Zeist jest średniej wielkości miastem (60 tys mieszkańców) w środkowej Holandii. W roku 2010 Zeist, podobnie jak inne miasta holenderskie, rozpoczął program oszczędności budżetowych, co oznaczało m.in. konieczność zredukowania deficytu budżetowego o 6.2 mln Euro. Równocześnie, wprowadzony w 2010 roku Program na rzecz Koalicji, zawierał zobowiązanie do angażowania obywateli w poszukiwanie nowych rozwiązań celem sprostania wyzwaniu budżetowemu.
Początkowo władze lokalne miały skupić się jedynie na konsultowaniu mieszkań-ców w sprawach o znaczeniu publicznym. Jednak praktyka działania wskazała na realną potrzebę włączenia obywateli w proces decydowania (współdecydowanie) i rozwiązywania problemów miasta (współzarządzanie). Taki tryb postępowania był zresztą zgodny z zasadami prowadzenia lokalnej polityki, sformułowanymi w miejskiej strategii. Procedury koprodukcji w działaniach na rzecz oszczędności budżetowych oparły się na następujących zasadach:
obywatele mają wiedzę, kreatywność i siłę, aby znaleźć rozwiązania dla obecnych wyzwań,
właściciel problemu jest także właścicielem rozwiązania,
4 Niniejszy punkt rozważań został opracowany na podstawie informacji udostępnianych przez Governance International, http://www.govint.org/english/ (dostęp: 24.10.2015).
należy doprowadzić do współpracy wszystkich udziałowców, nie wolno wykluczać nikogo;
najpierw należy zrozumieć, by później zostać zrozumianym.
Do współpracy zaangażowano 3 główne kategorie udziałowców: mieszkańców – „obywatelskich ekspertów” („citizen experts”), polityków i urzędników publicznych. Otwarte zaproszenie było dostępne zarówno online, jak i w prasie lokalnej. Każdy obywatel zaangażowany w życie wspólnoty miał prawo udziału w tak zwanym „dialo-gu oszczędnościowym". Ostatecznie uczestniczyło w nim około dwustu obywatel-skich ekspertów, zorganizowanych w osiem komisji na podstawie posiadanych kom-petencji, doświadczenia i deklarowanych zainteresowań. Prace komisji miały z założe-nia wykorzystywać metodę nauki przez doświadczenie. Dla przykładu, w Komisji ds. Pomocy Społecznej pracował zarówno pracownik socjalny, jak i bezrobotna samotna matka, co pozwoliło na rozpatrywanie konkretnych problemów z różnych perspektyw i opracowanie rozwiązań bazujących na zróżnicowanych doświadczeniach. W rezulta-cie, wypracowane projekty opierały się na wiedzy praktycznej faktycznych ekspertów w danej dziedzinie, a nie jedynie zaangażowaniu przypadkowych mieszkańców.
Radni nie zostali włączeni bezpośrednio w dyskusję na forum poszczególnych komisji. Ich rola była jednak znacząca we wstępnej i końcowej fazie prac koncepcyj-nych. Na początku rada określiła jasne ramy polityczne i podstawowe kwestie podda-ne dyskusji, jak również wskazała zaplanowany poziom oszczędności, które mają być wygenerowane poprzez prace poszczególnych komisji. Z kolei w końcowej fazie, radni mieli decydujący głos, odnośnie przyjęcia lub odrzucenia obywatelskich propo-zycji. Zatwierdzali także plany strategiczne wypracowane przez poszczególne komisje (tzw. Zielone Księgi - „green papers").
W pracach każdej komisji uczestniczyło również po dwóch urzędników publicz-nych (profesjonalistów). Ich zadaniem było przede wszystkim moderowanie dyskusji. Urzędnicy zostali wybrani do komisji na podstawie ich doświadczenia i deklarowanej chęci zaangażowania się w dialog. Ich rolę ograniczono do wspomagania procesu, natomiast samo generowanie pomysłów zastrzeżono dla obywatelskich ekspertów. Dyskusja publiczna przebiegała na forum następujących komisji:
Infrastruktury, terenów zielonych, gospodarki odpadami i transportu publicznego; Usług transakcyjnych (np. licencji);
Kultury i turystyki; Edukacji;
Planowania przestrzennego; Bezpieczeństwa publicznego; Zdrowia i pomocy społecznej.
Każda z komisji otrzymała zadanie wskazania sposobu na wygenerowanie okre-ślonej kwoty oszczędności. Prace przebiegały w dwóch etapach. Po inauguracji, która miała na celu omówienie ogólnych zasad pracy i wyznaczonych celów działania, ko-misje odbyły po trzy spotkania. W ich trakcie opracowano plany działań – Zielone Księgi zawierające zadania i pomysły zgłaszane przez mieszkańców. Władze lokalne przedyskutowały i rozpatrzyły zaproponowane w Zielonych Księgach działania. Zaak-ceptowały wszystkie wypracowane przez poszczególne komisje dokumenty.
W drugiej fazie procesu odbyły się kolejne trzy spotkania komisji. Obywatelscy eksperci musieli wykonać trzy kluczowe zadania:
1. Wypracować konkretne propozycje dla lepszej wydajności współpracy i trwałych stosunków między społeczeństwem a rządem.
2. Wskazać rozwiązania na rzecz oszczędności budżetowych dla określonych usług. 3. Dopracować i rozwinąć propozycje komisji z uwzględnieniem zaangażowania
szerszej grupy interesariuszy.
Ponadto, każda komisja mogła rozszerzyć ramy dyskusji wykraczając poza kwestie reformy lokalnego budżetu. Dla przykładu, Komisja Edukacji sformułowała następują-ce pytania sygnalizująnastępują-ce oczekiwane kierunki działań: W jaki sposób możemy popra-wić jakość naszej edukacji? Co należy zreformować, jakie są alternatywy? Kto ma to zrobić? Oczywiście proponowane rozwiązania musiały respektować predefiniowane cele budżetowe.
Wśród wypracowanych wspólnie pomysłów znalazł się miedzy innymi projekt „Autobus do Austerlitz”. Austerlitz to niewielka miejscowość (1525 mieszkańców), w której w każdą niedzielę korzystało z transportu publicznego około ośmiu miesz-kańców. Miasto Zeist dofinansowywało tę usługę transportową, przeznaczając na ten cel około 40 000 Euro rocznie. Obywatelscy eksperci wypracowali rozwiązanie oparte na zasadzie samopomocy mieszkańców, wskazując, że usługa zorganizowana w obecnej formule jest nieefektywna. Wywołało to nową inicjatywę obywatelską, znaną jako „Austerlitz Care", która obejmowała system transportu, dostarczanego przez obywateli dla obywateli.
Podobne rozwiązania oparte na społecznej diagnozie i inicjatywie zostały wypra-cowane w innych komisjach (np. zmniejszenie częstotliwości wywozu odpadów zie-lonych w okresie letnim, skutkujące oszczędnościami na poziomie 73 000 Euro rocz-nie). Ostatecznie każda komisja przygotowała tzw. Białą Księgę, zawierającą uszczegó-łowienie i rozwinięcie założeń Zielonej Księgi oraz konkretne rozwiązania budżetowe
w danej dziedzinie. Na tej podstawie napisano końcową, całościową Białą Księgę, zawierającą kompleksowe rozwiązania dla polityki miejskiej. Dokument ten został przekazany do oceny władzom lokalnym.
Około 80% „obywatelskich ekspertów" zaangażowało się w prace komisji na cały okres trwania projektu. W Białej Księdze znalazło się 217 wspólnie wypracowanych wniosków. Niektóre z nich koncentrowały się na generowaniu oszczędności poprzez zwiększenie opłat za wstęp do lokalnych obiektów (np. bilety na basen) lub zmniej-szenie dotacji dla instytucji kultury czy pomocy społecznej. Niektóre były jednak bar-dziej złożone, np. szeroko zakrojona reforma finansowania organizacji sportowych. Łączna suma zaproponowanych oszczędności wyniosła 7.6 mln Euro, znacznie prze-kraczając postulowane 6.2 mln. Dodatkowo, wyniki prac komisji zachęciły radę miasta do wdrożenia reform systemowych. W końcowym etapie podejmowania decyzji 95% wszystkich wniosków zostało przyjętych przez radę gminy. Proces ko-kreacji rozwią-zań zaowocował strukturalną reformą budżetu niosącą oszczędności na zakładanym wcześniej poziomie 6,2 mln Euro. W pierwszym roku podatkowym po realizacji pro-jektu, reforma budżetu spowodowała ponad 1 mln Euro oszczędności. Wyznaczony cel budżetowy został osiągnięty po czterech latach od rozpoczęcia dialogu z miesz-kańcami.
Bezpośrednie koszty przedsięwzięcia wyniosły 50 000 Euro. Obejmowały m.in. organizację spotkań ekspertów w różnych miejscach w Zeist, koszty komunikacji, czy zatrudnienia konsultantów zewnętrznych. „Obywatelscy eksperci" nie pobierali żad-nego wynagrodzenia. Ogółem koszty dialogu oszczędnościowego stanowiły mniej niż 2 procent kosztów całego procesu reform.
Podsumowanie
Zeprezentowany w artykule przegląd literatury przedmiotu oraz studium przypadku miasta Ziest wskazują, że aktualne tendencje w zarządzaniu publicznym zmierzają w kierunku nowego modelu sprawowania władzy. Administracja i władza publiczna przestają być jedynymi aktywnymi uczestnikami procesów rządzenia w ramach sys-temu powiązań (formalnych i nieformalnych) pomiędzy instytucjami publicznymi i niepublicznymi. Zmienia się także rola organów władzy, które swoje działania skupia-ją na formułowaniu celów polityk publicznych, w mniejszym stopniu angażuskupia-jąc się w działania operacyjne. Podległa im administracja publiczna powinna ograniczać się w swoim działaniu przede wszystkim do tych sfer, których nie może zrealizować rynek
i podmioty prywatne oraz organizacje społeczne. Relacje w układach sieciowych mają opierać się na przejrzystości, zaufaniu, zaangażowaniu i partnerstwie. Wzrasta znaczenie dialogu i komunikacji w strukturach publicznych, jak również w kontaktach z przedsta-wicielami społeczności lokalnej. Dużą wagę przykłada się do zagadnienia przejrzystości funkcjonowania sektora publicznego. Opisane powyżej przeobrażenia mają jednak charakter postulatów, a na gruncie polskim obserwowane są dopiero próby wdrażania instrumentów koncepcji governance. Realizacja partycypacyjnego modelu zarządzania wymaga stosowania przez jednostki samorządu terytorialnego odpowiednich procedur oraz narzędzi w ramach prowadzonej w nich polityki informacyjnej. Omówiony w arty-kule holenderski przypadek koprodukcji usług publicznych i szerokiego dialogu obywa-telskiego może stanowić drogowskaz dla władz lokalnych w Polsce. Responsywność zarządzania publicznego, oznaczająca otwartość włodarzy na opinie, spostrzeżenia, wnioski i potrzeby mieszkańców wymaga jednak odstąpienia od tradycyjnego i utrwa-lonego w polskim samorządzie terytorialnym, modelu jednostronnej i asymetrycznej komunikacji, na rzecz dialogu i realnego włączenia różnych grup mieszkańców w proces podejmowania i wykonywania decyzji publicznych.
Bibliografia
AlcockP., Erskine A., May M. (red.) (1999), Glossary of key terms, the student‘s companion to social
policy, Blackwell Publishers, Oxford.
Antony J., Fryer K., Ogden S. (2009), Performance management in the public sector, “International Journal of Public Sector Management” vol. 22 ,No. 6.
Bevir M., Rhodes R.A.W., Weller P. (2003), Traditions of governance: interpreting the changing role
of the public sector, Public Administration, 81(1).
Buchacz T., Wysocki S. (2008), Zarządzanie jakością w administracji — europejskie wzorce, polskie
doświadczenia, [w:] Administracja publiczna. Wyzwania w dobie integracji europejskiej, J. Czaputowicz
(red.) Europejski Instytut Administracji Publicznej, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Driessen P., Dieperink C, van Laerhoven F. (2012), Towards a conceptual framework for the study
of shifts in modes of environmental governance – experiences from the Netherlands.
Environ-mental Policy and Governance No. 22.
Evans J., Jones R., Karvonen A, Millard L., Wendler J. (2015), Living labs and co-production:
univer-sity campuses as platforms for sustainability science, Current Opinion in Environmental
Sus-tainability No.16.
Goverance International, http://www.govint.org/english/ (dostęp: 24.10.2015).
Gow J.I., Dufour C., Is the New Public Management a paradigm? Does it matter?, “International Review of Administrative Sciences” 2000, 66: 573–597.
Izdebski H.(2006), Introduction to Public Administration and Administrative Law, Liber, Warszawa. Izdebski H. (2010), Nowe kierunki zarządzania publicznego a współczesne kierunki myśli
polityczno-prawnej, [w:] Nowe zarządzanie publiczne i public governance w Polsce i w Europie,
Bosiacki A., Izdebski H., Nelicki A., Zachariasz I. (red.), Liber, Warszawa. John P. (2001), Local Governance in Western Europe, Sage, London.
Kalisiak-Mędelska M. (2015), Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar
decentra-lizacji administracji publicznej w Polsce, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź.
Kulesza M., Sześciło D. (2013), Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Wolters Kluwer Polska, Warszawa.
Löffler E (2010), Why co-production is an important topic for local government, Governance International, http://www.govint.org/fileadmin/user_upload/publications/coproduction_why_it_is_important.pdf. OECD (2001), Citizens as Partners. OECD Handbook on Information, Consultation and Public
Par-ticipation in Policy-Making. Governance, OECD Publishing.
OECD (2011), Together for Better Public Services: Partnering with Citizens and Civil Society, Public Governance Reviews, OECD Publishing.
Osborne D., Gaebler T. (1992), Rządzić inaczej. Jak duch przedsiębiorczości przenika i przekształca
administrację publiczną, Media Rodzina of Poznań, Poznań.
Osborne S., Brown L. (2011), Innovation, public policy and public services delivery in the UK: the
word that would be king? Public Administration Vol. 89, No. 4.
Szarfenberg R. (2007), Definicje, zakres i konteksty polityki społecznej, [w:] G. Firlit-Fesnak, M. Szylko-Skoczny (red.), Polityka społeczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. Szkuta K., Pizzicannella R., Osimo D. (2014), Collaborative approaches to public sector innovation:
A scoping study, Telecommunications Policy 38 (2014) 558–567.
United Nations Development Programme, Democratic Governance, http://www.undp.org/ governance/about.htm, (dostęp: 10.04.2009).
Wilde A., Narang S., Laberge M., Moretto L., A (2009), Users’Guide to Measuring Local Governance, UNDP Oslo Governance Centre.
Zalewski A. (2005), Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:]
Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, Zalewski A. (red.), Szkoła
Główna Handlowa, Warszawa.
Zarządzanie publiczne, Hausner J. (red.) (2008), Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa.
Tom XVII Zeszyt 4 Część 2 ss. 91-101
Aleksandra Nowakowska1
Uniwersytet Łódzki