Instrumenty polityki społecznej

O ile modele stylów polityki społecznej próbują odpowiedzieć na pytanie, w jakich warunkach oraz kim są adresaci tej polityki i jakich narzędzi użyć, aby skutecznie na nich wpływać, o tyle typologia instrumentów nawiązuje do wiedzy o zasobach, jakimi dysponują różne podmioty polityki społecznej.

Inaczej można stwierdzić, iż instrumenty polityki społecznej stanowią środki stosowane w dążeniu do realizacji zamierzonego celu. W związku z czym można je zdefiniować jako narzędzia, środki działania, które oddziałują na zachowania ludzi, do których kieruje ona swoje programy, jak i tych, którzy są wykonawcami lub tworzą środowisko społeczne, w którym programy polityki społecznej są realizowane (zob. Supińska, 1991). Termin „narzędzia” wyko-rzystany powyżej, stanowi element instrumentu, rozumianego jako konkretna metoda, za pomocą której nadaje się działaniu strukturę, zmierzającemu do rozwiązania zidentyfikowanego problemu. Instrumenty te mają odmienny charakter z  uwagi na formę, za pomocą której osiąga się zamierzony cel.

Może ona przybierać formę karzącą (restrykcyjną), poprzez usankcjonowanie kary w celu wyeliminowania niepożądanych zachowań. Może również wystę-pować jako instrument nagradzający, promujący zachowania pożądane (ulgi podatkowe). W praktyce może też mieć charakter instrumentów nakazujących.

Cechą instrumentów polityki społecznej jest dążenie do instytucjonaliza-cji, formalizacji i organizacji życia całej zbiorowości. Instrumenty polityki społecznej w  wąskim pojęciu obejmują jedynie świadczenia, w  szerokim obejmują wszystkie narzędzia polityki społecznej. Jako najistotniejsze cechy instrumentów polityki społecznej wskazać należy:

 uprawnienie obywateli do świadczeń,

 bezpłatność lub częściową odpłatność świadczeń,

 koszt świadczeń (całkowity lub częściowy) finansowany jest ze środ-ków publicznych.

Z kolei, jako najczęściej identyfikowane instrumenty polityki społecznej wymienić należy:

 instrumenty ekonomiczne,

 instrumenty prawne,

 instrumenty informacyjne,

 instrumenty kadrowe (zasoby ludzkie, kapitał ludzki),

 kształtowanie przestrzeni,

 gospodarowanie czasem.

Powyższy katalog nie ma charakteru zamkniętego z  uwagi na fakt, iż interdyscyplinarna nauka o  polityce społecznej posiada szersze spectrum narzędzi, niż brane z osobna nauki monodyscyplinarne: ekonomia, prawo-znawstwo, socjologia, psychologia, pedagogika, filozofia, a także inne nauki o człowieku, o ziemi i przyrodzie (Supińska, 2013, s. 85).

Instrumenty ekonomiczne regulują dostęp do dóbr będących wytworem gospodarki. W licznych źródłach najczęściej zalicza się do nich:

1. Politykę konsumpcyjną, kształtującą dostęp do dóbr konsumpcyjnych,

„strumieni” dóbr ekonomicznych, które służą zaspokajaniu ludzkich potrzeb, poprzez regulowanie:

 dostępu do pracy zarobkowej,

 zasad wynagradzania za pracę,

 zasad opodatkowania dochodów,

 polityki cen,

 zasad i praktyki udzielania kredytów, komercyjnych i preferencyj-nych, pozwalających antycypować przyszłe dochody,

 ochrony konsumenta nabywającego towary na rynku (m.in. wsparcia dla „konsumentów wybrakowanych” albo ubogich, pozbawionych siły nabywczej),

 uprawnień do świadczeń społecznych: pieniężnych, rzeczowych, usługowych i zakładowych,

 możliwości i warunków wytwarzania dóbr konsumpcyjnych w go-spodarstwie domowym na własny użytek, czyli tzw. prosumpcji, 2. Kształtowanie stosunków własnościowych, poprzez regulowanie:

 warunków dostępu obywateli do własności majątku konsumpcyjnego lub produkcyjnego; ewentualne wykluczanie prywatnego posiada-nia zasobów pewnego typu (np. zabytków czy też jak to bywało dawniej – przedsiębiorstw produkcyjnych lub drugich mieszkań), wywłaszczanie, reprywatyzację, powszechne lub selektywne uwłasz-czanie, zachęty do oszczędzania,

 praw właścicieli tych zasobów, poprzez poszerzające lub zawężające definiowanie uprawnień właścicielskich: do użytkowania i  zanie-chania użytkowania, zmiany formy własności (np. z rzeczowej na

pieniężną), do przywłaszczania dochodów z własności (osiąganych dzięki przedsiębiorczości, ograniczanych przez podatki), do przeka-zywania własności w drodze sprzedaży lub dziedziczenia,

 ochrony wszelkich form własności – prywatnej, indywidualnej, grupowej, społecznej.

W art. 20. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

zapisano, iż „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczy-pospolitej Polskiej”. Realizacja polityki zrównoważonego rozwoju poprzez politykę gospodarczą i  społeczną zakłada, iż społeczeństwo i  gospodarka to jedność. Przyjąć można, że przy zrównoważonym rozwoju występują sytuacje, gdy obie polityki są traktowane równorzędnie, obie biorą aktyw-ny udział w rozwoju poprzez zapobieganie deformacjom we wzajemaktyw-nych relacjach (Kurzynowski, 2002, s. 36). W tym kontekście, polityka społeczno--gospodarcza jest nieustannym dokonywaniem wyborów między różnymi koncepcjami, których zawodność nie daje gwarancji pełnej efektywności (Trzepil, 2006, s. 66).

Trudności w  stosowaniu zasad ekonomii, jej prawidłowości i  praw wynikają, między innymi, z następujących przyczyn, które wyrażają liczne braki w:

 możliwościach eksperymentowania jak w fizyce, chemii czy budow-nictwie. Podjęte decyzje i działania rodzą od razu określone skutki społeczne i gospodarcze, często negatywne;

 adoptowaniu dobrych rozwiązań z  innych państw, przedsiębiorstw lub rodzin. Gdyby to było realne, to na świecie i w poszczególnych państwach nie byłoby ubóstwa i niedostatków, każde przedsiębiorstwo byłoby efektywne, a każdej rodzinie żyłoby się dostatnio;

 ograniczonej możliwości wypraktykowania wariantowych rozwiązań.

Ewentualne stosowanie wariantowych, próbnych rozwiązań, a następ-nie wdrażaa następ-nie do praktyki masowej najkorzysta następ-niejszego wariantu, z punktu widzenia uzyskiwanych korzyści nie musi przynosić w skali masowej podobnych korzystnych rezultatów;

 stałych niezmiennych regułach pozytywnego postępowania, opartego na tzw. ogólnych prawach i prawidłowościach ekonomicznych. Braku jednoznacznych praw i prawidłowości ekonomicznyc;

 rozwiązaniach jednoznacznie dobrych – jednoznacznie złych. Każde poczynanie gospodarcze rodzi zarówno pozytywne, jak i  ujemne skutki. Należy je dostrzegać (często skutki ujemne są świadomie niedostrzegane) i  wyważyć przed podjęciem decyzji lub w  trakcie jej realizowania, aby wprowadzić ewentualne korekty w działalność;

 występowaniu efektów odwrotnych od zamierzonych, w tym często retorsyjnych;

 jednomyślności w  ocenie przyczyn i  skutków określonych działań, a nawet jednoznaczności w ocenie faktów (Trzepil, 2006b, ss. 66–67).

Zawodność mechanizmów rynkowych sprawia, iż dla realizacji polityki społeczno-gospodarczej wymagane jest stworzenie spójnego systemu kiero-wania gospodarką, poprzez stworzenie warunków dla jego zrównoważonego rozwoju.

Terminu instrument prawny nie zdefiniowano jednoznacznie (Dunaj, 1996, s.  324). W  praktyce używany jest do określenia przepisów z  wielu dziedzin prawa, o różnych formach i zakresie; jego cele stanowią:

 w szerokim zakresie są to ogólnie obowiązujące akty prawne: dyrek-tywy, ustawy,

 w zakresie wąskim: normy kształtujące, przepisy kompetencyjne.

Instrument prawny można określić zatem jako normę prawną lub ich zbiór o charakterze przedmiotowym i teleologicznym, służącą do osiągnięcia oczekiwanego celu.

W związku z powyższym, przez instrumenty prawne polityki społecz-nej, należy rozumieć normy prawne, składające się na państwowy system prawny, których zadaniem jest takie modyfikowanie zachowań ludzi, aby były one pożądane lub utrudniały zachowania uznane za szkodliwe dla jej adresatów lub ich otoczenia. W  ramach stosowanych instrumentów prawnych, z uwagi na styl ich oddziaływania, wyróżnić można instrumenty bodźcowe, motywujące lub rygorystyczne, wymuszające rezygnację z za-chowań niepożądanych. Jako podstawowe funkcje instrumentów prawnych należy wskazać:

 tworzenie procedur,

 rozpowszechnianie zachowań pożądanych,

 ograniczanie zachowań niepożądanych, poprzez stosowanie instru-mentów niezawierających sankcji lub też je zawierające np. karnych lub administracyjnych.

Do tak rozumianych instrumentów prawnych polityki społecznej za-liczyć należy: Konstytucję RP, przepisy o charakterze międzynarodowym oraz sformułowane w aktach niższego rzędu prawa i wolności obywatelskie oraz prawa socjalne. W Konstytucji RP ma to swój wyraz w cytowanym w poprzednim podrozdziale art. 20, jak również w innych normach konsty-tucyjnych, przykładowo odnoszących się do ustroju gospodarczego Polski, do których według C. Kosikowskiego zaliczyć należy: ochronę środowiska, opartą na zasadzie zrównoważonego rozwoju, wolność wykonywania za-wodu, pracę, gospodarstwo rodzinne, jako podstawę ustroju rodzinnego państwa (Kosikowski, 1997, s. 149). W odniesieniu do przepisów między-narodowych, Polska będąc sygnatariuszem konwencji międzymiędzy-narodowych, zobowiązała się do ich respektowania, co znajduje swój wyraz w przepi-sach ustawy zasadniczej, gdzie w treści z art. 87 ust. 1 zapisano, iż „ra-tyfikowane umowy międzynarodowe są w  Polsce źródłami powszechnie

obowiązującego prawa”, natomiast w art. 9 zapisano, iż „Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego”. Dodatkowo, instrumentów prawnych, regulujących przykładowo wolności obywatel-skie oraz prawa socjalne, odnajduje się w licznych aktach niższego rzędu, a przykładowymi mogą być:

 Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U., 1964, nr 16, poz. 93 z późn. zm.).

 Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U., 1971, nr 12, poz. 114 z późn. zm.),

 Ustawa z 26.06.1974 r. Kodeks Pracy (Dz.U., 1974, nr 24, poz. 141 z późn. zm.),

 Ustawa z dnia 6.06.1997 r. Kodeks karny (Dz.U., 1997, nr 88, poz. 553 z późn. zm.),

 Ustawa z  27.08.1997  r. o  rehabilitacji zawodowej i  społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U., 1997, nr 123, poz. 776 z późn. zm.),

 Ustawa z  13.10.1998  r. o  systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U., 1998, nr 137, poz. 887 z późn. zm.),

 Ustawa z 24.04.2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U., 2003, nr 96, poz. 873 z późn. zm.),

 Ustawa z  27.06.2003  r. o  rencie socjalnej (Dz.U., 2003, nr 135, poz. 1268 z późn. zm.),

 Ustawa z  28.11.2003  r. o  świadczeniach rodzinnych (Dz.U., 2003, nr 228, poz. 2255 z późn. zm.),

 Ustawa z  12.03.2004  r. o  pomocy społecznej (Dz.U., 2004, nr 64, poz. 593 z późn. zm.),

 Ustawa o  promocji zatrudnienia i  instytucjach rynku pracy z  20.04.

2004 (Dz.U., 2004, nr 99, poz. 1001 z  późn. zm.), (zestawienie własne).

Szczególne znaczenie z  punktu widzenia ustawodawstwa społecznego stanowi prawo pracy. Obejmuje ono swym zakresem ogół regulacji w ob-szarze stosunku pracy, normując wzajemne relacje pomiędzy pracodawcą i pracobiorcą, jako stronami stosunku pracy. Drugą z istotnych gałęzi prawa, stanowi prawo rodzinne, odnoszące się do regulacji stosunków w ramach podstawowej komórki społecznej, jaką w  społeczeństwie stanowi rodzina.

Rozważając kwestie instrumentów prawnych polityki społecznej, warto zwrócić również uwagę na rolę regulacji sformowanej na gruncie prawa cywilnego oraz karnego. W obszarze prawa cywilnego, regulowane są wza-jemne relacje między ludźmi, natomiast w obszarze prawa karnego, sankcje wobec sprawców czynów kwalifikowanych jako społecznie niepożądane.

Instrumenty informacyjne wykorzystywane są w  celu modelowania zachowań prowadzących do podejmowania przez jednostkę zachowań za-spokajających jej potrzeby. Warunkiem jego skuteczności jest możliwość

przyswojenia, zrozumienia oraz akceptacji dostarczonej informacji. Są one niezwykle skuteczne, pod warunkiem uznania ich przez odbiorców za wia-rygodne, co oznacza, że:

 informacje przekazywane za pomocą systemu szkolnego, niezwykle istotne z  uwagi na fakt, iż niepowodzenie szkoły w  realizacji tego zadania przesądza o  niepowodzeniu kolejnych typów oddziaływań o charakterze informacyjnym w przyszłości. Wśród problemów, z jaki-mi boryka się polski system edukacyjny przy realizacji instrumentów informacyjnych, wskazać należy niski poziom upowszechnienia edu-kacji przedszkolnej, problemy z wypełnieniem funkcji wychowawczej przez szkołę, brak mechanizmów wyrównywania szans dzieci i mło-dzieży w dostępie do edukacji na poziomie średnim oraz wyższym, niedopasowanie form i kierunków kształcenia do potrzeb rynku oraz brak rozwiązań systemowych w  zakresie upowszechniania edukacji ustawicznej. Należy zauważyć, iż na sukces całej gospodarki naro-dowej składają się indywidualne sukcesy obywateli, na które wpływ ma jakość wykształcenia pracownika na rynku pracy. Samo jednak wykształcenie, nawet o najwyższej jakości nie daje gwarancji pozyska-nia pracy zgodnej z uzyskanym zawodem. Brak ofert pracy zgodnej z  wyuczonym zawodem może być przyczyną frustracji obywateli, a  w dalszej konsekwencji może przekładać się na młode pokolenie brakiem motywacji do zdobywania wykształcenia, co w następstwie może powodować obniżenie wartości kapitału ludzkiego społeczeństwa (Polcyn, 2013, s. 190).

 Informacje publikowane za pośrednictwem środków społecznego przekazu, do których zalicza się informacje dostępne w  przestrzeni publicznej rozpowszechniane za pośrednictwem rozmaitych kana-łów przekazu: prasowego, radiowego, telewizyjnego, internetu itp.

Zasadniczy problem w tym obszarze odnosi się do faktu, iż nie dla wszystkich dostarczana tą drogą informacja jest dostępna zarówno ze względów ekonomicznych jak i intelektualnych.

 Poradnictwo indywidualne, realizowane w  różnych formach – po-radnictwa prawnego, psychologicznego, rodzinnego, jest świadczone osobom mającym trudności lub wykazującym potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu problemów życiowych; świadczone bez względu na posiadany dochód; często związane z przydziałem dóbr ekono-micznych.

Instrumenty kadrowe stanowią ludzie, zajmujący się realizacją usług społecznych, decydując o przyznaniu dóbr ekonomicznych (zasiłków, zapo-móg itp.) oraz sprawujący przymus państwowy i  egzekwujący sankcje za niedozwolone zachowania. Należą do nich funkcjonariusze służb socjalnych, wolontariusze oraz inne osoby pełniące funkcje o charakterze stanowiącym,

edukacyjnym, doradczym, usytuowane w różnych instytucjach i sektorach, stanowiąc zasoby ludzkie „instrumentów kadrowych”.

Rola kapitału ludzkiego doceniana jest coraz bardziej przez współczesną ekonomię, będąc również istotnym czynnikiem w obszarze polityki społecz-nej. Dlatego też często, jako kapitał ludzki, składający się na instrumenty kadrowe, zaliczyć należy zwłaszcza tych, którzy decydują o  kierunkach polityki społecznej, polityków różnych szczebli, parlamentarzystów, samo-rządowców, związkowców; a obok nich przywódców niesformalizowanych ruchów społecznych. Warto wspomnieć także o tych, którzy świadczą pro-fesjonalne usługi dla konkretnych ludzi; działalność tych ostatnich mieści się w obszarze tzw. służb społecznych. Przykładowe zawody reprezenta-tywne dla tej grupy to: nauczyciel, pedagog, resocjalizator, kurator, lekarz, pielęgniarz, rehabilitant, inspektor pracy, doradca zawodowy, doradca ubezpieczeniowy, pracownik socjalny, a  także – na pewnych obszarach problemowych – policjant, sędzia, komornik. Nieocenionym uzupełnieniem (choć jednak nie substytutem) kadr profesjonalnych są wolontariusze; ci, którzy wnoszą zapał, inwencję i nutę personalną do codziennych działań polityki społecznej, poprzestając na symbolicznej gratyfikacji: na uznaniu otoczenia i osobistym zadowoleniu, prowadząc poradnie, kursy, szkolenia, opiekę i wiele innych działalności związanych z codziennym życiem (Su-pińska, 2013, ss. 88–89).

W strukturze instrumentu przestrzenno-czasowego znajdują się obiekty infrastruktury, będącej efektami procesów inwestycyjnych (szkoły szpitale, sieć drogowa itp.), najczęściej zaliczane do czynników o charakterze ekono-micznym; stanowiąc element trwałej przestrzeni wpływają na sposób, jakość oraz kulturę żyjącego w nim społeczeństwa. Z tego względu wyodrębniona ona została jako instrument polityki społecznej. Czas w tym wymiarze po-strzegany może być zarówno jako instrument, ale również, jako efekt polityki społecznej. Wynika to z faktu, iż każdy program polityki społecznej, wymaga do swojej skutecznej realizacji uwzględnienia określonej perspektywy cza-su, pozwalającej na zdiagnozowanie sytuacji, zaplanowanie działania oraz dążenia do osiągnięcia w  perspektywie czasu założonych celów. Efektem tak zaplanowanego działania mogą, stać się zmiany w sferze kształtowania przestrzeni, techniki, gospodarki, dające członkom społeczności więcej wol-nego czasu lub przyczyniać się do wydłużenia ich życia.

Związek polityki społecznej z gospodarczą jest praktycznie nierozerwal-ny. Zaniedbania w którymkolwiek z tych obszarów, w perspektywie, będą negatywnie oddziaływać na drugi. Zaniedbania w obszarze gospodarki pod presją problemów społecznych, doprowadzić mogą do dramatycznej sytuacji w okresach stagnacji gospodarczej, z kolei zaniedbania w sferze społecznej, doprowadzą do wielopokoleniowego nawarstwienia problemów społecznych, które w dłuższej perspektywie pociągną za sobą konieczność ponoszenia

zna-czących nakładów w celu minimalizowania ich skutków. W tym względzie wyraża się wzajemna zależność polityki społecznej i gospodarczej, jak również ich wzajemne ograniczenia. Wzrost znaczenia polityki spójności społeczno--gospodarczej w dalszym ciągu prowadzi do sporów między ekonomistami i  socjologami, którzy w  sposób odmienny postrzegają problemy, potrzeby oraz cele przyświecające koncepcji spójności społeczno-gospodarczej. Warto zwrócić uwagę na fakt, iż unijna polityka spójności społeczno-gospodarczej, będąca cechą polityki regionalnej i  strukturalnej, zyskuje coraz większe znaczenie, co ma swój wyraz w  wielu dokumentach programowych. Jej wdrożenie, mające na celu zmniejszenie różnic gospodarczych, społecznych i terytorialnych, realizowane jest przede wszystkim w oparciu o działania edukacyjne, innowacyjne oraz pobudzające przedsiębiorczość. Nie należy również zapominać o silnej relacji polityki spójności z poziomem rozwoju gospodarczego. Zauważyli to między innymi Dziewięcka-Bohun i Mielecki:

„mechanizmy rynkowe oraz mechanizmy państwowego interwencjonizmu nie są z góry ani tylko dobre, ani tylko złe. Ich zastosowanie zawsze jest sprawą konkretną, dotyczy określonych problemów, których rozwiązaniu mają służyć” (Dziewięcka-Bohun, Mielecki, 1998, s. 56).