3. Zarządzanie kryzysowe
3.1. System zarządzania kryzysowego 1. Zarządzanie kryzysowe – podstawowe pojęcia
3.1.2. Zasady i funkcje zarządzania kryzysowego
Zarządzanie kryzysowe rozumiane jako proces rozwiązywania napiętych sytuacji w taki sposób, by szereg współzależnych operacji był planowany, organizowany, kierowany oraz kontrolowany46, opiera się na kilku zasadach (tab. 3.2).
Tabela 3.2. Zasady zarządzania kryzysowego
Zasada Opis
Zasada prymatu jednoosobowego kierownictwa
Kompetencje decyzyjne powierzone są jednoosobowym orga-nom, sprawującym władzę ogólną w odniesieniu do określonych kompetencji. Organami takimi są: premier, wojewoda, starosta, wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Zasada odpowiedzial-ności organów władzy publicznej
Odpowiedzialność za zarządzanie kryzysowe spoczywa na funkcjo-nujących w państwie organach administracji rządowej oraz samorzą-dowej, jako że mają one na celu usuwanie zagrożeń oraz zapewnienie bezpieczeństwa w powierzonym im zakresie władzy administracyjnej. Zasada prymatu
ukła-du terytorialnego Podstawą działania organów władzy jest terytorialny podział kraju. Zasada
powszech-ności Wszystkie podmioty prawa państwowego zobowiązane są do uczestniczenia w działaniach antykryzysowych, a stopień tego uczestnictwa zależy od ich statusu prawnego oraz organizacyjnego. Zasada
funkcjonalne-go podejścia Określono zwykle powtarzalne, stosunkowo stałe, typowe oraz sfor-malizowane proceduralnie działania, które zostały wyodrębnione ze względu na ich rodzaj i charakter, a ukierunkowane na realizację celów bezpieczeństwa narodowego.
Zasada zespolenia Organy administracji ogólnej – wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, wojewoda – posiadają władztwo (w ramach przepisów prawa) nad pozostałymi formami administracji zespolonej oraz niezespolonej. Zasada ciągłości
funk-cjonowania państwa Bez względu na stan czy okoliczności funkcjonowania państwa niezmienne pozostają formy organizacyjne władzy państwowej, a poszczególne organy wypełniają swoje funkcje zarówno w czasie sytuacji stabilnej, jak i kryzysowej.
Źródło: opracowanie własne na podstawie System reagowania kryzysowego, red. J. Gryz, W. Kitler, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 2007, s. 203; J. Pilżys, Zarządzanie kryzysowe, Uniwersytet Szczeciński, Wydział Humanistyczny, Instytut Politologii i Europeistyki,
Międzynarodowe Stowarzyszenie „Edukacja dla Obronności i Bezpieczeństwa”, Szczecin 2007, s. 71–72 oraz J. Szumny, Cele, zadania i funkcje niemilitarnej obrony narodowej. Kompetencje i zadania członków gminnego zespołu reagowania w planowaniu i realizacji gotowości na wypadek powstania zagrożenia, praca magisterska napisana pod kierunkiem dr. hab. prof. Uniwersytetu Szczecińskiego Cezariusza Skuzy, Szczecin 2006, s. 39.
46 M. Armstrong, Jak być lepszym menedżerem, przeł. P.M. Zwoliński, P. Turnau, Dom Wydaw-niczy ABC, Warszawa 1997, za: T. Szczurek, Formalnoprawne aspekty podejmowania decyzji przez Ministerstwo Obrony Narodowej w sytuacjach kryzysowych, praca dyplomowa, Warsza-wa 2005, s. 19.
W celu przyspieszenia procesu decyzyjnego kompetencje w zakresie zarządza nia powierzone są jednoosobowym organom administracji publicznej, zależenie od rodzaju zagrożenia czy jego skali – premierowi, właściwym miejscowo woje wodom, starostom lub wójtom (burmistrzom, prezydentom miast). Wspomnia ne organy administracji rządowej i samorządowej są odpowiedzialne za zagwa rantowanie bezpieczeństwa obywatelom na podległym sobie obszarze. Ponadto władztwo (w ramach przepisów prawa) nad administracją zespoloną i niezespo loną sprawują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), starości, wojewodo wie. W celu usprawnienia działań w zakresie zarządzania kryzysowego określono powtarzalne, typowe, sformalizowane procedurami działania, w zależności od rodzaju mogących wystąpić kryzysów. Do uczestnictwa w działaniach antykryzy sowych zobligowane są wszystkie podmioty prawa państwowego. Formy organi zacyjne władzy państwowej są niezmienne bez względu na zaistniałe okoliczności funkcjonowania państwa, a poszczególne organy są zobowiązane do wypełniania swoich funkcji w czasie sytuacji stabilnej, jak i kryzysowej. Omówione zasady za rządzania kryzysowego uzupełniają się i tworzą podwalinę sprawnego systemu zarządzania kryzysowego.
Struktura systemu zarządzania kryzysowego zależy od cech otoczenia. Wśród tych cech wymienia się47:
– złożoność otoczenia – zarówno bliższego, jak i dalszego, co wymaga znajo mości jego zróżnicowanych elementów;
– niepewność otoczenia, jego niestabilność oraz dynamikę zachodzących w nim zmian.
W celu ujęcia zadań realizowanych w zarządzaniu kryzysowym w ramy nauk o organizacji i zarządzaniu należy je zinterpretować w zakresie48:
– planowania oraz podejmowania decyzji, polegających na określeniu celów oraz decydowaniu o najlepszym możliwym sposobie ich osiągnięcia; – organizowania – oznaczającego dobór działań oraz zasobów;
– motywowania – kierowania ludźmi;
– kontroli, oznaczającej obserwowanie, a także wyciąganie wniosków oraz wprowadzanie działań usprawniających i korygujących (jeśli są konieczne). Wśród celów zarządzania kryzysowego wymienić należy zapobieganie wystą pieniu sytuacji kryzysowych (w tym katastrof naturalnych), a jeśli jest to nieunik nione – przygotowanie do przejęcia nad nimi kontroli w wyniku zaplanowanych działań, a także reagowanie oraz usuwanie ich skutków i odtwarzanie zasobów czy infrastruktury krytycznej49. Tak zdefiniowane cele strategiczne osiągane są
47 Zob. A. Koźmiński, W. Piotrowski, Zarządzanie. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1996, s. 658.
48 K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, s. 37.
49 Przez pojęcie infrastruktury krytycznej rozumie się „systemy oraz wchodzące w ich skład powiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty, w tym obiekty budowlane, urządzenia, instala-cje, usługi kluczowe dla bezpieczeństwa państwa i jego obywateli oraz służące zapewnieniu
w wyniku ustalania przez organy odpowiedzialne za taki rodzaj zarządzania celów taktycznych oraz operacyjnych, koncentrujących się na sposobie przygotowania działań pośrednich. Obejmują one m.in. utrzymanie struktur uruchamianych w sytuacjach kryzysowych, a także zasobów czy baz danych, oraz zagwarantowa nie spójności oraz koordynacji działań50.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami zadania z zakresu planowania obej mują51:
– przygotowanie:
• planów zarządzania kryzysowego,
• struktur, które uruchamiane są w sytuacjach kryzysowych,
• zasobów niezbędnych do wykonania zadań zawartych w planach zarzą dzania kryzysowego,
• rozwiązań w razie zniszczenia bądź zakłócenia funkcjonowania infra struktury krytycznej;
– utrzymanie:
• wyżej wymienionych zasobów,
• baz danych koniecznych w procesie zarządzania kryzysowego;
– zagwarantowanie spójności pomiędzy planami zarządzania kryzysowego i innymi planami, które zostały sporządzone w tym zakresie przez odpo wiednie organy administracji publicznej, zobligowane do tego przez odręb ne przepisy.
Realizacja funkcji planowania polega także na podejmowaniu przez właści we organy czynności oraz decyzji planistycznych odnoszących się do organiza cji, wielkości oraz rodzaju potrzebnych zasobów. Taki cykl decyzyjny na każdym szczeblu administracyjnym jest stałą oraz powtarzalną procedurą, charakteryzu
sprawnego funkcjonowania organów administracji publicznej, a także instytucji i przedsię-biorców” (art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym – Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.). Można ją podzielić na systemy:
− zaopatrzenia w energię oraz paliwa; − łączności oraz sieci teleinformatycznych; − finansowe;
− zaopatrzenia w żywność oraz wodę; − ochrony zdrowia;
− transportowe oraz komunikacyjne; − ratownicze;
− zapewniające ciągłość działania administracji publicznej;
− produkcji oraz składowania, przechowywania, a także stosowania substancji chemicz-nych oraz promieniotwórczych, w tym także rurociągi substancji niebezpieczchemicz-nych (art. 3 ust 2. Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym – Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.).
50 K. Sienkiewicz-Małyjurek, F.R. Krynojewski, Zarządzanie kryzysowe…, s. 39.
51 Art. 4 Ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 89, poz. 590 z późn. zm.).
jącą się czterema podstawowymi, łączącymi się oraz przenikającymi wzajemnie fazami decyzyjnymi, takimi jak52:
1) ustalenie położenia, co należy rozumieć jako proces stałego pozyskiwania, gromadzenia oraz porządkowania i przetwarzania informacji;
2) planowanie – połączone z oceną sytuacji kryzysowej, podjęciem decyzji, opracowaniem nie tylko zamiaru, ale i planu reagowania czy dokumentów dyrektywnych dla podległych oraz podporządkowanych jednostek (pod miotów) wykonawczych;
3) wyznaczanie zadań wynikających z przyjętego zamiaru działania; 4) kontrola, czyli sprawdzenie efektów.
Wystąpienie sytuacji kryzysowej może skutkować koniecznością podjęcia de cyzji o wprowadzeniu stanu klęski żywiołowej53.
Realizacja opracowanych planów zarządzania kryzysowego stanowi istotę funkcji organizowania. Kluczowy jest przy tym stopień formalizacji działań54. W odniesieniu do funkcji organizowania należy także wspomnieć o gospodaro waniu zasobami ludzkimi, w tym przede wszystkim o doborze kadr, szkoleniach czy doskonaleniu, ocenie wyników, kwestiach związanych z wynagradzaniem, planowaniem kariery oraz kierowaniem stosunkami pracowniczymi.
Kolejna z funkcji zarządzania – motywowanie – w zarządzaniu kryzysowym opiera się na systemie wartości, który charakteryzuje działania mające na celu
osiągnięcie określonego dobra społecznego55. Działania motywacyjne winny
być dostosowane do indywidualnych potrzeb oraz stymulować do współpracy z innymi jednostkami, kluczowym zaś czynnikiem jest sposób kierowania oraz uzyskiwania informacji. Jednakże w wypadku wystąpienia katastrofy naturalnej motywacje osób uczestniczących w akcji ratowniczej oraz usuwaniu następstw tego zdarzenia są szczególne, wynikają bowiem z wewnętrznego systemu wartości oraz chęci pomagania poszkodowanym. Motywację ujmowaną w ramy funkcji zarządzania odnosić trzeba przede wszystkim do należytej identyfikacji oraz inwentaryzacji zagrożeń, analiz ryzyka ich wystąpienia, planowania oraz wyko nywania działań prewencyjnych czy opracowywania oraz aktualizacji planów re agowania na wypadek wystąpienia katastrof naturalnych.
52 E. Nowak, Współczesne poglądy na zarządzanie logistyczne w sytuacjach kryzysowych, [w:] Bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe – aktualne wyzwania, red. M. Włodarczyk, A. Marjań-ski, Społeczna Wyższa Szkoła Przedsiębiorczości i Zarządzania w Łodzi, Łódź 2009, s. 48. 53 Więcej w: Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2002 r. Nr 62,
poz. 558 z późn. zm.).
54 Formalizacja polega na ograniczeniu dowolności zachowań, a także określeniu zasad, re-guł oraz procedur postępowania w celu ustalenia wzorców postępowania. Niekorzystne jest przy tym zarówno niedoformalizowanie (niedoorganizowanie), jak i przeformalizowa-nie (przeorganizowaprzeformalizowa-nie) (więcej w: S. Sudoł, Przedsiębiorstwo. Podstawy nauki o przedsię biorstwie. Teoria i praktyka zarządzania, Towarzystwo Naukowe Organizacji i Kierownictwa „Dom Organizatora”, Toruń 2002).
Kierowanie ludźmi (a zatem przewodzenie) w zarządzaniu kryzysowym przy pada organom właściwym w sprawach zarządzania kryzysowego na poszczegól nych poziomach administracji. Są one odpowiedzialne za kierowanie56 zarówno
monitorowaniem57, planowaniem, reagowaniem, jak i usuwaniem skutków zaist
niałych sytuacji kryzysowych58.
Wyjątkowo ważną rolę w zarządzaniu kryzysowym odgrywa także komuni kacja i wymiana informacji między podmiotami uczestniczącymi w reagowaniu na zaistniałe zagrożenie. Zapewnienie łączności wymaga zastosowania nowoczes nych technologii59, takich jak np.:
– systemy monitoringu wizyjnego przestrzeni publicznych;
– System Informacji Geograficznej GIS (Geographic Information System); – systemy satelitarne: GPSNAVSTAR (Global Positioning System –
NAViga-tion Signal Timing And Ranging), GALILEO, GLONASS.
Kontrola ma na celu sprawdzenie efektów wcześniejszych faz decyzyjnych, a także sposobu realizacji zadań przez podmioty (jednostki) wykonawcze. Re zultaty przeprowadzonej kontroli stanowią podstawę uaktualnienia posiadanych informacji o sytuacji, a także realizacji zadań reagowania (zarządzania) kryzy sowego. Wnioski pokontrolne umożliwiają podejmowanie działań naprawczych,
korygujących rozbieżności między stanem zaplanowanym a rzeczywistym60.