Kryzys finansów publicznych

Kryzys ekonomiczny w Unii Europejskiej poza sektorem bankowym dotknął również sektor finansów publicznych, a to oznacza, że przyjął on formę kryzysu finansów publicz-nych. Ciak (2012a, s. 79) wskazuje, że „obecny kryzys miał niewątpliwie duży wpływ na kształtowanie się salda sektora finansów publicznych zarówno w Polsce, jak i pozostałych krajach Unii Europejskiej”. Pomimo, że kryzys dotknął przede wszystkim państwa strefy eu-ro, to jego skutki są odczuwalne również w państwach, które nie wprowadziły wspólnej walu-ty. Głównym źródłem kryzysu finansów publicznych w UE było nieprzestrzeganie przez pań-stwa kryterium fiskalnego (M. Czech, 2013, s. 58). Warto też zwrócić uwagę na to, że kryzys ekonomiczny w UE potwierdził w pewnym sensie tezę o nierówności państw członkowskich i nierównomiernym ich rozwoju, głównie gospodarczym. Przykładem takiej skrajności są Niemcy i Grecja, które są na przeciwległych biegunach pod względem rozwoju. Coraz bar-dziej powiększa się skala różnic pomiędzy Niemcami a Francją, Hiszpanią i Włochami, co w połączeniu ze zjawiskami kryzysowymi może stanowić coraz większe zagrożenie dla przy-szłości strefy euro, ale także całej UE (Czachór, 2013, s. 103).

W literaturze nie występuje definicja kryzysu finansów publicznych, ale ze względu na fakt, że jest on związany przede wszystkim z długiem publicznym, to można go zdefinio-wać za pomocą kryzysu zadłużeniowego. Budnikowski definiuje kryzys zadłużenia jako ob-ciążenie finansów publicznych wysokimi kosztami obsługi zadłużenia zagranicznego, ograni-czającymi racjonalne wykorzystanie budżetu (2006, s. 403). Można zatem przyjąć, że kryzys finansów publicznych oznaczać będzie kryzys związany z długiem publicznym w państwach członkowskich UE, a zwłaszcza strefy euro, będący częścią globalnego kryzysu ekonomicz-nego. Odporność systemu finansów publicznych na sytuacje kryzysowe w funkcjonowaniu państwa w warunkach gospodarki rynkowej jest bardzo istotna, ponieważ trzeba zapewnić płynność procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych (Walasik 2016, s. 74). W przypadku państw członkowskich UE problemy wynikające z kryzysu dotknęły nie tylko państwa uważane za biedniejsze, jak np.: Grecja, Litwa, Łotwa czy Estonia, ale także Irlandię, która swym rozwojem gospodarczym była stawiana za wzór krajom Europy Środ-kowo-Wschodniej. Kryzys finansów publicznych dotknął w największym stopniu tzw. kraje peryferyjne strefy euro, czyli Grecję, Portugalię, Hiszpanię i Irlandię, ale w dalszej

perspek-tywie jego skutki pojawiły się także we Włoszech oraz w pozostałych państwach strefy euro (Pacuła, 2011, s. 139).

Zasadniczym problemem unii gospodarczo-walutowej jest kryzys finansów publicz-nych, który w głównej mierze objął wspomniane już państwa. Kryzys ten wynika z nieumie-jętnie oraz nieracjonalnie prowadzonej polityki fiskalnej w państwach strefy euro. Ciągły wzrost wydatków w stosunku do wpływów budżetowych oraz finansowanie swoich aktual-nych zobowiązań sprzedażą obligacji państwowych przekłada się na nierealizowanie kryte-riów fiskalnych zawartych w Traktacie o funkcjonowaniu UE (Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [TFUE], 2012, art. 140). Recesja gospodarcza w UE wywołała problemy fiskal-ne, gdyż prywatni inwestorzy nie chcieli już pożyczać pieniędzy niektórym mocno zadłużo-nym państwom. Jednocześnie przybliżało to wizję bankructwa tych państw, a w konsekwencji upadłość całej strefy euro. Oczywiście Unia podjęła działania mające na celu ochronę państw przed bankructwem, ale rozwiązania te miały tak naprawdę tymczasowy charakter. Umorze-nie części greckiego długu oraz przekazaUmorze-nie pomocy finansowej Portugalii, Irlandii czy też Grecji w zamian za reformy gospodarcze pozwoliło zahamować upadłość tych państw, ale jednocześnie działania te były formą legitymizującą nieracjonalność prowadzonej przez nie polityki fiskalnej, za którą ich rządy nie ponoszą żadnej odpowiedzialności i konsekwencji (Kraciuk, 2013a, s. 130-131; Krugman, 2013, s. 25). Tak naprawdę koniecznym i niezbędnym działaniem w tamtym okresie powinno być wprowadzenie oraz przestrzeganie na szczeblu całej UE instytucjonalnych form współpracy gospodarczej i stabilności makroekonomicznej, a także kontroli budżetowej i fiskalnej państw członkowskich. Tabela 12 przedstawia relację deficytu budżetowego i długu publicznego Portugalii, Irlandii i Grecji względem PKB.

Tabela 12. Relacja deficytu budżetowego i długu publicznego względem PKB w Grecji, Irlandii i Portugalii Wyszczególnienie Lata Państwo 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Deficyt budżetowy Grecja -10,1 -15,2 -11,2 -10,3 -8,9 -13,2 -3,7 -5,9 Irlandia -7,0 -13,8 -32,1 -12,7 -8,1 -5,8 -3,7 -1,9 Portugalia -3,7 -9,8 -11,2 -7,4 -5,6 -4,8 -7,2 -4,3 Dług publiczny Grecja 109,4 126,7 146,2 172,1 159,6 177,4 179,7 177,4 Irlandia 42,4 61,7 86,3 109,6 119,5 119,5 105,3 78,7 Portugalia 71,7 83,6 96,2 111,4 126,2 129,0 130,6 129,0

Na podstawie danych w tabeli można stwierdzić, że w badanym okresie wybrane pań-stwa miały poważny problem z kondycją swych finansów publicznych. Na przestrzeni lat 2008-2015 tylko w dwóch latach spełniane były oba fiskalne kryteria konwergencji i to tylko przez Irlandię. W 2008 roku dług publiczny w relacji do PKB był niższy niż 60% i wynosił 42,4%, natomiast w 2015 roku deficyt budżetowy był niższy niż 3% PKB i wynosił 1,9%. Pozostałe państwa nie przestrzegały fiskalnych kryteriów konwergencji w żadnym z bada-nych lat. Oznacza to, że wszystkie trzy państwa miały złą kondycję finansów publiczbada-nych. W dłuższej perspektywie mogło się to przełożyć na ogłoszenie przez nie swojej upadłości.

Obserwując kondycję strefy euro od momentu pojawienia się pierwszych oznak kry-zysu, możemy zauważyć pewnego rodzaju jego transformację. Z typowego kryzysu finanso-wego, który rozwijał się na płaszczyźnie bankowej i sektora prywatnego, powstaje w pewnym momencie kryzys gospodarczy napędzany przez sektor państwowy i występujące przy tym problemy fiskalne. Przekształcenie się kryzysu finansowego w gospodarczy można bardzo dokładnie wyjaśnić. Mianowicie w początkowym okresie ujawnił się on w postaci gwałtow-nego spadku podaży na międzybankowym rynku pieniężnym i jednocześnie rosnącego opro-centowania środków finansowych na nim dostępnych. W dalszej kolejności kryzys płynności przekształcił się w recesję gospodarczą połączoną ze wstrząsem fiskalnym i nierównowagą finansów publicznych, a to przełożyło się na problemy z długiem publicznym i wypłacalno-ścią wielu zadłużonych krajów (Dach, 2011, s. 170). Głębokość kryzysu finansów publicz-nych oraz czas wyjścia z niego są zróżnicowane w poszczególpublicz-nych krajach strefy euro. Przy-czyną tych różnic są słabe fundamenty gospodarcze krajów z grupy PIIGS, ale również zabu-rzenia w utrzymywaniu konkurencyjnych relacji pomiędzy gospodarkami tej strefy i na ryn-kach globalnych. Istotny wpływ na czas wyjścia z kryzysu mają czynniki strukturalne i insty-tucjonalne, jak chociażby brak autonomicznych instrumentów polityki pieniężnej, które mo-głyby spowodować sztuczną poprawę konkurencyjności poszczególnych gospodarek.

W 2009 roku pojawiły się pierwsze sygnały świadczące o tym, że niektóre państwa strefy euro mogą mieć poważne problemy, których konsekwencją może być pojawienie się kryzysu w ich gospodarkach. W roku tym żaden kraj UE nie wypracował nadwyżki budżeto-wej, natomiast niektóre odnotowały wysoki deficyt. Największy deficyt odnotowano w Irlan-dii, Grecji, Wielkiej Brytanii, Hiszpanii, Portugalii, na Łotwie, Litwie i w Rumunii. Wysoki poziom deficytu budżetowego wiąże się z niebezpieczeństwem wzrostu długu publicznego oraz większymi kosztami jego obsługi (Sierak, 2011, s. 120-121). W grupie wymienionych państw mamy m.in. państwa z tzw. grupy PIGS, czyli takie, których finanse publiczne były prowadzone nieracjonalnie, a to ostatecznie doprowadziło prawie do ich bankructwa.

Światowy kryzys ekonomiczny spowodował, że w państwach unijnych zaczęto poszu-kiwać własnych dróg zabezpieczenia się przed negatywnymi skutkami globalizacji. Dlatego też w części krajów wyraziło się to w przedkładaniu interesów narodowych ponad wspólno-towe. Spowodowało to, że pomiędzy państwami unijnymi zaczęły coraz bardziej narastać różnice w zakresie polityki finansowej i budżetowej, płacowej i cenowej oraz socjalnej i eme-rytalnej. W sytuacji tej nie pomagały również rygory zawarte w traktatach o strefie wolnego handlu i unii celnej, wspólnym rynku unii gospodarczej i walutowej, które to zostały przyjęte przez państwa członkowskie (Guzek, 2012, s. 308-309). W trakcie kryzysu ekonomicznego okazało się, że państwa naruszały także rygory związane z traktatem o wprowadzaniu wspól-nej waluty euro (TFUE, 2012, art. 126 i protokół nr 12). Kraje, w których obowiązującą walu-tą jest euro, naruszyły głównie zapis o przestrzeganiu maksymalnego 3-procentowego udziału deficytu budżetowego w produkcie krajowym brutto. Przekroczenie progu 3% dotyczyło przede wszystkim: Grecji, Irlandii, Hiszpanii, Portugalii, a także Włoch. W trudnej sytuacji ze względu na kryzys, znalazły się też państwa Europy Środkowo-Wschodniej, zwłaszcza Wę-gry, Czechy oraz Polska. Wszystkie te kraje zostały uznane przez agencje ratingowe za zagro-żone kryzysem. Taka ocena tych państw spowodowała, że spadać zaczęło oprocentowanie obligacji, a zarazem wzrastać oprocentowanie zaciąganych kredytów. Jednocześnie zaczęły spadać notowania walut narodowych państw spoza strefy euro oraz samej waluty euro w sto-sunku do dolara i innych walut światowych.

W pierwszej fazie kryzysu ekonomicznego pojawiające się obawy o wypłacalność ważnych instytucji finansowych wymusiły na rządach wielu krajów ich publiczne wsparcie. Równocześnie w odpowiedzi na występującą recesję zwiększała się rola polityki fiskalnej. Przyczyniło się to do wyhamowania recesji, ale doprowadziło również do wzrostu deficytów budżetowych w niektórych krajach strefy euro. Rosnące dynamicznie deficyty budżetowe i długi publiczne tych państw spowodowały, że wystąpiły obawy co do ich długoterminowej wypłacalności, a ponadto zmniejszeniu uległa wiarygodność wsparcia publicznego udzielone-go instytucjom finansowym. Natomiast w drugiej fazie kryzysu zwiększeniu uległa niepew-ność dotycząca zdolności państw członkowskich, posługujących się eurowalutą, do obsługi zadłużenia w średnim i długim terminie (Ostaszewski, 2013, s. 92). Blanchard (2011), tak jak i wielu innych ekonomistów zauważa, że „(…) tak duże deficyty budżetowe były potrzebne do ograniczenia spadku łącznego popytu i skali recesji.” (s. 933). Oczywiście skutkiem zwiększających się deficytów budżetowych był coraz większy dług publiczny, którego nega-tywne konsekwencje pojawią się w długim okresie. Co więcej można zauważyć, że podej-mowane działania z zakresu polityki fiskalnej zawsze budzą więcej kontrowersji aniżeli te

z zakresu polityki monetarnej. Pokazuje to, że pomimo iż narzędzia fiskalne działają w okre-sie kryzysu bardziej skutecznie niż te monetarne, to jednocześnie powodują one pogłębianie się niepożądanych zjawisk ekonomicznych.

Globalny kryzys ekonomiczny zmienił sposób myślenia o procesach gospodarczych oraz poddał w wątpliwość zasady ekonomii liberalnej, a także możliwości samoregulacji ryn-ków. Wykazał on, że bez pomocy państwa instytucje finansowe, przedsiębiorstwa, a nawet gospodarstwa domowe nie są w stanie samodzielnie funkcjonować na rynku w warunkach tak znacznych zawirowań ekonomicznych, finansowych oraz społecznych. Skala spowolnienia gospodarczego byłaby jeszcze większa, a skutki kryzysu jeszcze bardziej dotkliwe, gdyby nie interwencje banków centralnych i udzielona pomoc finansowa przez państwa oraz instytucje międzynarodowe. Z finansowej pomocy zagranicznej w formie pożyczek ratunkowych sko-rzystały: Grecja (maj 2010 i luty 2012), Irlandia (listopad 2010), Portugalia (maj 2011), Hisz-pania (lipiec 2012) – głównie dla swoich banków oraz Cypr (maj 2013). W zamian za po-życzki kraje te przystąpiły do wdrażania reform gospodarczych i oszczędności w sektorze publicznym, których celem było zmniejszenie deficytu budżetowego i zwiększenie konkuren-cyjności gospodarek (Harrari, 2014; Wasiak, 2011, s. 25). Wprowadzanie reform gospodar-czych w zamian za udzielone pożyczki ukazuje jedną z kwestii kryzysu ekonomicznego. Mia-nowicie, że jeśli wprowadzane reformy gospodarcze będą nieadekwatne i nieprzemyślane, to mogą spowodować pogorszenie sytuacji gospodarki krajowej zamiast ją poprawić. Najlep-szym przykładem tego jest Grecja, w której wprowadzane reformy gospodarcze (zapropono-wane przez UE i MFW) były nieadekwatne do panującej sytuacji gospodarczej. Ponadto spo-łeczeństwo greckie nie chciało przyjąć tych reform, ponieważ nie prowadziły one do polep-szenia się sytuacji ekonomicznej Grecji, a zatem i do sytuacji jej obywateli. Do podobnych wniosków w swoich badaniach doszedł Petrakos (2014, s. 29), według którego fiskalne tera-pie szokowe w wielkości stosowanej w Grecji mogą być niebeztera-pieczne dla gospodarek o sła-bo wyglądających systemach produkcyjnych, w których sektor publiczny odgrywa kluczową rolę w gospodarce, a mnożniki fiskalne są wysokie. Program reform (zakładając, że jest on właściwie zaprojektowany) nie doprowadzi do ożywienia, jeśli działalność inwestycyjna nie będzie przekraczać poziomu sprzed kryzysu. Znaczny i napięty program konsolidacji fiskal-nej, który zmniejsza inwestycje publiczne i rozprzestrzenia siłę niepokojów społecznych, bar-dzo zniechęca kapitał zagraniczny do inwestycji w danym kraju.

Kondycja finansów publicznych danego państwa w okresie kryzysu nabiera szczegól-nego znaczenia w sytuacji, gdy to państwo chce być członkiem unii walutowej. Dlatego też polityka fiskalna powinna być prowadzona w sposób rozważny i adekwatny, aby

jednocze-śnie zapewniać stabilność finansów publicznych, jak również zapobiegać i niwelować ewen-tualne negatywne skutki wstrząsów gospodarczych. W przypadku kryzysu 2000+ okazało się, że prowadzona aktywna polityka fiskalna przez państwa członkowskie, a zwłaszcza przez te posługujące się wspólną walutą, powoduje wzrost zadłużenia publicznego i jednocześnie ogranicza możliwości przeciwdziałania negatywnym skutkom kryzysu (Moszyński, 2011, s. 294-295). Kryzys ekonomiczny uzewnętrznił w 2010 roku nowy, a zarazem tradycyjny problem, którym jest szybko narastające zadłużenie państw. To narastające od wielu lat za-dłużenie, które było przerzucane na inne podmioty, sektory i rynki, a nawet kraje, miało wręcz historyczny charakter, ponieważ to właśnie globalny kryzys spowodował jego znaczne nasilenie i upowszechnienie. Wzrastające zadłużenie publiczne wywołało pojawienie się ry-zyka powstania kolejnych fal załamania finansowego, w którego następstwie wiele państw o dużej skali zadłużenia, zwłaszcza za granicą, może mieć poważne problemy ze swoją wy-płacalnością (Chojna-Duch, 2011, s. 9). Ze względu na pojawiające się ryzyko zadłużenia, poszczególne państwa podjęły różnorodne próby wdrażania indywidualnych rozwiązań praw-nych, których zadaniem jest ograniczenie skali kryzysu. Działania te były dostosowywane do możliwości oraz potrzeb poszczególnych krajów i były podzielone na dwie metody. Pierwsza z nich zakładała dalszą rozbudowę pakietów stymulacyjnych, co niewątpliwie wywołałoby dalsze rozluźnienie finansowe, a nawet ekspansję wydatków publicznych. Natomiast drugi model kładł nacisk na konsolidację fiskalną, której celem byłoby zmniejszanie wydatków lub zaostrzanie innych form polityki budżetowej państwa. Ta metoda polegała przede wszystkim na wprowadzeniu oszczędności budżetowych. Kryzys ekonomiczny w UE ukazał zależność pomiędzy podmiotami prywatnymi a państwem. W warunkach kryzysowych praktycznie ża-den podmiot prywatny typu bank, przedsiębiorstwo czy gospodarstwo domowe nie poradzi sobie bez pomocy państwa. Rządy krajów dotkniętych kryzysem podejmują różnorakie dzia-łania, aby skutecznie zaradzić jego negatywnym skutkom. Oczywiście państwa te starają się współpracować w przeciwdziałaniu skutkom kryzysu, ale różnice występujące pomiędzy ni-mi, zwłaszcza co do poziomu rozwoju gospodarczego, wpływają na skuteczność metod i dzia-łań antykryzysowych.

2.3. Wpływ kryzysu ekonomicznego na sytuację ekonomiczną państw członkowskich