Koncepcja współczesnego systemu zarządzania kryzysowego

Ze względu na złożoność systemu zarządzania kryzysowego system ten wymaga specyficznego, twórczego oraz indywidualnego podejścia w  zarządzaniu, które może przybrać postać:

– progresywną lub – konserwatywną.

Optymalne zarządzanie progresywne powinno przewidywać powstanie sytua­ cji kryzysowej, a ponadto próbować ją wyeliminować, zanim miałaby ona szansę zaistnieć61.

56 Kierowanie w tym ujęciu utożsamiane bywa z wydawaniem poleceń, rozkazów.

57 Więcej informacji o monitorowaniu sytuacji odnaleźć można w literaturze przedmiotu, np. P. Guła, Wieloaspektowe podejście do zarządzania kryzysowego, [w:] Nowe wyzwania i wyko­ rzystanie współczesnej nauki w zarządzaniu kryzysowym, red. E. Sobczak, Wydział Admini-stracji i Nauk Społecznych Politechniki Warszawskiej, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Warszawa 2010, s. 175–176.

58 Załącznik 2. Graficzne odwzorowanie ideowego algorytmu kierowania zarządzaniem kryzy-sowym.

59 Więcej w: K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, s. 64–66. 60 E. Nowak, Zarządzanie logistyczne w sytuacjach kryzysowych, Wydawnictwo Akademii

Obro-ny Narodowej, Warszawa 2013, s. 106.

To właśnie w fazie przedkryzysowej najbardziej pożądane jest zarządzanie pro­ gresywne. Oprócz monitorowania główny nacisk kładzie się wtedy na działania przygotowawcze oraz zabezpieczające, które mają prowadzić jeśli nie do neutra­ lizacji (wyeliminowania) zagrożenia, to przynajmniej do złagodzenia przebiegu czy minimalizacji skutków wystąpienia kryzysu62. W tym właśnie etapie należy poszukiwać innowacyjnych rozwiązań zarówno w technikach, technologiach, jak i sposobach zarządzania w sytuacjach kryzysowych, co z kolei odpowiada działa­ niom progresywnym.

Konserwatywny sposób zarządzania charakteryzuje się z kolei akceptacją ogól­ nego stanu i systemu wartości, a także powolnego wprowadzania nowych zasad oraz przywiązaniem do istniejącego, już sprawdzonego systemu. Ten typ zarzą­ dzania najbardziej przydatny jest w fazie63:

– kryzysowej, gdy zagrożenie może być jednorazowe lub ciągłe, w tym o wy­ dłużonym okresie działania – przy czym czas trwania danej sytuacji kry­ zysowej zależny jest od charakteru występującego kryzysu oraz podjętych działań; oraz

– pokryzysowej, wymagającej podjęcia określonych działań, zaangażowania sił oraz środków niezbędnych do usunięcia bądź przezwyciężenia skutków zaistniałej sytuacji kryzysowej. Wyróżnić można przy tym trzy grupy przed­ sięwzięć:

1) działania organizacyjne, w tym planowanie, logistyka, dobór kadr, za­ bezpieczanie miejsc, łączność itp.;

2) pozyskiwanie sił oraz środków technicznych, m.in. materiałów oraz sprzętu technicznego czy medycznego, możliwości wykorzystania infra­ struktury (szpitali, dróg, mostów oraz ramp);

3) pozyskiwanie źródeł finansowania oraz środków finansowych – w ra­ mach budżetu, środków własnych, uzyskania wsparcia sponsorów oraz pomocy międzynarodowej.

W literaturze przedmiotu wyróżnia się cztery fazy zarządzania kryzysowego: zapobieganie, przygotowanie, reagowanie i odbudowę64 (rys. 3.3). W fazie zapo­ biegania prowadzone są działania eliminujące lub zmniejszające prawdopodo­ bieństwo wystąpienia katastrofy, awarii czy klęski żywiołowej, w tym katastrofy naturalnej. Faza przygotowania obejmuje działania związane z przygotowaniem planu reagowania na zaistnienie kryzysu oraz utrzymywania na odpowiednim poziomie sił i środków możliwych do wykorzystania w akcji ratowniczej. Po za­ istnieniu zdarzenia kryzysowego następuje faza reagowania, czyli prowadzenia

62 A. Skarżyński, Próba ogólnej…, s. 45–46.

63 A. Szymonik, Organizacja i funkcjonowanie…, s. 80–81.

64 Więcej informacji o fazach zarządzania kryzysowego odnaleźć można m.in. w: J. Rogoziń-ska-Mitrut, Podstawy zarządzania kryzysowego, Oficyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2010, s. 59–69.

działań ratowniczych bezpośrednio związanych z likwidacją lub opanowaniem sytuacji kryzysowej. Kolejną fazą zarządzania kryzysowego jest odbudowa rozu­ miana jako ogół działań mających na celu przywrócenie stanu co najmniej sprzed wystąpienia kryzysu65. Ważne jest, aby działania podejmowane w ramach odbu­ dowy zmierzały także do zapobiegania wystąpieniu w przyszłości zdarzenia kry­ zysowego. Taki cykl zarządzania kryzysowego, nastawiony na „uczenie się”, skut­ kować może wzrostem sprawności działań w ramach zarządzania kryzysowego w przyszłości.

Działania związane z przy-gotowaniem planu

reagowa-nia kryzysowego oraz utrzy-mywania na odpowiednim poziomie sił i środków, które

mogą być wykorzystane w akcjach ratowniczych Działania ratownicze bezpośrednio związane z likwidacją lub opanowaniem zaistniałej sytuacji kryzysowej

Działania, które eliminują bądź zmniejszają prawdopodobieństwo wystąpienia: katastrofy, awarii, klęski żywiołowej

Działania zmierzające do przywrócenia stanu co najmniej sprzed kryzysu Zarządzanie

kryzysowe

Przygotowanie Reagowanie

Zapobieganie Odbudowa

Zdarzenie

Rys. 3.3. Fazy zarządzania kryzysowego

Źródło: A. Szymonik, Organizacja i funkcjonowanie systemów bezpieczeństwa. Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa 2011, s. 64; zob. K. Sienkiewicz-Małyjurek, Z.T. Niczyporuk, Bezpieczeństwo publiczne. Zarys problematyki, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2010, s. 82.

W procesie zarządzania kryzysowego wyróżnić można dwa zasadnicze okresy: względnej stabilizacji oraz realizacji (reagowania)66. W okresie względnej stabili­ zacji podejmowane są działania przewidziane do wykonania przed wystąpieniem sytuacji kryzysowej, obejmuje więc on fazę zapobiegania oraz przygotowania. Takie działania organizacyjne związane są z przygotowaniem oraz wdrożeniem inwestycji zapobiegających występowaniu zagrożeń, jak również z  opracowa­ niem oraz implementacją procedur operacyjnych. W okresie realizacji (reago­ wania) zaś następuje kontrola sytuacji kryzysowej, podejmowane są zaplanowane oraz skoordynowane działania mające na celu zahamowanie rozwoju występują­ cego zdarzenia, minimalizację strat oraz odbudowę zniszczeń, co odpowiada fazie reagowania oraz odbudowy.

Zestawienie działań podejmowanych w każdej z faz przedstawiono w tabeli 3.3. W pierwszej fazie (zapobiegania) prowadzone są działania mające na celu identy­ fikację zagrożeń, analizę ryzyka ich wystąpienia oraz ich potencjalnych skutków, stały monitoring zjawisk potencjalnie niebezpiecznych, zabezpieczenie w budże­ cie wydatków finansowych czy edukację ludności w zakresie przeciwdziałania za­ grożeniom.

Tabela 3.3. Działania podejmowane w poszczególnych fazach zarządzania kryzysowego

FAZA DZIAŁANIA

ZAPOBIEG

ANIE

– identyfikacja oraz inwentaryzacja zagrożeń, określenie ich źródeł, analiza ryzyka zagrożeń oraz prognozy ich potencjalnych skutków, a także stałe monitorowanie zjawisk stanowiących źródło potencjalnych zagrożeń;

– określenie priorytetów fazy zapobiegania, planowanie działań prewencyjnych oraz przygotowanie przepisów prawnych;

– zabezpieczenie w budżecie wydatków finansowych, a także wsparcie badań stoso-wanych oraz transferu technologii;

– edukacja społeczeństwa w zakresie przeciwdziałania zagrożeniom oraz stworzenie systemu zachęt i restrykcji finansowych, a także właściwe wykorzystanie dostęp-nych zasobów;

– zagwarantowanie przywództwa oraz koordynacji

PR

ZY

GO

TO

WANIE

– opracowanie planów zarządzania kryzysowego67, tworzenie warunków organiza-cyjnych, technicznych czy finansowych dla sprawnego zarządzania kryzysowego, organizacja systemu łączności oraz monitorowania, organizacja oraz utrzymanie systemu ostrzegania i alarmowania, opracowanie zasad przymusu prawnego w odniesieniu do ludności, organizacji pozarządowych oraz sektora prywatnego w sytuacji kryzysowej;

66 K. Sienkiewicz-Małyjurek, Z.T. Niczyporuk, Bezpieczeństwo publiczne…, s. 103–107. W lite-raturze przedmiotu pojęcie okresu realizacji stosowane jest zamiennie z pojęciem okresu reagowania.

FAZA DZIAŁANIA PR ZY GO TO WANIE

– stworzenie warunków przetrwania dla ludności, np. dostaw wody, wyżywienia, energii, lekarstw, odzieży, środków czystości czy tymczasowych miejsc zakwatero-wania dla osób ewakuowanych, zapewnienie ciągłego funkcjonozakwatero-wania administra-cji publicznej oraz infrastruktury krytycznej, stworzenie bazy danych zapewniają-cych prognozowanie, symulację oraz wizualizację zagrożeń wywołujązapewniają-cych sytuacje kryzysowe i analizę ryzyka;

– szkolenie oraz doskonalenie podmiotów wchodzących w skład krajowego systemu ratowniczego, odpowiedzialnych za prowadzenie działań w sytuacjach kryzysowych

REA

GO

WANIE

– uruchomienie Zespołu Zarządzania Kryzysowego, podjęcie działań prewencyj-nych o charakterze zapobiegawczym lub minimalizującym zniszczenia, wszczęcie należytych procedur w reakcji na występujące zagrożenie, w tym skierowanie odpowiednich sił oraz środków do działań ratowniczych, koordynowanie oraz kierowanie działaniami prowadzonymi w związku z wystąpieniem sytuacji kryzy-sowej do momentu ustania przyczyn powstania zagrożenia, bieżące prowadzenie dokumentacji (np. dziennika zdarzeń);

– bieżąca aktualizacja baz danych infrastrukturalnych i operacyjnych o siłach oraz środkach zaangażowanych w zintegrowane działania ratownicze, pozyskiwanie in-formacji (w formie meldunków) o wynikach prowadzonych działań ratowniczych; – zapewnienie ochrony żywności, ujęć wody pitnej oraz innych dóbr koniecznych

do przetrwania, organizacja oraz koordynacja pomocy humanitarnej i ochrony psychologicznej społeczeństwa;

– organizowanie, a następnie uruchomienie systemu ewakuacji, tymczasowego zakwaterowania oraz zaopatrzenia ekip ratowniczych i poszkodowanych osób

ODBUDO

WA

– szacowanie szkód oraz strat będących następstwem wystąpienia sytuacji kry-zysowej, uruchomienie programów mających na celu pomoc zarówno indywi-dualną, jak i zbiorową dla ludności poszkodowanej, łącznie z organizowaniem punktów pomocy psychologicznej oraz doradztwa prawnego, a także pomoc finansowa;

– zapewnienie funkcjonowania urządzeń oraz obiektów użyteczności publicznej i infrastruktury komunalnej, odtwarzanie infrastruktury krytycznej, odtworze-nie oraz uzupełodtworze-nieodtworze-nie zasobów, przywróceodtworze-nie gotowości podmiotów ratowni-czych;

– wykonanie analiz oraz raportów związanych z działaniami podmiotów systemu zapewnienia bezpieczeństwa w czasie reagowania oraz odbudowy, modyfikacja istniejących planów ochrony cywilnej, programów oraz procedur reagowania

Źródło: opracowanie własne na podstawie A. Szymonik, Organizacja i funkcjonowanie systemów bezpieczeństwa. Zarządzanie bezpieczeństwem, Difin, Warszawa 2011, s. 64–67 oraz J. Ziarko, J. Walas-Trębacz, Podstawy zarządzania kryzysowego, cz. 1: Zarządzanie kryzysowe w administracji publicznej, Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Oficyna Wydawnicza AFM, Kraków 2010, s. 103–107.

W  pierwszej fazie (zapobiegania) prowadzone są działania mające na celu identyfikację zagrożeń, analizę ryzyka ich wystąpienia oraz ich potencjalnych

skutków, stały monitoring zjawisk potencjalnie niebezpiecznych, zabezpieczenie w budżecie wydatków finansowych oraz edukację ludności w zakresie przeciw­ działania zagrożeniom. Kluczowym elementem drugiej fazy zarządzania kryzy­ sowego – przygotowania – jest opracowanie planów reagowania kryzysowego opisujących zakres przedmiotowy i podmiotowy podejmowanych działań, za­ kres odpowiedzialności oraz podstawy prawne prowadzonych działań zarówno przed wystąpieniem, w jego trakcie, jak i natychmiast po wystąpieniu zjawiska kryzysowego. Konieczne jest także zagwarantowanie zasobów specjalistycznych sił oraz środków reagowania, np. stanowisk kierowania, systemów łączności czy alarmowania oraz wykwalifikowanego personelu, a  także zewidencjonowanie posiadanych zasobów do celów reagowania kryzysowego. Po fizycznym zaist­ nieniu zagrożenia następuje faza reagowania. Ważne jest przy tym przestrzega­ nie dyscypliny w obiegu informacji oraz gromadzenie informacji i dokumen­ towanie działań. Wielką wagę ma w  tym wypadku posiadanie profesjonalnej informacji, a  także jej przekazywanie do otoczenia (funkcja rzecznika) oraz prognozowanie rozwoju wydarzeń. Należy unikać działań nieprzemyślanych, przewidywać skutki podejmowanych decyzji oraz uwzględniać ich implika­ cje prawne. Kluczowe znaczenie w tym zakresie ma koordynacja działań, po­ dejmowanie decyzji o skierowaniu odpowiednich sił oraz środków do działań ratowniczych czy organizowanie, a następnie uruchamianie ewakuacji i zapew­ nienie zakwaterowania oraz zaopatrzenia ekip ratowniczych i poszkodowanych osób. Końcową fazą cyklu zarządzania kryzysowego jest odbudowa aż do przy­ wrócenia stanu sprzed wystąpienia niepożądanego zjawiska lub zaprowadzenia stanu lepszego niż poprzedni.

Granice między poszczególnymi fazami zarządzania kryzysowego są elastycz­ ne, a fazy mogą przebiegać równolegle. Po wystąpieniu zdarzenia kryzysowego już w fazie odbudowy wyciągane są wnioski, dzięki którym możliwe jest uspraw­ nienie organizacji działań o charakterze zapobiegawczym oraz wzmacnianie bez­ pieczeństwa. Następuje zatem sprzężenie zwrotne, rozpoczynające pierwszą fazę – fazę zapobiegania – nowego cyklu zarządzania kryzysowego, co wskazuje na ciągłość tego procesu68.

Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo zorganizowany system bezpieczeństwa oraz zarządzania kryzysowego powinien być dostosowany do możliwych do za­ istnienia zagrożeń, a także pożądanego poziomu bezpieczeństwa. Ilość oraz ja­ kość środków ratownictwa koniecznych do zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa, ich organizacja i sposób prowadzenia procesów (działań) ratow­ niczych po fizycznym wystąpieniu zagrożenia zależne są nie tylko od jego prze­ biegu, faz czy skali lub rodzaju, ale też od prognozy wystąpienia innych rodzajów zagrożeń.