Polityka publiczna odnosi się do działalności państwa i jego struktur organizacyjnych i jest interpretowana jako zamierzony i celowy proces zmierzający do realizacji ogól-nych założeń w poszczególogól-nych sferach życia publicznego (pomoc społeczna, służba zdrowia, rynek pracy), które mogą wynikać z polityki rządzących (na poziomie cen-tralnym lub terenowym). Celem działań jest tu zaspokojenie szeroko rozumianych potrzeb społecznych [Kulesza, Sześciło 2013, s.18]. Jedną z polityk publicznych jest niewątpliwe polityka społeczna rozumiana jako działalność publiczna, której plano-wane cele i osiągane rezultaty dotyczą warunków, poziomu i jakości życia społe-czeństw jako całości, a także wybranych zbiorowości, rodzin czy gospodarstw domo-wych. Dwoma rodzajami podmiotów polityki społecznej są podmioty określające cele i wykonawcy polityki społecznej [Szarfenberg 2007, s. 24]. Decentralizacja polityki społecznej umożliwia jej realizację zarówno przez administrację państwową, jak i samodzielne podmioty administracji samorządowej, a w wymiarze ekonomicznym dopuszcza wykonanie jej zadań również przed organizacje sektora pozarządowego i prywatnego. Jest to zatem proces, za pomocą którego świadczenia i usługi socjalne są przenoszone z rządu centralnego do mniejszych lokalnych jednostek funkcjonujących bliżej obywateli i klientów [Alcock, Erskine, May, 1999, s. 397]. Jak podkreśla Jerzy Hau-sner [2008, s. 46], polityka publiczna jest bliska pojęciu zarządzania publicznego, które polega przede wszystkim na projektowaniu i wdrażaniu polityk publicznych, w tym polityki społecznej Przyjmuje się ponadto, że celem działania polityki publicznej jest podejmowanie przez rząd jak najlepszych decyzji, a celem zarządzania publicznego jest dostarczenie właściwych instrumentów do osiągania jak najlepszych rezultatów.
Kariera pojęcia zarządzanie publiczne, rozpoczęła się w zasadzie wraz z począt-kiem debaty na temat modernizacji zarządzania w sektorze publicznym. Pojawiła się wówczas koncepcja tzw. Nowego Zarządzania Publicznego (New Public Management), przez niektórych autorów postrzegana jako metoda badania i usprawniania procedur zarządczych w organizacjach publicznych konkurencyjna wobec Public Administration
[Gow, Dufour 2000, ss: 573–597]. W takim ujęciu zarządzanie publiczne to podejście zakładające wprowadzenie rozwiązań efektywnych ekonomicznie i organizacyjnie do sektora publicznego i społecznego. Oznacza to zmianę paradygmatu tradycyjnej administracji publicznej, w której organizowanie i kierowanie polegało na postępo-waniu zgodnie ze zrutynizowanymi, utrwalonymi zasadami, podczas gdy współcze-sne zarządzanie publiczne zawiera w sobie takie elementy jak: innowacyjność, przed-siębiorczość czy elastyczność. Powyższym przemianom towarzyszy postępująca de-centralizacja i dekoncentracja oraz partycypacja społeczna. W takim układzie rola obywatela również ewoluuje – zamiast wyborcą i petentem, staje się on klientem, uczestnikiem, interesariuszem.
Dwoma najpopularniejszymi nurtami reform organizacji i działania administracji publicznej, również w sferze polityki społecznej, są wspomniane już Nowe Zarządzanie Publiczne (New Public Management, NPM) oraz współzarządzanie (governance). Zestawienie cech charakterystycznych obydwu koncepcji prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Nowe Zarządzanie Publiczne i governance – charakterystyka koncepcji
Nowe Zarządzanie Publiczne Governance nacisk na poprawę skuteczności
i efektywności gospodarowania zarządzanie posiadanymi zasobami (finansowymi, ludzkimi)
adaptacja rozwiązań z sektora pry-watnego
prywatyzacja i kontraktowanie zadań publicznych
zwiększenie konkurencji w procesie realizacji polityk publicznych i świad-czenia usług publicznych
benchamarking,
przesunięcie kontroli z ex ante na ex
post
silny nacisk na międzyorganizacyjny wymiar przebiegu realizacji polityk i procesu świadczenia usług publicznych oraz współzależność w osiąga-niu celów
budowanie poziomej struktury zarządzania umożliwiającej tworzenie podstaw współpracy z pozostałymi aktorami życia publicznego w celu wsparcia procesu zarządzania
wykorzystanie wiedzy i doświadczenia intere-sariuszy do poprawy jakości realizacji polityk publicznych i procesu świadczenia usług oraz koncentracja rozproszonych informacji będących w posiadaniu tych podmiotów
zaangażowanie podmiotów sektora obywa-telskiego w celu wsparcia demokratycznego procesu podejmowania decyzji
NPM (zarządzanie przedsiębiorcze, menedżerskie) to trend w zarządzaniu publicz-nym, który zadebiutował w latach 80. XX wieku, szczególnie w krajach anglosaskich, na gruncie krytyki sprawności państwa funkcjonującego w oparciu o tradycyjną i zhierarchizowaną administrację. Koncepcja ta postuluje zorientowany rynkowo, kompleksowy system przeobrażeń administracji publicznej w kierunku organizacji działającej w oparciu o rachunek ekonomiczny i efektywnościowy [Antony, Fryer, Ogden 2009, ss: 478–498]. Celem modernizacji jest tu efektywna i sprawna admini-stracja publiczna oraz zmiana jej kultury organizacyjnej. Efekty te mają zostać osią-gnięte m.in. poprzez:
nacisk na zarządzanie finansami: efektywność i rachunek kosztów, wyznaczanie precyzyjnych celów i rachunek wyników,
wyznaczanie standardów usług i korzystanie z rozwiązań benchmarkingowych, tj. możliwości dokonywania porównań na próbie sprawdzonych dobrych rozwiązań, wprowadzanie konkurencji do sektora publicznego,
nastawienie na dezagregację jednostek sektora publicznego, jasno określone standardy i mierniki działalności,
wykorzystanie w sektorze publicznym technik i narzędzi zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym2.
Krytyka NPM stanowiła przesłankę popularyzacji paradygmatu współpracy, który ukształtował się w latach 90. w związku z rozwojem koncepcji governance (współza-rządzania) [Izdebski 2006, s. 54]. Współzarządzanie interpretowane jest między innymi jako oddziaływanie i uczestnictwo społeczeństwa w procesach sprawowania władzy (democratic governance), na co wskazuje definicja opublikowana w Programie Naro-dów Zjednoczonych ds. Rozwoju [UNDP 2009]. Zgodnie z nią, demokratyczne współ-zarządzanie polega na sprawowaniu władzy w sferze gospodarczej, politycznej i społecznej na wszystkich poziomach administracyjnych, jak również obejmuje me-chanizmy, procesy i instytucje, za pomocą których obywatele i ich grupy mogą artyku-łować własne interesy, egzekwować prawa i realizować obowiązki, a także mediować w kwestiach spornych.
W związku z możliwością odniesienia koncepcji współzarządzania do wszystkich poziomów administracyjnych znajduje ona zastosowanie także na poziomie lokal-nym, wskazując nowe trendy w samorządzie terytorialnym. Współzarządzanie lokalne (local governance) zostało zdefiniowane przez P. Johna [2001, s. 45], jako elastyczny
2 Niniejsza próba syntetycznej charakterystyki koncepcji NPM jest efektem analizy literatury przedmio-tu. Szerzej koncepcje NPM opisują, np. Buchacz i Wysocki [2008, s. 191], Zalewski [2005, s. 26-29] czy Zawicki [2011, s. 31-79].
model podejmowania decyzji, oparty na luźnych powiązaniach poziomych między różnymi uczestnikami życia publicznego. Governance można też traktować jako pro-ces poszukiwania instrumentów kształtowania i pogłębiania demokracji deliberacyj-nej (negocjowadeliberacyj-nej, uczestniczącej i uczącej się), która umożliwi obywatelom szeroki i głęboki udział w sprawowaniu władzy. Model ten bazuje zatem na publicznej party-cypacji współpracującej [Izdebski 2010, s. 54].
Literatura wskazuje różne tryby współpracy w ramach governance, wynikające z rodzaju relacji między państwem, rynkiem i społeczeństwem obywatelskim [Driessen, Dieperink, van Laerhoven 2012, s. 143-160]:
scentralizowane i zdecentralizowane zarządzanie, gdzie władza centralna lub lo-kalna jest liderem, a rynek i społeczeństwo obywatelskie są odbiorcami zachęty i oferty współpracy;
zarządzanie publiczno-prywatne/obywatelskie do realizacji wspólnych i kon-kretnych przedsięwzięć;
zarządzanie interaktywne, gdzie interesariusze różnych sektorów współpracują na równych warunkach;
„samozarządzanie” (self – governance) charakteryzuje się daleko idącą autonomią podmiotów rynku i trzeciego sektora.
Governance oznacza zatem zadanie zarządzania złożonymi społecznościami po-przez koordynowanie działań podmiotów należących do rożnych sektorów [Wilde, Narang, Laberge, Moretto 2009, s. 5]. W warunkach polskich to organy administracji samorządowej pełnią z reguły rolę koordynatora sieci lokalnych (liderów), w które angażują się różni interesariusze. Wykorzystywane przez nich instrumentarium zakła-da pośredni sposób oddziaływania na lokalną sferę gospozakła-darczą i społeczną, stwarza-jąc system zachęt i bodźców kierustwarza-jących działaniami innych aktorów lokalnych. Po-dobnie jest w przypadku słynnego, kluczowego założenia odnośnie do systemu świadczenia usług publicznych w ramach modelu menedżerskiego [Osborne, Gaebler 1992]: „steering, not rowing”.