4.
Ostatni kryzys finansowy unaocznił negatywne konsekwencje braku jednolitego nadzoru nad europejskim rynkiem finansowym. Rządy państw UE zostały zmuszo-ne do ratowania prywatnych podmiotów z publicznych środków, aby uniknąć serii upadłości i kryzysu zaufania do sektora bankowego. Polityczny impas, który stał się rezultatem tej sytuacji, musiał zostać przerwany poprzez wprowadzenie no-wych rozwiązań, w tym koordynację działań prewencyjnych oraz uporządkowanie kwestii likwidacji niewypłacalnych banków.
Idea utworzenia unii bankowej jest szczególnie istotna w kontekście koordyna-cji nadzoru, gdyż kwestia ta była przez lata ignorowana w regulacjach harmoni-zujących funkcjonowanie rynków finansowych Unii Europejskiej. Proces budowy unii bankowej nie odbywał się jednak bez sprzeciwu państw członkowskich, które opierały się przekazaniu nadzoru, który dotąd pozostawał w ich gestii, na szczebel ponadnarodowy. Warto przy tym zaznaczyć, że zaprezentowany w pracy przegląd rozwiązań w zakresie nadzoru nad instytucjami kredytowymi odnosił się do wszystkich państw członkowskich UE, podczas gdy członkostwo w unii banko-wej ustanowiono jako obowiązkowe dla państw strefy euro.
Celem rozdziału jest próba oceny koncepcji unii bankowej. Przeanalizowany został proces powstawania poszczególnych filarów unii bankowej oraz trudno-ści, jakie pojawiały się w trakcie negocjacji. Szczególny nacisk położony został na koordynację nadzoru nad instytucjami kredytowymi w ramach pierwszego filaru unii bankowej, gdyż rozwiązania przyjęte w odniesieniu do tego filaru stanowią główny przedmiot badań w niniejszej monografii. Na podstawie analizy koncepcji jednolitego mechanizmu nadzorczego dokonana została również wstępna weryfi-kacja hipotezy głównej badania.
4.1. Geneza powstania unii bankowej
Kryzys z 2008 r. skłonił państwa członkowskie Unii Europejskiej do rozpoczęcia dyskusji na temat reformy nadzoru nad instytucjami kredytowymi. W przeciągu 8 lat aż 72 banki działające w UE otrzymały wsparcie finansowe ze środków pu-blicznych (por. wykres 11).
9 6 9 1 19 18 8 2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 2010 2011 2012 2007 2008 2009 2013 2014
kryzys ekonomiczny kryzys finansowy po kryzysie
Wykres 11. Liczba zagrożonych instytucji kredytowych w strefie euro w latach 2007–2014 Źródło: W.P. De Groen, D. Gros, 2015, s. 8.
Postępujący kryzys zadłużeniowy i rosnące problemy sektora bankowego sta-wały się zagrożeniem dla coraz większej liczby państw UE. Sytuacja ta zmusiła unijne władze do podjęcia działań. Rozwiązaniem zaproponowanym przez UE było utworzenie unii bankowej. Jednocześnie rosnące trudności z opanowaniem kryzysu płynności sektora bankowego spowodowały konieczność rozważenia przez kraje członkowskie możliwości przekazania kompetencji nadzorczych na szczebel unijny.
Celem utworzenia unii bankowej miało być odbudowanie zaufania do sekto-ra bankowego UE poprzez stabilizację jego działania. Pierwsze informacje o unii bankowej pojawiły się w publikacji N. Vérona w 2011 r. (Véron, 2011). Oficjalnie jednak koncepcja utworzenia unii bankowej przedstawiona została w maju 2012 r. na konferencji prasowej przez przewodniczącego Komisji Europejskiej J.M.D. Bar-roso (2012). Kolejnym krokiem na drodze do utworzenia nowego mechanizmu nadzorczego był szczyt państw strefy euro z końca czerwca 2012 r. Po szczycie przewodniczący Rady Europejskiej H. Van Rompuy przedstawił sprawozdanie „W kierunku faktycznej Unii Gospodarczej i Walutowej”, które zostało przygoto-wane we współpracy z przewodniczącymi: Komisji Europejskiej, Eurogrupy oraz
prezesem Europejskiego Banku Centralnego. W sprawozdaniu zostały zawar-te postulaty oparcia Unii Gospodarczej i Walutowej na czzawar-terech fundamentach (Van Rompuy, 2012):
■ zintegrowanych ramach finansowych; ■ zintegrowanych ramach budżetowych;
■ zintegrowanych ramach polityki gospodarczej oraz ■ legitymizacji demokratycznej i odpowiedzialności.
Na schemacie 7 przedstawiono filary, na których miała się opierać zreformo-wana konstrukcja Unii Gospodarczej i Walutowej. Powstanie unii bankowej mia-ło umożliwić pogłębienie integracji finansowej oraz rozmia-łożenie ryzyka zaburzeń stabilności sektora bankowego na kraje członkowskie. W tym kontekście war-to nawiązać do przywar-toczonych w rozdziale pierwszym rozważań J.C. Ingrama, G. Tchorka i F.P. Mongelliego, którzy podobnie jak H. Geeroms i P. Karbownik (2014, s. 9–11) wymieniali integrację rynków finansowych jako jeden z warunków optymalności obszaru walutowego.
Unia Gospodarcza i Walutowa zintegrowane ramy finansowe unia bankowa zintegrowane ramy budżetowe dyscyplina budżetowa unia fiskalna zintegrowane ramy polityki gospodarczej opracowywanie polityk na poziomie europejskim, których celem jest trwały
wzrost, zatrudnienie i konkurencyjność legitymacja demokratyczna i odpowiedzialność wspólne egzekwowanie suwerenności polityk unijnych
oraz solidarność Schemat 7. Filary Unii Gospodarczej i Walutowej Źródło: opracowanie własne na podstawie H. Van Rompuy, 2012. Propozycja utworzenia unii bankowej została pozytywnie oceniona m.in przez D. Schoenmakera (2015a, s. 2–5), który wskazał, że przeniesienie odpowiedzialno-ści za nadzór i likwidację międzynarodowych instytucji kredytowych na szczebel ponadnarodowy umożliwi uniknięcie konfliktu interesów poszczególnych państw, w których dany podmiot jest aktywny. Z podejściem tym zgodził się G. Tchorek (2014, s. 24–25), podkreślając, że bezpośrednią przyczyną kryzysu płynności sek-tora bankowego była organizacja nadzoru w sposób nieadekwatny do postępującej integracji rynków finansowych, w tym zwłaszcza w segmencie hurtowym. Z kolei D. Gros (2012, s. 51–55) podkreślił, że utworzenie międzynarodowego nadzor-cy zlikwidowałoby pokusę ochrony interesów krajowych instytucji kredytowych kosztem mechanizmów dostosowawczych, które pomogłyby przywrócić stabil-ność unijnego sektora bankowego. P. Szpunar (2012, s. 3–5) zauważył, że propo-zycja utworzenia unii bankowej wiąże ze sobą cele polityki pieniężnej, fiskalnej
i makroostrożnościowej, umożliwiając identyfikację ryzyk mogących pojawiać się na granicy różnych jurysdykcji.
Kraje spoza strefy euro pozostawały sceptyczne wobec propozycji, obawiając się braku wpływu na decyzje podejmowane w ramach nowej struktury oraz tego, że nowa instytucja nadzoru będzie mniej wrażliwa na zagrożenia stabilności ich sektorów bankowych. Innymi słowy, niepokój budził fakt, iż ocena konsekwen-cji potencjalnej likwidakonsekwen-cji upadającego podmiotu przeprowadzona z perspektywy sektora UE może odbywać się z pominięciem analizy zaburzeń w ramach lokalne-go rynku (Quaglia, 2017, s. 5). Równocześnie kraje te były zaniepokojone, że pro-pozycja utworzenia unii bankowej może negatywnie wpłynąć na konkurencyjność ich instytucji kredytowych, gdyż banki z państw strefy euro mogą liczyć na wspar-cie z ESM, a przez to mogą być postrzegane przez inwestorów jako bezpieczniejsze (Zettelmeyer, Berglöf i in., 2012, s. 72–73).
Przedstawiony plan pogłębiania integracji w ramach UGiW ma być realizowany przez kolejne 10 lat. Jego autorzy podkreślali, że implementacja przedstawionych wyżej fundamentów jest niezbędna dla dalszego rozwoju Unii Gospodarczej i Wa-lutowej i są one względem siebie komplementarne.
Budowa unii bankowej ma na celu zagwarantowanie bezpieczeństwa oraz zwiększenie wiarygodności instytucji kredytowych zarówno w strefie euro, jak i poza nią. Brak zaufania klientów do instytucji kredytowych stanowi poważne za-grożenie dla funkcjonowania całego sektora. Stworzenie mechanizmu, który gwa-rantowałby, że w przyszłości banki, które napotkają problemy finansowe zostaną zlikwidowane lub też poddane restrukturyzacji przy jak najmniejszym koszcie dla podatników, było postrzegane jako kluczowe dla bezpieczeństwa systemu finanso-wego (European Commission, COM (2008b).
Zgodnie z założeniami, cele unii bankowej miały zostać osiągnięte poprzez ograni-czenie fragmentacji rynku finansowego, zwiększoną stabilność finansową oraz prze-ciwdziałanie wykorzystywaniu środków finansowych pochodzących od podatników w celu ratowania upadających banków. Do unii bankowej należeć miały wszystkie państwa strefy euro, zaś państwa spoza strefy mogły przystąpić do niej na zasa- dzie tzw. bliskiej współpracy (close cooperation). Należy zauważyć, że pomimo wspo-mnianej motywacji do opanowania kryzysu finansowego w Europie, państwa człon-kowskie pozostawały sceptyczne wobec przekazania pełni praw nadzorczych na poziom unijny. W tym kontekście istotny był konflikt między Niemcami i Francją, w którym Niemcy chciały wyłączenia najmniejszych banków spod kontroli EBA, zaś Francja uważała, że nie powinno się wprowadzać żadnych odstępstw od skonsolido-wanego nadzoru (Szpringer, 2013, s. 2). Jak wskazali H. Degner i D. Leuffen (2017), polityczny impas pomiędzy tymi dwoma państwami nie zostałby rozwiązany, gdyby nie pogłębiający się kryzys finansowy, który zmusił państwa członkowskie do wpro-wadzania reform etapami. Z kolei J. Gren, D. Howarth i in. (2015, s. 185–186) wska-zali, że kwestia utworzenia ponadnarodowego nadzoru wymagała nie tylko konsen-susu politycznego, ale również podziału kompetencji pomiędzy centralnym nadzorcą a krajowymi instytucjami nadzorczymi, które chciały zachować niezależność.
Według koncepcji przedstawionej w sprawozdaniu przewodniczącego Rady Europejskiej, H. Van Rompuya, unia bankowa miała składać się z trzech fila-rów: Jednolitego Mechanizmu Nadzorczego, Mechanizmu Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji oraz Mechanizmu Gwarantowania Depozytów (schemat 8).