Raport Larosiere’a i propozycja utworzenia sieci bezpieczeństwa finansowego

Na początku 2009 r. został opublikowany raport grupy pod przewodnictwem by-łego szefa MFW – J. de Larosiere’a (The High-Level Group, 2009). Grupa eksper-tów zaproponowała szeroko zakrojoną reformę nadzoru makro- i mikroostroż-nościowego, dostrzegając trudności w wymianie informacji nie tylko pomiędzy państwami członkowskimi, ale także organem nadzorczym, bankiem centralnym oraz właściwymi ministerstwami w ramach poszczególnych państw. Nadzór ma-kroostrożnościowy miał obejmować ocenę stabilności całego sektora finansowego

190,02 142,70 125,40 83,33 40,02 24,34 19,72 19,48 17,56 _{12,58 11,15 18,50} 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 Niemc y Francj a Włochy

Hiszpania ^{Holandia Belgia Grecja Austri}

a

Portugalia ^{Finlandia Irlandia pozostałe}

Wykres 10. Rozkład kapitału subskrybowanego Europejskiego Mechanizmu Stabilności

w podziale na kraje (mld EUR)

Źródło: opracowanie własne na podstawie Treaty Establishing The European

oraz wypracowanie mechanizmów umożliwiających wczesną identyfikację poja-wiających się zagrożeń. W skali mikro rozwiązania dotyczyły faktycznej konso-lidacji bezpośredniego nadzoru nad transgranicznymi instytucjami finansowymi tak, by zapewnić jego efektywność.

W ramach nadzoru makroostrożnościowego raport zalecał utworzenie Euro-pejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Council), która miała zastąpić dotychczas istniejący Komitet Nadzoru Bankowego (The High- -Level Group, 2009, s. 49–51). Nowo powstały organ miał zajmować się gromadze-niem i analizą danych makroekonomicznych oraz wydawać zalecenia i ostrzeżenia przed ryzykiem w odniesieniu do polityki makroostrożnościowej. Przewodni-czyć pracom Rady miał prezes Europejskiego Banku Centralnego, natomiast w jej skład mieli wejść członkowie Rady Ogólnej ECB, przewodniczący odpowiednio CEBS, CEIOPS, CESR, a także przedstawiciel KE.

W ramach rozwiązań mikroostrożnościowych, grupa de Larosiere’a zaproponowa-ła utworzenie zintegrowanej sieci europejskich organów nadzoru finansowego (sche-mat 6). Zaproponowano, by Europejski System Nadzoru Finansowego (European System of Financial Supervision, ESFS) powstawał dwuetapowo. Pierwszy etap two-rzenia Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego grupa de Larosiere’a wyznaczy-ła na lata 2009–2010, kiedy to dotychczasowe organy poziomu trzeciego procedury Lamfalussy’ego miały zostać zastąpione przez Europejski Organ Nadzoru Bankowego (European Banking Authority), Europejski Organ Nadzoru Ubezpieczeń (European Insurance Authority) oraz Europejski Organ Nadzoru Papierów Wartościowych (Eu-ropean Securities Authority). Drugi etap zaproponowany był na lata 2011–2012, czyli faktyczne ustanowienie Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego.

Propozycja grupy de Larosiere’a zakładała zdecentralizowany model nadzoru mi-kroostrożnościowego, wciąż opartego o narodowe instytucje nadzorcze, jednak z sil-nym wsparciem ze strony zreformowanych instytucji ogólnoeuropejskich, odpowied-nio dla rynku bankowego, ubezpieczeodpowied-niowego oraz papierów wartościowych (The High-Level Group, 2009, s. 49–51). Istotnym elementem systemu nadzoru nad dużymi instytucjami finansowymi miały być tak zwane kolegia nadzorców – specjalne grupy organów nadzorczych, którym powierzało się nadzór nad określoną instytucją finan-sową, działającą w ramach ich jurysdykcji. Formalizacja współpracy w zakresie kon-troli nad poszczególnymi bankami miała rozwiązać trudności w zakresie przepływu informacji, jak również ograniczyć ewentualny wpływ konfliktu interesów.

W  swoim raporcie grupa de Larosiere’a  proponowała także standaryzację i uproszczenie instrumentów pochodnych, podnoszenie wymogów kapitałowych, wzmocnienie regulacji w odniesieniu do pozycji pozabilansowych, a także przegląd regulacji Bazylea II. Grupa doceniła wkład dotychczasowych komitetów trzeciego poziomu w proces harmonizacji praw i wymogów wobec unijnego sektora banko-wego, jednak stwierdziła, że ich pozycja jako organu doradczego Komisji Europej-skiej była zbyt słaba w stosunku do stawianych im zadań. Powstanie scentralizowa-nego ESFS miało rozwiązać ten problem, równocześnie wzmacniając niezależność od władz krajowych.

Europejski System Nadzoru Finansowego (ESFS)

nadzór makroostrożnościowy

(Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego)

Europejski Bank

Centralny ^{krajowe banki} centralne

nadzór mikroostrożnościowy Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (EBA) krajowe organy nadzoru bankowego Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych (EIOPA) krajowe organy nadzoru ubezpieczeń i programów emerytalnych Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) krajowe organy nadzoru nad papierami wartościowymi

Schemat 6. Sieć bezpieczeństwa finansowego w UE Źródło: opracowanie własne na podstawie The High-Level Group, 2009. Propozycje grupy de Larosiere’a odnosiły się do różnych aspektów nadzoru nad sektorem finansowym Unii Europejskiej, które utrudniały identyfikację zagrożeń dla stabilności finansowej. Wprowadzenie rozwiązań odnoszących się do całego sektora było bardzo pożądane w obliczu poważnego zachwiania płynności euro-pejskich banków. Ustanowienie centralnej instytucji wspierającej harmonizację narodowych regulacji bankowych usprawniało proces, który pod wieloma wzglę-dami przez lata uważano za niemal niemożliwy do przeprowadzenia. Przebudowa nadzoru mikroostrożnościowego z kolei służyła likwidacji trudności w zakresie przepływu informacji, które to trudności w znacznym stopniu osłabiały skutecz-ność kontroli nad bankami.

Kryzys płynności i wynikający z niego kryzys zaufania do instytucji kredyto-wych motywowały państwa członkowskie do działania. Pod koniec 2009 r. Komisja Europejska, zgodnie z zaleceniem raportu de Larosiere’a, zastąpiła dotychczasowe instytucje trzeciego poziomu decyzyjnego z raportu Lamfalussy’ego. W 2010 r. na mocy rozporządzenia 1092/2010 został po raz pierwszy utworzony nadzór na po-ziomie ogólnoeuropejskim – powstała sugerowana przez grupę de Larosiere’a Eu-ropejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (European Systemic Risk Board, ESRB). ESRB jest odpowiedzialna nie tylko za nadzór makroostrożnościowy nad unijnym rynkiem finansowym, ale też podejmuje działania mające na celu identyfikację i zapobieganie powstawaniu zagrożeń dla bezpieczeństwa całego sektora. Zada-niem Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego jest monitorowanie i ocenianie

ryzyka systemowego w normalnych warunkach tak, by zmniejszyć ryzyko zabu-rzeń w sektorze finansowym UE, a przez to zwiększanie odporności unijnego ryn-ku finansowego na wstrząsy (Regulation (EU) No 407/2010). ESRB, gdy uzna to za zasadne, może wydawać ostrzeżenia oraz zalecenia z konkretnym terminem realizacji. Mogą one przyjąć charakter ogólnounijny, skierowany do danego pań-stwa członkowskiego, czy też indywidualny, skierowany do wskazanego Europej-skiego Urzędu Nadzoru bądź też krajowego organu nadzoru (Regulation (EU) No 1093/2010; Regulation (EU) No 1094/2010; Regulation (EU) No 1095/2010).

Zgodnie z postulatami przedstawionymi w raporcie de Larosiere’a, nadzór ma-kroekonomiczny nie jest w stanie skutecznie chronić europejskiego rynku finan-sowego bez ochrony rynku w  skali mikro. Tylko utworzenie komplementarnie działających nadzorów mikro- i makroostrożnościowego może przyczynić się do wzmocnienia stabilności finansowej w Unii Europejskiej. Z tego względu decyzja o utworzeniu Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego wydaje się słuszna. Poparcie dla postulatów de Larosiere’a znaleźć można również w literaturze przed-miotu (por. Lannoo, 2009; Goodhart i Schoenmaker, 2009; Mayes, 2009, s. 7–11). Konieczność prowadzenia kompleksowego nadzoru nad dużymi instytucjami finansowymi pozostawała niejako w sprzeczności z utrzymywaniem komitetów skupionych na poszczególnych podsektorach rynku finansowego. Tym samym za nadzór w skali mikro odpowiadały trzy organy (European Supervisory Authori-ties, ESAs): Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority, EBA), Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Eme-rytalnych (European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA) oraz Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority, ESMA) (Regulation (EU) No 1095/2010).

Warto w tym miejscu zauważyć, że potrzeba nadzoru makroostrożnościowego została dostrzeżona nie tylko w Europie. W kwietniu 2009 r. przywódcy krajów G-20 powołali Radę Stabilności Finansowej (Financial Stability Board, FSB), której zadaniem stała się koordynacja działań nadzorczych dotyczących międzynarodo-wego rynku finansomiędzynarodo-wego oraz wydawanie rekomendacji w zakresie regulacji praw-nych (Financial Stability Board, 2018). Należy jednak podkreślić, że rekomendacje FSB nie są wiążące prawnie.

3.5.2. Reformy nadzoru nad europejskim sektorem bankowym