Kontrakty wojewódzkie

Pierwszym dokumentem, który przypominał współcześnie znane kontrakty terytorialne był, podpisany w  dniu 5 października 1995  r., jeszcze przed powołaniem do życia samorządu województwa, „Kontrakt regionalny dla województwa katowickiego”. Jego sygnatariuszem po stronie rządowej był ówczesny premier Józef Oleksy. Kontrakt dotyczył restrukturyzacji śląskiego przemysłu, a także rozwoju edukacji, bezpieczeństwa socjalnego, rozbudowy infrastruktury komunalnej, drogowej oraz wzmocnienia lokalnych samo-rządów. Powrót do koncepcji kontraktów terytorialnych nastąpił w  roku 2000, w  okresie rządów Jerzego Buzka (1997–2001), kiedy dokonywano jednocześnie zasadniczej reformy administracyjnej kraju. Pojęcie kontrak-tu terytorialnego po raz pierwszy pojawia się w  Ustawie z  dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego, która określała zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego oraz zasady współdziałania rządu, organów administracji rządowej z samorządem terytorialnym. Wskazywała instytucje, mające wspierać rozwój regionalny oraz tryb i zakres wsparcia rozwoju terytorialnego, a przede wszystkim zasady zawierania i wykonywa-nia kontraktu wojewódzkiego (Ustawa z 12 maja 2000). Z czasem Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego zastąpiona została, przynajmniej częściowo, przez Ustawę o Narodowym Planie Rozwoju (Ustawa z 2 kwietnia 2004). Dodatkowo, zakres oraz forma pomocy finansowej rządu w zakresie działalności polityki regionalnej określone zostały w dokumencie pod nazwą Program Wsparcia (Rozporządzenie RM z 28 grudnia 2000), w którym zde-finiowano szczegółowo rodzaje zadań, kryteria ubiegania, instytucje odpo-wiedzialne za realizację i nadzór nad kontraktami, określono czas wsparcia, a co ważniejsze, wskazano źródła finansowania w ujęciu wieloletnim.

Powołanie do życia instrumentu w  postaci kontraktów terytorialnych wynikało zarówno z przesłanek ustrojowych, jak również pragmatycznych.

W  wymiarze ustrojowym były one następstwem nowego podziału

teryto-rialnego w  ramach którego powołano do życia nową instytucję w  formie samorządu województwa. W Ustawie o samorządzie województwa w art. 11 ust. 5 znalazł się zapis, iż wykonywanie zadań związanych z rozwojem re-gionalnym na obszarze województwa należy do samorządu województwa.

Zasady finansowania rozwoju regionalnego oraz źródła dochodów wojewódz-twa w tym zakresie określają odrębne ustawy (Ustawa z 5 czerwca, 1998b).

Wskutek powyższego, państwo utraciło prawo do samoistnego ingerowania w politykę regionalną, będąc zmuszonym do jej realizacji za zgodą samo-rządu. Kontrakt stał się tym samym narzędziem, które przy wykorzystaniu środków z  budżetu państwa wspierało wskazane przez siebie inicjatywy.

Drugą grupę przesłanek wprowadzenia instrumentów w postaci kontraktów terytorialnych stanowią te o charakterze pragmatycznym. Pragmatyzm ten wyraża się w  konieczności racjonalnego oraz efektywnego wykorzystania środków zarówno ze źródeł publicznych, jak i prywatnych przeznaczanych na rozwój regionów. Zgodnie z tym założeniem, środki mają być w sposób skorodowany przekazywane na te cele, które istotne są nie tylko z uwagi na interes lokalny, ale również wpisują się w szerszy kontekst ponadregionalny, a  współcześnie również europejski. Kolejną przesłankę do wprowadzania kontraktów terytorialnych stanowiła Ustawa o  samorządzie województwa, która wprowadzała zasady ustrojowe, określała kompetencje nie wyposażając samorządu województwa w środki finansowe, służące prowadzeniu polity-ki regionalnej w województwie. Samorząd województwa otrzymał władzę polityczną, która pozwalała na podejmowanie i programowanie inwestycji, finansowanych przez rząd oraz samorząd lokalny.

Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego regulowała istotną kwestię mechanizmów umożliwiających koordynację polityki regionalnej rządu z  uwzględnieniem samodzielności kreowania polityki przez woje-wództwo przy wykorzystaniu kontraktów wojewódzkich. W  założeniach kontrakt wojewódzki przybrał postać umowy o charakterze cywilno-praw-nym, która regulowała zasady wspierania przez rząd programów rozwoju regionalnego opracowanego przez samorząd województwa. W  rozdziale 4 art.  16.1 Ustawy o  wspieraniu rozwoju regionalnego określono typy za-dań, które miały być przedmiotem kontraktu wojewódzkiego. Wskazano w nim na dwa podstawowe typy zadań: zadania wynikające z programów wojewódzkich, ale tylko te, które uzyskały wsparcie rządu, oraz zadania należące do spraw nadzorowanych przez właściwych ministrów (Ustawa z 12 maja 2000).

W związku z  tym, iż zadania wojewódzkie wynikające z  programów wojewódzkich dla swojej realizacji wymagały wsparcia rządu, w praktyce realizowano tylko te rodzaje zadań, na które z  góry przewidziano środ-ki w  budżecie centralnym. Sytuacja taka przy braku własnych środków uniemożliwiała samorządom realizację własnych koncepcji rozwoju re-gionalnego.

Istotnym problemem ówcześnie był brak konsekwencji w długofalowej realizacji koncepcji budowy stosunków pomiędzy rządem a samorządami. Nie została ona określona na gruncie regulacji prawnych, nie wdrożono również systemu koordynacji programów rozwoju regionalnego. Dodatkowo wystę-powała duża niepewność związana z chaotycznymi i częstymi nowelizacjami rozporządzeń wykonawczych. Zmieniano wysokość alokacji, czas trwania kontraktu, ponadto niekorzystny efekt i niepewność potęgowało jednoroczne budżetowanie programów, uzależniając ich realizację od corocznie uchwa-lanego budżetu państwa. W konsekwencji dochodziło do sytuacji, w której corocznie dostosowywano wieloletnie programy rozwojowe do możliwości budżetu państwa, a nie odwrotnie, jak powinno to mieć miejsce.

Kontrakty wzbudzały również zastrzeżenia, co do ich przedmiotu oraz określenia kategorii wydatków i zadań. Problem taki funkcjonował w od-niesieniu do inwestycji realizowanych w regionach w ramach programów sektorowych. Program sektorowy inicjowany był przez rząd i administrowa-ny przez struktury rządowe bez umiejscowienia w konkretnej przestrzeni.

Dostęp do środków programu sektorowego miały podmioty posiadające określone cechy. Często programy o  charakterze sektorowym pokrywały się lub zawierały w swoich założeniach działania o charakterze ewidentnie regionalnym. Z drugiej zaś strony polityka edukacyjna, inwestycje w obiekty zabytkowe, kulturalne traktowane były jako typowa działalność sektorowa, choć mają wyraźnie regionalny charakter. Problem ten został dostrzeżony w  Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego w  latach 2007–2013, w  któ-rym zadeklarowano uwzględnianie specyfiki regionu przy podejmowaniu decyzji o działaniach sektorowych poprzez uelastycznienie formułowania działań programowych i  korelowania działań programów sektorowych z  założeniami regionalnych programów operacyjnych (NSR 2007–2013, z września 2005, s. 49).

Zastrzeżenia wzbudzała również niejasność, co do kategorii wydatków, które powinny być przedmiotem kontraktu. Wzorcowy model finansowania stanowić powinno wspólne inwestowanie rządu oraz jednostek samorządu województwa w przedsięwzięcia, inicjowane przez samorząd przy wykorzy-staniu wkładu własnego oraz wsparciu rządowym, określonym w kontrakcie.

W rzeczywistości realizowanie inwestycji w pożądanej skali w oparciu o po-wyższy model było mocno ograniczone z uwagi na brak wystarczającej ilości środków własnych. Jeszcze wyraźniej widać to w przypadku samodzielnych inwestycji samorządu województwa oraz samorządów lokalnych realizowa-nych bez zaangażowania środków z  budżetu centralnego. Inwestycje tego rodzaju, w żadnej z ustaw początkowej fazy programowania, nie zostały prze-widziane. Również inicjatywy własne rządu w inwestycje i programy lokalne oraz regionalne, które zgodnie z założeniami Ustawy o zasadach wpierania rozwoju regionalnego oraz Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego powinny stanowić przedmiot kontraktu nie były w pełni realizowane. Z analizy

ko-lejnych ustaw budżetowych w pierwszym okresie programowania wynika, iż założenia te były realizowane tylko w niewielkim stopniu, głównie w od-niesieniu do programów inwestycyjnych i pilotażowych. Najtrafniej relację funkcjonującą w tym zakresie podsumował Andrzej Pyszkowski w artykule

„Planowanie strategiczne, jako instrument zarządzania rozwojem regional-nym”, stwierdzając, iż: „Kontrakt nie jest więc de facto umową zwartą przez partnerów dla realizowania obopólnie korzystnych przedsięwzięć. Jest to jedynie forma finansowania środkami centralnymi przedsięwzięć, których zdecydowana większość znajduje się w formalnej gestii samorządów lokal-nych. W ten sposób kompetencje rzeczowe samorządów, szeroko zakrojone w ustawach ustrojowych, nie mogą być realizowane bez wsparcia finansowe-go ze strony centrum. Umożliwia to stronie rządowej praktyczną ingerencję we wszystkie niemal przedsięwzięcia rozwojowe samorządu województwa.

Instrument kontraktu nabiera w tych warunkach cech dyrektywy wyrażonej w zawoalowanej formie” (Pyszkowski, 2003, s. 7).

Na uwagę zasługuje również nierówność podmiotów kontraktu, rządu oraz samorządu w zakresie zdolności programowania. Ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalnego odnosiła się do działań i  dokumentów rządowych, takich jak: Długofalowa Strategia Rozwoju Regionalnego Kraju, Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Program Wsparcia, opracowanych przez wyspecjalizowane agendy rządowe. Natomiast, zgodnie z zapisami Ustawy o samorządzie województwa, samorząd na etapie składania wniosku o zawarcie kontraktu terytorialnego zobowiązany był do przedłożenia pro-gramu wojewódzkiego. Jednocześnie żadna z ustaw regulująca ówcześnie zasady i tryb zawierania kontraktów nie precyzowała, kto, w jakim czasie i trybie ma opracować ową strategię; nie określała również, jakie elementy zostaną wzięte pod uwagę do wsparcia przez rząd w  ramach kontraktu.

Jednocześnie Ustawa o Narodowym Programie Rozwoju, na etapie wniosko-wania o wsparcie do właściwego w sprawie rozwoju regionalnego ministra, nakładała na samorząd województwa załączenie do wniosku Regionalnego Programu Operacyjnego, a  więc dokument opracowany przez rząd i  po-mocniczo strategię województwa oraz odpowiedni wojewódzki program.

W praktyce program ów był listą przedsięwzięć, które województwo pla-nowało zrealizować przy wsparciu środków rządowych. W konsekwencji, województwo miało prawo do wnioskowania o środki na cele i zadania, których alokacja była z góry ustalona w opracowanym przez rząd Regio-nalnym Programie Operacyjnym.

Rząd nałożył na samorząd województwa szereg skomplikowanych i trudnych do realizacji zadań związanych z przygotowaniem dokumen-tacji kontraktowej. Było to tym trudniejsze, iż na szczeblu samorządu brakowało wyspecjalizowanego aparatu administracyjnego, dysponującego odpowiednimi narzędziami, kwalifikacjami i wiedzą pozwalającą na spro-stanie powyższym wymogom. Dodatkowo z perspektywy czasu okazało się,

iż opracowana wskutek wytycznych dokumentacja w nieznacznym stopniu przyczyniła się do stymulowania działań w kierunku rozwoju regionalnego.

Samorząd zobligowany został również do rozbudowanej sprawozdawczości, głównie wskutek realizacji zadań objętych Ustawą o  finansach publicz-nych, która nakładała obowiązek przynajmniej kwartalnych sprawozdań z  nadzoru i  kontroli realizacji zadań, poziomu wykorzystania dotacji, celowości jej przeznaczenia itp. Dochodziła do tego sprawozdawczość na potrzeby kontroli wydatkowania środków publicznych, nadzorowana przez Najwyższą Izbę Kontroli, Urząd Kontroli Skarbowej oraz instytucji zarządzających funduszami strukturalnymi. Samorząd na każdym etapie realizacji kontraktu zobowiązany był do dokumentowania, iż wydatki były realizowane z należytą starannością. Sytuacja ta generowała niepotrzebne wydatki, a sam proces dokumentowania kosztów ponoszonych w ramach kontraktów ze środków publicznych dalece przewyższał funkcjonujące standardy w  odniesieniu do wydatkowania środków publicznych na inne cele. Pojawiło się dodatkowo poczucie nieadekwatności nałożonych obowiązków względem osiąganych korzyści, gdyż cele realizowane w ra-mach kontraktu nie realizowały zadań o pierwszorzędnym znaczeniu dla gospodarki i  spraw społecznych w  województwie. Problemy dotyczyły również horyzontu czasowego realizacji kontraktu, który nie był skorelo-wany czasowo z założeniami strategii i programami rozwoju. Brakowało powiązania horyzontu czasowego założeń kontaktów z  dokumentami strategicznymi na szczeblu krajowym, które w większej mierze determi-nowane były przez harmonogram procesów politycznych niż kierowały się logiką programowania. Zgodnie z pierwotnymi założeniami pierwsza edycja kontraktów miała być realizowana w  okresie przedakcesyjnym do Unii Europejskiej, a następnie miała zostać powiązana z funduszami strukturalnymi. Ostatecznie pierwszą edycję kontraktów wydłużono o rok, a kolejna obejmowała już tylko rok 2004. Biorąc pod uwagę długofalo-wość zadań realizowanych w  ramach kontraktów roczna perspektywa w powiązaniu z jednorocznym budżetem państwa stawiała pod znakiem zapytania sensowność jej realizacji w ogóle.

Poważną trudnością przy realizacji kontraktów były zbyt krótkie terminy, wyznaczone przez stronę rządową na poszczególne etapy pracy. Skutkowało to niedokładnością lub błędami w  przygotowaniu przez samorządy odpo-wiedniej dokumentacji, a także w niektórych przypadkach – nietrafionymi decyzjami alokacyjnymi z punktu widzenia rozwoju regionalnego. Pośpiech w realizacji kontraktu utrudniał również zarządom województw prowadzenie konsultacji społecznych wokół propozycji zadań kontraktowych. Dokument kontraktu powinien być znacznie dłużej przygotowywany i negocjowany ze stroną rządową, z wyprzedzeniem nawet kilkunastomiesięcznym. Wydaje się więc uzasadnione określenie precyzyjnych rozwiązań, dotyczących procedury negocjowania i  podpisywania kontraktów. W  szczególności odnosi się to

do określenia terminów podejmowania poszczególnych etapów procedury (MGiP 2004, s. 118).

Dodatkowo, niestabilność finansowa kontraktów wskutek braku oparcia prawnego dla wieloletnich programów inwestycyjnych oraz ścisłe powiąza-nie źródeł finansowania zadań przewidzianych w kontraktach z coroczpowiąza-nie uchwalanym budżetem państwa sprawiało, iż nie było gwarancji czy inwe-stycja uzyska założony poziom finansowania w  kolejnym roku. Trudności te dodatkowo potęgowała zasada budżetowa, która nie pozwalała na prze-noszenie środków z roku bieżącego na kolejny rok budżetowy. Konieczność rozliczania środków z  dotacji budżetowej corocznie dodatkowo sprzeczna była z logiką i często z harmonogramem realizowanej inwestycji.

Pomimo licznych zastrzeżeń, co do sposobu realizacji kontraktów, za-równo w aspekcie ustrojowym, jak i czysto pragmatycznym, stwierdzić na-leży, iż miały one istotny wpływ na wypracowanie mechanizmów realizacji kontraktów w przyszłości, stanowiąc „poligon doświadczalny” nowatorskich koncepcji oraz służyły przygotowaniu aparatu administracyjnego do funkcjo-nowania w nowej rzeczywistości, w związku z akcesją Polski do struktur Unii Europejskiej i pojawieniem się szans rozwoju, związanych z wykorzystaniem funduszy strukturalnych. W sprawozdaniu końcowym z realizacji Programu wsparcia na lata 2001–2003, przygotowanym przez Ministerstwo Gospodarki i Pracy zapisano, iż realizacja kontraktów wojewódzkich w okresie 2001–2003 była procesem cechującym się:

 nowatorstwem – po raz pierwszy zastosowano na taką skalę tego rodzaju instrument,

 dynamiką – dostrzeganą na różnych płaszczyznach: finansowej, praw-nej, organizacyjpraw-nej,

 elastycznością – dostosowywaniem warunków realizacji kontraktów do zmian zachodzących w  otoczeniu społecznym i  ekonomicznym (MPiG 2004, s. 8).

Dodatkowo, jako pozytywne strony kontraktu wskazać należy:

 decentralizację państwa i wprowadzenie w życie zasady subsydiarności,

 odchodzenie od Polski resortowej w kierunku samorządowej,

 krok w kierunku przygotowania Polski do uczestnictwa w funduszach strukturalnych Unii Europejskiej,

 możliwość koncentracji środków przeznaczonych na rozwój regio-nalny,

 przygotowanie administracji samorządu województwa do nowocze-snych metod tworzenia programów i innych dokumentów regionalnych, zarządzania wdrożeniem programów i ich monitorowania,

 wprowadzenie na dużą skalę do polityki krajowej zasad ewaluacji,

 stworzenie podstaw do budowania partnerstwa i integracji środowisk,

 stabilizację sytuacji samorządu województwa w  zakresie środków, jakie mogą pozyskać za pośrednictwem rządu (Gęsicka 2004, s. 9).

4.2. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju