna pozycja Niemiec w Unii Eu-ropejskiej umożliwiła im zablokowanie utworzenia trzeciego filaru unii bankowej.

4.3. Podsumowanie

Utworzenie unii bankowej stanowi istotny krok na drodze wzmocnienia inte-gracji finansowej w  Europie. Harmonizacja zasad nadzoru instytucji kredyto-wych w  państwach członkowskich strefy euro umożliwia koordynację kontroli na szczeblu międzynarodowym, co bardziej odpowiada strukturze organizacyjnej

współczesnych konglomeratów finansowych. Koordynacja nadzoru nad zinte-growanymi systemami bankowymi, zdominowanymi przez międzynarodowe konglomeraty finansowe, wydaje się być koniecznością, a współdzielenie ryzyka dla systemu finansowego, jakie wynikać może z trudności finansowych instytucji kredytowych, może efektywnie zapobiegać kryzysom finansowym w przyszłości. Istotne jest jednak, by ostateczny kształt europejskiej unii bankowej odpowiadał temu zaproponowanemu pierwotnie przez Komisję Europejską i  funkcjono- wał w oparciu o wszystkie trzy filary.

Powstanie SSM należy uznać za istotny sukces polityki Komisji Europejskiej względem pokonywania niechęci państw członkowskich do przekazywania odpo-wiedzialności za nadzór nad krajowym systemem bankowym na szczebel unij-ny, choć rozwiązanie to było możliwe do wprowadzenia głównie dzięki trudnym warunkom ekonomicznym panującym w czasie kryzysu. Sprawność nowego me-chanizmu w  kontekście koordynowania działań nadzorczych budowana będzie stopniowo i w oparciu o wiedzę oraz doświadczenie organów narodowych, jednak w mojej opinii fakt ten nie powinien stanowić argumentu przeciwko zasadności decyzji dotyczącej przeniesienia odpowiedzialności za nadzór na szczebel między-narodowy. Ważne jest, by niezależność EBC w roli nadzorcy nie była kwestiono-wana zarówno przez państwa członkowskie, jak i nadzorowane instytucje kredyto-we. Skuteczność skoordynowanego nadzoru wymaga rozszerzenia go również na sektory bankowe krajów spoza strefy euro.

Koordynacja działań nadzorczych w ramach SSM daje podstawy do wstępnej weryfikacji hipotezy głównej o poprawiającej się symetrii kosztów ponoszonych na zabezpieczenie działalności bankowej względem profilu ryzyka tej działalności. Harmonizacja podejścia do kwestii oceny ekspozycji na ryzyko oraz kategoryzacji kapitałów gwarantujących zdolność do absorpcji ponoszonych strat skutkowała przypisywaniem wyższych wymogów kapitałowych bardziej ryzykownej działal-ności kredytowej.

Utworzenie mechanizmu umożliwiającego skoordynowaną likwidację insty-tucji kredytowej wprowadza w  życie ideę współdzielenia ryzyka między coraz bardziej zintegrowanymi sektorami bankowymi państw strefy euro. SRM ma za zadanie umożliwienie państwom zrzeszonym w unii bankowej przeprowadzenie zorganizowanej likwidacji instytucji kredytowej w sposób efektywny i z jak naj-mniejszą szkodą dla narodowych gospodarek. Faktyczna zdolność tego mechani-zmu do ograniczenia zjawiska pokusy nadużycia zależeć jednak będzie od zdol-ności SRB do podejmowania niezależnych decyzji o likwidacji banku. Możliwość przeprowadzenia procedury likwidacji instytucji kredytowej na terytorium naj-większych gospodarek strefy euro będzie stanowiła istotny test dla skuteczności całego mechanizmu w kontekście ograniczania ryzyka systemowego.

Niechęć państw członkowskich do utworzenia EDIS wydaje się zaskakująca, biorąc pod uwagę fakt, że strefa euro zgodziła się już na utworzenie dwóch po-zostałych filarów unii bankowej. W mojej opinii wzajemna reasekuracja w zakre-sie gwarantowania depozytów byłaby pożądana z perspektywy obywateli państw

dołączających do powstającej unii bankowej. Stopniowe uwspólnianie środków na kompensatę depozytów upadających instytucji kredytowych podniosłoby wia-rygodność europejskiego sektora bankowego. Należy jednak przyznać rację opo-nentom utworzenia EDIS, że stopniowemu uwspólnianiu środków na gwarancję depozytów powinna towarzyszyć harmonizacja krajowych przepisów upadłościo-wych, a państwa członkowskie muszą mieć pewność, że wspólne środki nie będą finansowały wypłat gwarancji w stosunku do depozytów utrzymywanych w in-stytucjach, które były nierentowne już przed powstaniem funduszu na poziomie międzynarodowym.

W dotychczasowych rozważaniach wskazane zostały wady i zalety poszczegól-nych rozwiązań w ramach unii bankowej. W dokonywaposzczegól-nych analizach koniecz-ność zagwarantowania bezpieczeństwa systemu bankowego często przeciwsta-wiana była negatywnym konsekwencjom mającym wpływ na konkurencyjność europejskich instytucji kredytowych. Korzyści netto płynące z reformy nadzoru nad instytucjami kredytowymi UE nie zostały dotąd empirycznie oszacowane, dlatego też w kolejnym rozdziale zostanie przedstawiona autorska propozycja na-rzędzia, które umożliwi przeprowadzenie syntetycznej analizy kondycji instytucji kredytowych w świetle zaostrzanych wymogów ostrożnościowych.

Implikacje utworzenia unii bankowej