Kontrola zarządcza w szkole publicznej

Z systemem oświatowym powiązana jest również kontrola zarządcza, której źródłem jest ustawa o finansach publicznych. W roku 2009 przyjęta została ustawa o finansach publicznych⁷⁶⁸, która wprowadziła, do całego systemu finansów publicznych, zupełnie nowe rozwiązanie w zakresie zarządzania. Rozwiązaniem tym jest kontrola zarządcza. Tematyka ta została uregulowana w rozdziale 6 przedmiotowej ustawy (art. 68–71), której przepisy weszły w życie z dniem 1 stycznia 2010 roku. Konsekwencją tej zmiany ustawowej była decyzja Ministra Finansów o wprowadzeniu, dla całego sektora finansów publicznych, precyzyjnych standardów kontroli zarządczej. Standardy te zostały opublikowane w Komunikacie Nr 23 z dnia 16 grudnia 2009 roku⁷⁶⁹. Wspomniane regulacje nie wynikają z ewolucji i doskonalenia samego systemu edukacyjnego, ale dotyczą sektora szeroko rozumianych finansów publicznych. Do tego sektora zaliczane są również szkoły i placówki publiczne prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego (jako podsektora samorządowego).

Nowe rozwiązania organizacyjne oraz „język”, jakim pisane są formalne uregulowania Ministra Finansów, zaczęły sprawiać dyrektorom szkół i publicznych placówek oświatowych różne problemy, zwłaszcza w praktycznym odniesieniu do realiów polskiej szkoły⁷⁷⁰.

Jednym z głównych zadań każdej osoby zarządzającej organizacją jest zapewnienie sprawności działania i niezakłóconego funkcjonowania kierowanej przez siebie jednostki.

Celem jest zapewnienie sprawności funkcjonalnej organizacji. Prawidłowa organizacja pracy ma wpływ na osiągane przez organizację efekty⁷⁷¹. W tym kontekście przez kontrolę należy rozumieć „badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności oraz przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji, zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu”⁷⁷². Natomiast w ujęciu czynnościowym przez kontrolowanie należy rozu-mieć proces mający na celu zapewnić, aby faktycznie podejmowane działania były zgodne z planowanymi, ułatwić kadrze kierowniczej sprawdzenie skuteczności czynności związanych

768 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. z 24 września 2009 roku, Nr 157, poz.

1240 ze zmianami).

769 Komunikat Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 roku w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz.Urz. MF z dnia 30 grudnia 2009 roku, Nr 15, poz. 84).

770 Zobacz: Lewandowski J., Kontrola zarządcza w szkole lub placówce oświatowej… ,ODDK. Gdańsk 2012, s. 8.

771 Porównaj: Penc J., Kreatywne kierowanie, Agencja Wydawnicza PLACENT, Warszawa 2000 lub

Strategor, Zarządzanie firmą, tłumaczenie K. Bolesta-Kukułka, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 1999.

772 Boć J. (red.), Administracja publiczna, Kolonia Limited, Wrocław 2004, s. 327.

z wykonywaniem wszystkich funkcji zarządzania oraz podjęcie ewentualnych działań korygujących⁷⁷³. Kontrola w swojej istocie wykorzystuje rozwiązania uzyskane w wyniku realizacji pozostałych funkcji zarządzania – planowania, organizowania i kierowania ludźmi.

Odgrywa także służebną rolę w stosunku do tych funkcji⁷⁷⁴. Istota kontrolowania obejmuje identyfikowane cechy kontroli i nadzoru. Z jednej strony kojarzy się z kryteriami kontroli w administracji publicznej, takimi jak: legalność, rzetelność udokumentowania, celowość i gospodarność, przejrzystość i jawność, a z drugiej strony wskazuje się na uprawnienia władcze kontrolującego, takie jak: dostarczanie informacji decyzyjnych, instruktaż, profilaktyka negatywnych zdarzeń. Obydwa skojarzenia są poprawne. Kontrola zarządcza to podstawa sprawnego, opartego na „regule 3 E”⁷⁷⁵, czyli: efektywnego (celowego, skutecznego), ekonomicznego (korzystnego, oszczędnego), etycznego (zgodnego z uznawanymi wartościami) działania.

Kontrola zarządcza ma charakter kontroli wewnętrznej, ale mogą być również wykorzystywane instrumenty kontroli zewnętrznej, np. audyt certyfikujący jakość pracy urzędu jst lub samorządowej jednostki organizacyjnej. W tym znaczeniu kontrola ta obejmuje również⁷⁷⁶:

 nadzór, który obejmuje działania kontroli sensu stricte, jest ona wówczas szczególnym sposobem zbierania informacji w celu podjęcia władczych działań weryfikujących,

 controlling, który swym zakresem obejmuje wiele funkcji stanowiących zaplecze informacyjne realizacji funkcji kierowniczych, to znaczy planowania strategicznego i operacyjnego, organizowania oraz kierowania ludźmi,

 audyt, który w swojej specyfice obejmuje szczególne badanie i ocenę adekwatności i skuteczności systemu kontroli wewnętrznej, identyfikacji i zarządzania ryzykiem oraz jakości realizowanych zadań,

 zarządzanie ryzykiem, realizowane zwłaszcza przez tworzenie i weryfikacje swoistych węzłów kontroli tam, gdzie jest to potrzebne, czyli tam, gdzie można się spodziewać nieprawidłowości.

Wprowadzając termin kontroli zarządczej, zamiast wcześniejszej kontroli finansowej, decydenci zmierzali do usprawnienia zarządzania w sektorze publicznym, w tym również w sektorze samorządowym, przez ewolucyjne odchodzenie od zasad idealnej biurokracji weberowskiej w kierunku modelu menedżerskiego. Kontrola zarządcza, poprzez jej dopasowanie do rzeczywistych potrzeb, może wspomóc wdrożenie podejścia strategicznego w samorządach⁷⁷⁷. Właściwe myślenie strategiczne charakteryzują takie cechy, jak:

oryginalność, kreatywność i siła wyobraźni, chęć tworzenia czegoś nowego oraz umiejętność jego urzeczywistniania. Myślenie strategiczne to również zdolność do postrzegania, uświadamiania sobie, rozumowania i wnioskowania o charakterze diagnostyczno-prognostycznym. Polega ono na interdyscyplinarnym podejściu do zjawisk i procesów zachodzących w każdej jst, a zawierających dużą liczbę czynników nieznanych lub niepewnych⁷⁷⁸. W tym kontekście za jeden z najistotniejszych elementów kontroli zarządczej w jst należy uznać określony system wyznaczania celów i zadań w samorządowych jednostkach organizacyjnych, ale również system ich monitorowania. W ten sposób następuje

773 Gawroński H., Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym, www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/

kontrola-zarzadcza-w-samorzadzie-terytorialnym-i--zasady-kontroli/,dostęp: 02.02.2014.

774 Por. Przybyła M. (red.), Organizacja i zarządzanie. Podstawy wiedzy menedżerskiej, AE, Wrocław 2003.

775 Por. Kieżun W., Sprawne zarządzanie organizacjami, SGH, Warszawa 1998.

776 Gawroński H., Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym, www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/

kontrola-zarzadcza-w-samorzadzie-terytorialnym-i--zasady-kontroli/,dostęp: 02.02.2014.

777 Tamże, zobacz również Istota kontroli zarządczej, http://budzet-zadaniowy.com/kontrola_zarzadcza/, dostęp:

02.02.2013.

778 Gawroński H., Kontrola zarządcza w samorządzie terytorialnym, www.samorzad.lex.pl/czytaj/-/artykul/

kontrola-zarzadcza-w-samorzadzie-terytorialnym-i--zasady-kontroli/, dostęp: 02.02.2014.

ścisłe powiązanie nowego systemu kontroli zarządczej z narzędziami budżetowania zadaniowego. Wyznaczone standardy kontroli zarządczej zawierają bowiem istotne wskazówki w zakresie określania zadań, celów i mierników szczególnie przydatnych w budżetowaniu zadaniowym⁷⁷⁹. Zgodnie z zapisami artykułu 68 wspomnianej wcześniej ustawy o finansach publicznych, kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Natomiast głównym celem działań podejmowanych w zakresie kontroli zarządczej jest zapewnienie w szczególności:

zgodności działalności jednostki z obowiązującymi w danym momencie przepisami prawa (tak ogólnego, jak i typowo resortowego), jak również z procedurami wewnętrznymi, a także skuteczności i efektywności podejmowanego działania. Pojęcie „kontrola zarządcza może być zdefiniowane jako okresowe porównanie określonych standardów, planów, celów, aby ustalić, czy wyniki są zgodne z zamierzeniami, i ewentualnie podjąć działania naprawcze, tak by zasoby firmy były wykorzystywane w sposób efektywny do osiągnięcia celów firmy”⁷⁸⁰.

O wadze i znaczeniu kontroli zarządczej w gospodarce narodowej może świadczyć fakt, że zagadnieniem tym zajęła się również Najwyższa Izba Kontroli. NIK w swoim raporcie

„negatywnie oceniła dotychczasowy postęp i efekty wdrażania kontroli zarządczej. Wprowa-dzone w gminach rozwiązania organizacyjne w ograniczonym zakresie uwzględniały standar-dy kontroli zarządczej, a przez to nie spełniały także wymogów jakościowych, określonych w przepisach prawa. Regulacje wewnętrzne, w tym szczegółowo badane procedury udzielania zamówień publicznych, opracowano bez powiązania z zarządzaniem ryzykiem oraz w wąskim stopniu nakierowane były na osiąganie celów działalności oraz zapobieganie, wy-krywanie i korygowanie nieprawidłowości . … Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatry-wać w braku ujednoliconej metodyki wdrażania kontroli zarządczej oraz często niewystarcza-jącym przygotowaniu gmin do realizacji ustawowych obowiązków. Słabości w prowadzeniu audytu wewnętrznego od lat pozostają te same i związane były przede wszystkim z trudnościami kadrowymi w zapewnieniu obsady adekwatnej do istniejących potrzeb, co skutkowało również problemami z wprowadzeniem a następnie zachowaniem ciągłości wy-wiązania się z tego obowiązku.”⁷⁸¹ Ponadto w swoim wystąpieniu NIK zawiera bardzo ważną sugestię, a mianowicie: „Wprowadzona z dniem 1 stycznia 2010 roku kontrola zarządcza sta-nowi kontynuację dotychczas funkcjonującej kontroli finansowej, która pomimo zarządczego charakteru utożsamiana często była wyłącznie z czysto finansowym aspektem działalności jednostki. Dokonane zmiany miały na celu objęcie kontrolą, opartą na międzynarodowych standardach, wszystkich aspektów funkcjonowania jednostki. Wyniki kontroli świadczą o niewystarczającej świadomości wśród wójtów (burmistrzów, prezydentów) potencjalnych korzyści, płynących z funkcjonowania adekwatnej, skutecznej oraz efektywnej kontroli za-rządczej, jak i prowadzenia niezależnego, obiektywnego i efektywnego audytu wewnętrzne-go”⁷⁸².

Jak można wywnioskować z wystąpienia NIK niezadowalające wyniki kontroli wdrażania zasad kontroli zarządczej są rezultatem braku zrozumienia istoty tej nowej formy zarządzania jednostką. Jeżeli zatem właściwi decydenci zupełnie nie rozumieją istoty zadania, to również jego realizacja będzie pobieżna i niewystarczająca. Problemy z tym rodzajem kontroli mają nie tylko dyrektorzy szkół i placówek oświatowych, ale również w znacznej mierze osoby

779 Istota kontroli zarządczej, http://budzet-zadaniowy.com/kontrola_zarzadcza/, dostęp: 02.02.2013.

780 Mockler R.J., Reading in Management Control, Appleton-Century-Crofts, New York 1970, s. 14-17.

781 Informacja o wynikach kontroli funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego ze szczególnym uwzględnieniem audytu wewnętrznego, Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Gdańsku, Gdańsk wrzesień 2011, s. 7.

782 Tamże, s. 10-11.

mające uprawnienia nadzorcze nad szkołami, czyli kierownicy poszczególnych jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego.

Zestawienie porównawcze elementów kontroli zarządczej i kontroli tradycyjnej przedsta-wione zostało w tab. 23 .

Tabela 23. Elementy kontroli zarządczej i tradycyjnej formy kontroli

Elementy tradycyjnego systemu kontroli Elementy nowoczesnego systemu kontroli zarządczej Procedury zapewniające zgodność działalności

z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi

Procedury zapewniające skuteczność i efektywność działania

Procedury zapewniające wiarygodność sprawozdań Przestrzeganie i promowanie zasad etycznego postę-powania

Procedury dotyczące ochrony zasobów Procedury zapewniające efektywność i skuteczność przepływu informacji

Brak Zarządzanie ryzykiem

Źródło: opracowanie na podstawie: Istota kontroli zarządczej, http://budzet-zadaniowy.com/kontrola_ zarzadcza/, dostęp:

02.02.2013.

Szczególną uwagę należy zwrócić na fakt, że w całym sektorze finansów publicznych kontrola zarządcza jest organizowana i realizowana na podstawie uniwersalnych standardów.

Z tego też powodu każdy dyrektor publicznej szkoły powinien zawsze szczegółowo przeana-lizować zagadnienie kontroli zarządczej opierając się na ministerialnych standardach kon-trolnych. Wynika to z tego, że podstawowym poziomem funkcjonowania kontroli zarządczej w całym sektorze finansów publicznych jest jednostka sektora finansów publicznych, czyli szkoła lub placówka oświatowa (I poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej na tym poziomie jest odpowiedzialny kierownik jednostki (czyli dyrektor szkoły lub placówki). Natomiast w ramach administracji rządowej i samorządowej kontrola zarząd-cza funkcjonuje odpowiednio na poziomie działu administracji rządowej, a także na poziomie jst jako całości (II poziom kontroli zarządczej). Za funkcjonowanie kontroli zarządczej w jst na tym poziomie odpowiada odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa⁷⁸³.

Ministerialne standardy kontroli zarządczej zostały uszeregowane w pięciu merytorycz-nych grupach i w każdej z nich zawierają konkretne wskazania merytoryczne. Grupy standar-dów przedstawiają się w następujący sposób:

1) środowisko wewnętrzne – standardy grupy A, zostały sformułowane w następujący spo-sób:

a) przestrzeganie wartości etycznych – wyznaczenie wartości i zasad wyznaczających prawidłowe funkcjonowanie relacji interpersonalnych z uwzględnieniem specyfiki szkoły – standard A1,

b) kompetencje zawodowe pracowników – określenie zakresu kompetencyjnego wszystkich pracowników szkoły, tak aby zabezpieczyć optymalne realizowanie najważniejszych jej zadań – standard A2,

c) struktura organizacyjna jednostki – powinna być ona dostosowana do aktualnych celów i zadań – standard A3,

d) delegowanie uprawnień – precyzyjnie określony zakres uprawnień delegowanych poszczególnym pracownikom – standard A4;

783 Istota kontroli zarządczej, http://budzet-zadaniowy.com/kontrola_zarzadcza/, dostęp: 02.02.2013.

2) cele i zarządzanie ryzykiem - standardy grupy B, zostały sformułowane w następujący sposób:

a) misja, czyli cel (sens, uzasadnienie) – istnienia i funkcjonowania danej szkoły lub placówki oświatowej - standard B1,

b) określenie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji – najistotniejsze, najważniejsze w danym okresie – standard B2,

c) identyfikacja ryzyka – niebezpieczeństwo braku realizacji (osiągania) założonych celów – standard B3,

d) analiza ryzyka – przyczyny zagrożeń – standard B4,

e) reakcja na ryzyko – co zrobić gdy … ? – standard B5;

3) mechanizmy kontroli - standardy grupy C, zostały sformułowane w następujący sposób:

a) dokumentowanie systemu kontroli zarządczej – standard C1,

b) nadzór – standard C2,

c) ciągłość działalności – standard C3,

d) ochrona zasobów – standard C4,

e) szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych – standard C5,

f) mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych – standard C6;

4) informacja i komunikacja – standardy grupy D, zostały sformułowane w następujący spo-sób:

a) bieżąca informacja – standard D1,

b) komunikacja wewnętrzna – standard D2,

c) komunikacja zewnętrzna – standard D3;

5) monitorowanie i ocena – standardy grupy E, zostały sformułowane następująco:

a) monitorowanie systemu kontroli zarządczej – standard E1,

b) samoocena – standard E2,

c) audyt wewnętrzny – standard E3,

d) uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej – standard E4.

Kontrola zarządcza wyznacza zupełnie nową jakość w efektywnym kierowaniu każdą jednostką publiczną. Jej prawidłowe wdrożenie umożliwi osiągnięcie końcowego efektu pro-wadzonej kontroli zarządczej, którym jest minimalizacja, a w sytuacji idealnej – całkowita eliminacja występowania ryzyk. Nie oznacza to jednak zmiany wszystkiego tego co wcześniej się już doskonale sprawdziło i jest dodatkowo ugruntowane tak merytorycznie, jak i innymi (poza kontrolą zarządczą) regulacjami prawnymi. Dlatego też, aby prawidłowo realizowana kontrola zarządcza odniosła zamierzony skutek, należy w przestrzegać zasad i procedur zapi-sanych w regulaminach i instrukcjach już funkcjonujących w szkole. Standardy zawarte w poszczególnych grupach nie stanowią sensu stricte prawa ogólnego, a są jedynie wskaza-niem (podpowiedzią porządkującą obszar zarządzania) dla kierowników jednostek organiza-cyjnych danego sektora gospodarki narodowej. Podobną funkcję spełniają wymagania ewalu-acyjne w zakresie ewaluacji zewnętrznej. Wspomniane wymagania są obowiązujące tylko w ewaluacji zewnętrznej, ale nie obligują dyrektorów szkół do bezwzględnego ich stosowania w procesie ewaluacji wewnętrznej. Mają one charakter porządkujący obszar ewaluacji szkoły lub placówki. Dyrektorzy szkół i placówek mogą się nimi kierować, ale wcale nie muszą.

Wiedząc jednak, że ewaluatorzy zewnętrzni, w czasie analizowania funkcjonowania szkoły, będą się kierowali wspomnianymi wymaganiami, każdy dyrektor w planowaniu działań w ramach ewaluacji wewnętrznej również będzie brał je pod uwagę. Dyrektor zawsze może w tym zakresie uzupełnić zarówno obszar ewaluacyjny, jak i wymagania o elementy szcze-gólnie ważne w jego jednostce. Identyczne zasady obowiązują w zakresie kontroli zarządczej i jej standardów. Można zauważyć, że kwestie dotyczące ewaluacji i kontroli zarządczej na

poziomie szkoły są bardzo zbieżne ze sobą. Taka konstatacja pozwoli dyrektorowi w bardziej rozsądny sposób podejść do organizacji działań wynikających z kontroli zarządczej w swojej placówce. W codziennej praktyce szkolnej typowa kontrola zarządcza sprowadza się do, do-brze znanych wcześniej, kontroli finansowej oraz kontroli sprawowanej przez dyrektora jako kierownika zakładu oraz osoby sprawującej nadzór pedagogiczny, działań. Zostały one uzu-pełnionych tylko o te elementy, których w nich nie było, a pojawiły się jako obowiązkowe wraz z kontrolą zarządczą⁷⁸⁴. Głównym obszarem wpisującym się w działania wynikające z realizacji kontroli zarządczej w szkole lub placówce oświatowej jest sprawowany przez dy-rektora na mocy odrębnych przepisów nadzór pedagogiczny. To głównie w ramach sprawo-wanego nadzoru pedagogicznego dyrektor kontroluje przestrzeganie przez nauczycieli przepi-sów prawa dotyczących działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności szkół i placówek.