Rola sektora bankowego w gospodarce
2.5.2. Modele nadzoru rynku finansowego
W literaturze przedmiotu wyodrębnia się różne modele nadzoru nad rynkiem finansowym. Podział ten dokonywany w oparciu o zakres instytucjonalnej inte-gracji nadzoru nad segmentami rynku finansowego oraz ze względu na stopień
zaangażowania banku centralnego w nadzór nad sektorem bankowym. Na wybór modelu nadzoru nad rynkiem finansowym wpływa wiele czynników. W litera-turze przedmiotu wymienia się m.in. poziom rozwoju ekonomicznego, wielkość sektora finansowego, jego strukturę, uwarunkowania polityczne oraz historyczne (Halme, Hawksby i in., 2000, s. 95–128).
Ze względu na kryterium zakresu integracji nadzoru nad poszczególnymi seg-mentami rynku finansowego możemy wyróżnić dwa podstawowe modele – mo-del zintegrowany (zwany również jednoinstytucjonalnym) oraz nadzór sektorowy. Oprócz wymienionych dwóch podstawowych modeli nadzoru można jeszcze wy-różnić wariant pośredni, zorganizowany w oparciu o tzw. podejście funkcjonalne (Taylor, 1995).
W pierwszym modelu, tj. modelu zintegrowanym, jedna instytucja obejmuje nadzór nad wszystkimi segmentami rynku finansowego (rynek bankowy, kapita-łowy, ubezpieczeniowy i emerytalny). Model ten rozwinął się w połowie lat 80. i na początku lat 90. XX w. Po raz pierwszy taki nadzór wprowadzono w Singa-purze, a następnie w krajach skandynawskich – Norwegii, Szwecji oraz Finlandii. Rozwiązanie to zyskało na popularności po 1997 r., kiedy model zintegrowany wdrożyła Wielka Brytania, a za jej przykładem podążyły inne kraje (Hryckiewicz, Pawłowska, 2013, s. 9–11).
Za nadzorem zintegrowanym przemawia fakt rozwoju konglomeratów finan-sowych, w których zacierają się granice pomiędzy poszczególnymi sektorami rynku finansowego. Co więcej, ten model nadzoru jest również praktyczny dla samych holdingów finansowych, które wypełniają obowiązki informacyjne tylko przed jedną instytucją. M. Zaleska (red., 2013, s. 36–37) wskazuje również, że model ten pozwala na uniknięcie powielania się kompetencji oraz zwiększa przej-rzystość nadzoru. W ten sposób model zintegrowany pozwala uniknąć sporów kompetencyjnych, a przez to umożliwia większą elastyczność regulacji w sytu-acji, gdy rynek finansowy szybko się rozwija i ewoluuje. Fakt, iż nadzór skupiony jest „pod jednym dachem”, pozwala również na wykorzystanie korzyści skali oraz zmniejszenie kosztów instytucjonalnych. Powstały w ten sposób „supernadzor-ca” posiada co do zasady więcej zasobów, które może efektywnie wykorzystywać. W krajach, w których wprowadzony został nadzór zintegrowany, skonsolidowa-ny tryb nadzoru nad konglomeratami prowadzoskonsolidowa-ny jest niejako automatycznie. Należy jednak pamiętać, że silne powiązania kapitałowe dużych instytucji finan-sowych najczęściej wykraczają poza granice pojedynczego kraju, a efektywny nadzór skonsolidowany w tym przypadku wymaga stosownych umów organizu-jących współpracę międzynarodową.
Przeciwnicy zintegrowanego modelu nadzoru wskazują, że każdy z sektorów ryn- ku finansowego jest inny i wymaga indywidualnego podejścia. Istnieje również ryzyko marginalizacji nadzoru, który obejmuje małe segmenty rynku. W przy-padku dominacji któregoś z podsektorów systemu finansowego, nadzorca może koncentrować się właśnie na nim, co może odbijać się na transparentności pozo-stałych podsektorów i odbywać się ze szkodą dla ich uczestników. D.T. Llewellyn
(2006, s. 5–9) wskazuje, że zintegrowana instytucja nadzorcza może stać się zbyt duża, by działać efektywnie, a szeroki zakres działalności może nastręczać trud-ności w obszarze zarządzania. Istnienie jednej instytucji nadzorczej może dopro-wadzić do wystąpienie tzw. efektu choinki, kiedy to władze wykazują tendencję do nakładania na instytucje nadzorczą coraz więcej obowiązków, powodując jej niekorzystne „rozrastanie się”. W literaturze przedmiotu podnoszona jest również kwestia postrzegania rynku finansowego i jego podmiotów przez konsumentów. W tym przypadku, w wyniku istnienia jednego organu nadzorczego dla wszyst-kich podmiotów finansowych, konsumenci mogą postrzegać oferowane przez nie usługi jako porównywalne i obarczone podobnym ryzykiem.
Kolejnym modelem jest model nadzoru sektorowego. W tym przypadku każdy z segmentów rynku finansowego jest nadzorowany przez odrębną instytu-cję – w przypadku sektora bankowego na ogół jest to bank centralny (Gromek, Pawlikowski i in., 2009, s. 3). W literaturze model ten często określa się jako tradycyjny – organizacja nadzoru osobno dla każdego podsektora systemu fi-nansowego miała swoje uzasadnienie w czasach, gdy rynek papierów wartościo-wych, sektory bankowy i ubezpieczeniowy nie były między sobą silnie powiąza-ne, a dla każdego z nich funkcjonował osobny zespół regulacji (Zawadzka, 2017, s. 107–108). Należy jednak zaznaczyć, że taki model nadzoru wciąż funkcjonuje również współcześnie, m.in. na Litwie, we Francji i w Portugalii. Wśród zwolen-ników dedykowanych instytucji nadzoru dla każdego z podsektorów wymienić można R.K. Abramsa i M.W. Taylora (2000, s. 9–21), którzy wskazują, że w tym mo- delu instytucje skupiają się na własnych podsektorach, a ryzyko asymetrii kontroli sprawowanej nad systemem finansowym jest niewielkie. A. Stocka i J. Kołacz (2009, s. 66–68) wskazują również na wciąż istniejące różnice między podsektorami systemu finansowego, które mogą nie być prawidłowo uwzględ-nione przez nadzorcę zintegrowanego.
Rozwiązaniem pośrednim między obydwoma modelami jest model
częścio-wo zintegrowany, zakładający rozdział obowiązków pomiędzy instytucje
nad-zoru zgodnie z zakresem powierzonych im zadań. W przypadku tego modelu, zwanego rozwiązaniem funkcjonalnym lub Twin Peaks, występują dwie insty-tucje nadzorcze, odpowiadają za różne aspekty kontroli działalności podmio-tów sektora finansowego (European Central Bank, 2010). Obecnie w Europie rozwiązanie to funkcjonuje w Holandii, Belgii oraz Wielkiej Brytanii. Jedna z instytucji odpowiada za nadzór ostrożnościowy nad wszystkimi instytucja-mi finansowyinstytucja-mi – prudential supervision. W rolę nadzorcy ostrożnościowego w tym modelu wciela się bank centralny. Druga instytucja nadzorcza zaś zajmu-je się nadzorem nad aspektami prawnymi oraz chroni konsumentów – conduct of business supervision. Innym rodzajem modelu nadzoru częściowo zintegrowa- nego jest model, w ramach którego między instytucjami nadzoru sektoro- wego funkcjonują dedykowane zespoły, koordynujące nadzór ponadsektorowy (Volcker, Frenkel, 2008, s. 14). Model częściowo zintegrowany łączy wiele za-let obu podstawowych modeli organizacji nadzoru nad systemem finansowym.
To rozwiązanie pośrednie ma swoich zwolenników – S. Lumpkin (2002, s. 4) podkreśla, że sam fakt funkcjonalnej integracji nadzoru nie gwarantuje dobrej koordynacji działań kontrolnych, tak samo jak fakt istnienia pojedynczej insty-tucji nadzoru nie przesądza o dyskryminacji określonego podsektora systemu finansowego względem innych. Interesujący pogląd wyraził również K. Lannoo (2002, s. 5), który stwierdził, że koordynacja nadzoru nad podsektorami syste-mu finansowego powinna przynosić efekt synergii, wynikający ze specjalistycz-nej wiedzy współpracujących organów, zaś sama integracja organizacyjna może okazać się niewystarczająca.
W dominującym do niedawna na świecie modelu zróżnicowanego nadzoru, reali- zowanym przez zespół instytucji odpowiedzialnych za poszczególne segmenty systemu finansowego, pojawiał się często problem konfliktu kompetencji poszcze-gólnych nadzorców, zwłaszcza w kontekście kontroli dużych banków uniwersal-nych. Integracja tych instytucji w jednego dużego nadzorcę umożliwia likwidację tej wady, uzyskanie większej przejrzystości w zakresie odpowiedzialności wobec nadzorcy oraz umocnienie pozycji nadzoru względem międzynarodowych insty-tucji finansowych. O rosnącej popularności tego podejścia świadczą informacje zawarte w tabeli 1. Należy przy tym zaznaczyć, że rozwiązanie to niesie ze sobą pewne konsekwencje. Rozproszony nadzór bez wątpienia jest lepiej przystosowa-ny do charakterystyki poszczególprzystosowa-nych podsystemów, zaś sama reorganizacja wy-maga stosownej modyfikacji celów wyznaczonych nowemu nadzorcy, jak również adaptacji systemów informatycznych usprawniających kontrolę (Capiga, 2008, s. 67–71).
Tabela 1. Modele nadzoru w wybranych państwach Unii Europejskiej
Model nadzoru Państwa stosujące dany nadzór
Model sektorowy Bułgaria, Hiszpania, Luksemburg, Portugalia, Słowenia Model częściowo zintegrowany Belgia, Francja, Grecja, Holandia, Wielka Brytania, Włochy
Model zintegrowany Austria, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Irlandia, Islandia, Łotwa, Niemcy, Norwegia, Polska, Słowacja, Szwajcaria, Szwecja, Węgry
Źródło: opracowanie własne na podstawie D. Calvo, J.C. Crisanto i in., 2018, s. 36. Warto zauważyć, że zwłaszcza w ostatnich latach na popularności zyskuje model częściowo zintegrowany – D. Schoenmaker i N. Véron (2017, s. 1–9) wskazują wprost, że rozdział odpowiedzialności za nadzór ostrożnościowy oraz conduct of business powinien stać się docelowym modelem nadzoru w Unii Eu-ropejskiej. Interesujący pogląd na temat architektury nadzoru wyraziła z kolei A. Nadolska (2014, s. 59), która wskazała, że dla stabilności systemu finansowe-go często większe znaczenie niż sam podział instytucjonalny ma niezależność podmiotów od zewnętrznych nacisków i posiadanie odpowiedniego wachlarza uprawnień.