W kontroli samorządu terytorialnego oraz jego jednostek organizacyjnych nie
wykorzystuje się w sensie formalnym takich kryteriów jak: skuteczność i efek-tywność, które obok ekonomiczności (gospodarności) składają się na ogólną
ocenę sprawności działania12. Wszystkie miary poza legalnością, można
spro-wadzić do kryterium przestrzegania działania (i jego efektów) zgodnie z przepisami prawa. Przepisy te należy rozumieć szeroko, jako procedury, normy, standardy, terminy itp., które muszą być zapisane literalnie w sensie formalnym.
Pilną koniecznością jest stworzenie systemu kontroli wewnętrznej przez
or-gan wykonawczy jednostki samorządowej13. To on jest bowiem odpowiedzialny
za całokształt efektów z prowadzonej działalności w każdym roku w okresie
kadencyjnym. System ten powinien obejmować zorganizowany układ działań
i ocen odniesiony do określonych dokumentów strategicznych i operacyjnych samorządu. W takim systemie należy jednoznacznie wskazać podmiot i przedmiot kontroli oraz narzędzia dla przeprowadzenia działań kontrolnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na dwa bardzo istotne elementy. Pierw-szym jest fakt, aby kontrola była dokonywana w sposób profesjonalny, tj. przez osoby posiadające odpowiednią wiedzę merytoryczną i doświadczenie zawodo-we oraz były umocowane kompetencyjnie. Drugą rzeczą jest nadanie kontroli wyższego, niż dotąd, znaczenia w procesie zarządzania samorządowego. Stąd wypływa zasadność podporządkowania służb kontroli, bezpośrednio organowi wykonawczemu, a nie innym funkcjonariuszom publicznym w samorządzie (np.
sekretarzowi). W takiej sytuacji wyniki kontroli powinny być przedmiotem
omó-wienia przez kontrolujących i organ wykonawczy. W praktyce obserwuje się często zjawisko nieujawniania popełnianych nieprawidłowości i uchybień orga-nom władzy w samorządzie terytorialnym. Takie postępowanie zatraca profesjo-nalizm w realizacji zadań publicznych.
Pożądane jest określenie jednolitej interpretacji kryteriów oceny w działalności kontrolnej i nadzorczej, takich jak: gospodarność, rzetelność i celowość. Mimo powszechnego użycia są one różnie, dość dowolnie traktowa-ne. Za punkt odniesienia należy przyjąć zasadę racjonalnego gospodarowania
12 W preambule Konstytucji RP, jest zapis, że w działaniu instytucji publicznych należy zapewnić rzetelność i sprawność.
13 Obecnie nazywanej kontrolą zarządczą, według ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o finansach publicznych.
z jej dwoma aspektami (wariantami), tj. oszczędności i wydajności14. Nie jest nią, jak niektórzy twierdzą, równoczesna maksymalizacja efektów przy minimalizacji nakładów. Może to być w jednym tylko przypadku, gdy mamy do czynienia z rezerwą zasobów wytwórczych. Z reguły kryterium gospodarności jest tożsa-me z zasadą pierwszą, tj. oszczędności (minimalizacji nakładów). Można wtedy mówić o ekonomiczności działania, wyborów, ocen. Interpretacja gospodarności według NIK jest zbliżona do równoczesnego dążenia do oszczędności i wydaj-ności z podkreśleniem, że nakłady są proporcjonalne do uzyskanych efektów. Jest to niezrozumiałe, ponieważ nakłady są zawsze w jakimś stopniu odpowied-nie do uzyskanych efektów. Rodzi się też pytaodpowied-nie o jakich efektach mówimy, bezpośrednich czy pośrednich?
W systemie kontroli wewnętrznej wyjaśnienia wymaga rola radnych w proce-sie sprawowania kontroli nad organem wykonawczym. W tym zakreproce-sie, w świe-tle obowiązujących przepisów, organ stanowiący kontroluje organ wykonawczy oraz samorządowe jednostki organizacyjne, za pośrednictwem komisji
rewizyj-nej15. Dotychczasowe doświadczenia wskazują, że na ogół radni tej komisji
ograniczają się tylko do opiniowania sprawozdania z wykonania budżetu i wy-stępowania z wnioskiem o udzielenie lub nie absolutorium organowi wykonaw-czemu. W przypadku gminy, nieudzielenie absolutorium w istocie niczym nie skutkuje. Wobec tego radni uważają, iż nie posiadają żadnego skutecznego narzędzia oddziaływania na organ wykonawczy w gminie. W przypadkach, gdy organ wykonawczy posiada tzw. większość w radzie gminy lub uczestniczy w porozumieniu koalicyjnym, to w gruncie rzeczy kontrola sprawowana przez radnych staje się fikcją. Płynie z tego dość szczególny wniosek, że organ wyko-nawczy może zorganizować swoją pracę w ten sposób, że praktycznie wyelimi-nuje kontrolę wewnętrzną w strukturach samorządowych. Teoretycznie kontrola taka istnieje, lecz jest zmarginalizowana ze szkodą dla efektywności gospoda-rowania majątkiem i środkami publicznymi. Jest tak dlatego, że brak realnej kontroli stwarza pokusę dla nazbyt ryzykownych decyzji, podejmowanych przez organ wykonawczy i administrację samorządową, zwłaszcza w dużych jednost-kach terytorialnych. Wskazane jest z punktu widzenia efektywności i rzetelności kontroli, aby przewodniczącym komisji rewizyjnej był radny z opozycji. Wydaje się, że także większość w tym gremium powinny posiadać siły opozycyjne.
14 W pierwszym przypadku, przy danym efekcie dążymy do minimalizacji nakładów, kosztów (postawa sprawnościowa). W drugim, przy danym nakładzie, celem jest maksymalizacja efektu (postawa skutecznościowa).
15 Zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut jednostki samorządowej. Komisja rewizyjna realizuje również inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli.
ni mają reprezentować interes społeczny, kierując się dobrem wspólnoty samo-rządowej. Przedmiotem kontroli komisji rewizyjnej powinien być również obszar działalności spółek komunalnych. Mimo że stanowią one odrębne byty prawne to w istocie są one instrumentem organizacyjnym w celu realizacji zadań wła-snych. Są one przecież tworzone decyzją rady oraz dysponują majątkiem ko-munalnym dużej wartości.
Jakość działalności komisji rady, a w tym rewizyjnej można wydatnie zwięk-szyć poprzez korzystanie przez nie z usług ekspertów, będących uznanymi spe-cjalistami, posiadającymi dorobek. Warto podkreślić, że do 2002 r. w skład ko-misji mogły wchodzić osoby spoza rady gminy w liczbie nieprzekraczającej po-łowy składu rady. Częstą praktyką w innych krajach jest tworzenie tzw. zespołów mieszanych (problemowych, zadaniowych) dla rozwiązania określonego zagad-nienia. Zespoły te obejmują radnych, urzędników oraz mieszkańców znających daną tematykę spraw publicznych. Nade wszystko dla zapewnienia większej przejrzystości i jawności procesów decyzyjnych standardem dla władz samorzą-dowych powinno być rzetelne informowanie mieszkańców wspólnoty o kluczo-wych decyzjach dotyczących inwestycji oraz wgląd w wyniki przeprowadzonych kontroli w strukturach samorządowych.
Warto w konkluzji przytoczyć opinię B. Wojcieszke [2001, nr 2, s. 67], że warunkiem sprawnego funkcjonowania władzy jest jej kontrola społeczna. Transparentność władzy będzie wtedy „…kiedy wiedza o mechanizmach jej sprawowania (o treści decyzji, sposobach i powodach ich podejmowania) jest dostępna osobom postronnym, zaś sprawujący władzę mogą zostać pociągnięci do odpowiedzialności za swoje postępowanie. Osoby sprawujące władzę mają w warunkach przejrzystości mniejszą skłonność do łamania norm i nadużywania swojej władzy”.
Zakończenie
Problematyka kontroli posiada istotne znaczenie dla praktyki funkcjonowania samorządu terytorialnego w warunkach polskich. Jest ona szczególnie ważna z ekonomicznego punktu widzenia, przynajmniej z dwóch powodów. Po pierw-sze, poprzez skuteczny proces kontroli pozwala dokonać oceny efektywności wykorzystania środków publicznych przy realizacji zadań własnych, jak również oceny jakości świadczonych usług. Po drugie, umożliwia przeprowadzenie mo-dyfikacji w działalności oraz zapobiega powstawaniu ewentualnych strat (w tym społecznych i finansowych) w przyszłości.
W świetle powyższych uwag można sformułować ogólną konstatację, że słabością samorządu terytorialnego w Polsce jest osłabienie właśnie średniego szczebla kontroli i nadzoru sprawowanego przez wyspecjalizowany personel urzędniczy. Powinien być on postrzegany bardziej przyjaźnie, gdyż jego praca powinna owocować trzema efektami: identyfikować najsłabsze ogniwa w dzia-łalności samorządu, wskazywać na konieczność przeprowadzenia zmian, a jed-nocześnie zapobiegać w przyszłości podobnym nieprawidłowościom. W związku z tym nie można traktować kontroli jako „zła koniecznego”, lecz jako dobro, war-tość pozwalającą doskonalić i podnosić jakość działania. Jest to zrozumiałe, gdyż kontrolowanie jest integralnym składnikiem procesu zarządzania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym.
Na koniec refleksja natury ogólniejszej. Brak jest całościowej oceny przebie-gu dotychczasowej reformy samorządu terytorialnego. Ocena ta dokonywana jest wyrywkowo, okazjonalnie, fragmentarycznie. Każde nowe rządy nie odwo-ływały się do nich, nie było monitorowania przebiegu istotnych zmian w funkcjo-nowaniu samorządu terytorialnego, zwłaszcza od 1999 r. W rezultacie mamy do czynienia z dość mglistym obrazem założeń i praktycznej realizacji przyjętych celów i zadań. Jest to istotne, ponieważ reforma z 1998 r. przyjmowała za cel usprawnienie i modernizację sposobu rządzenia państwem, a konkretnie: lepsze wykorzystanie pieniędzy publicznych, usprawnienie administracji na wszystkich szczeblach, lepszą obsługę obywatela. Mogą to czynić eksperci na miarę swoich możliwości, jak też instytucja, zbierająca i udostępniająca podstawowe dane o różnych aspektach funkcjonowania samorządu terytorialnego. W Polsce brak jest ośrodka gromadzącego bazę danych o informacjach charakteryzujących proces świadczenia usług publicznych. System statystyki publicznej jest niewy-starczający i nie publikuje niezbędnych danych dla przeprowadzenia analiz efek-tywnościowych i porównawczych.
Bibliografia
Duniewska Z. (1991), Kontrola administracji, [w:] M. Stahl (red.), Zasady organizacji
działania terenowej administracji publicznej. Wstęp do prawa administracyjnego
Wydawnictwo Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej, Warszawa.
Dolewka Z. (2013), System kontroli i nadzoru w samorządzie terytorialnym, [w:]
„Bibliote-ka Regionalisty”, Nr 13, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław.
Efektywna polityka i administracja. Strategie i instrumenty zarządzania miastami (2005),
Związek Miast Polskich, Poznań.
Filipiak B. (2011), Finanse samorządowe. Nowe wyzwania bieżące i perspektywiczne,
Wydawnictwo Difin, Warszawa.
Gawłowski R. (2015), Bilans kadencji 2010–2014, czyli samorząd terytorialny oczami
liderów, „Gazeta Samorządu i Administracji”, 2015, nr 7.
Hausner J. (red.) (2013), Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Wydawca
Małopolska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków.
Hood Ch. (1991), A Public Management for all Seasons?, “Public Administration”, 1991, Vol. 69.
Kaczmarek B. i Sikorski Cz. (1995), Podstawy zarządzania. Zachowanie organizacyjne,
Wydawnictwo Absolwent, Łódź.
Kieżun W. (2013), Patologia transformacji, Wydawnictwo Poltext, Warszawa.
Kożuch J. (2006), Bariery wprowadzania controllingu w jednostkach samorządu
terytorialnego, [w:] K. Krukowski (red.), Zarządzanie organizacjami publicznymi,
Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie, Olsztyn.
Łukasiewicz J. (1999), Zarys nauki administracji, wydanie 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa.
Markowski T (1999), Zarządzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN,
Warszawa.
Ewaluacja. Poradnik dla pracowników administracji publicznej (2012), Ministerstwo
Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
Osborne D. i Gaebler T. (1992), Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca administrację publiczną, Media Rodzina, Poznań.
Wojciechowski E. (red.) (2014), Raport. Samorząd terytorialny w Polsce, Wydawnictwo
Instytut Diagnoz i Analiz Społecznych, Łódź.
Wojciszke B. (2001), Psychologia władzy, „Nauka”, 2001, nr 2.
Szreniawski J. (1996), Wprowadzenie do nauki administracji, Wydawnictwo „Morpol”, Lublin.
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zirk-Sadowski M. (2003), Kontrola administracji publicznej, [w:] J. Hausner (red.),