Relacje między polityką dyskrecjonalną a polityką automatycznych stabilizatorów

Dinga, Ionescu i Pădurean (2010, s. 190-192) oraz Jarmołowicz (2010, s. 129) sformu-łowali relacje pomiędzy polityką dyskrecjonalną i polityką automatycznych stabilizatorów w trzech wymiarach: podobieństw, różnic oraz interakcji. Przedstawia je tabela 7.

38

Tabela 7. Relacje pomiędzy polityką dyskrecjonalną i polityką automatycznych stabilizatorów

Podobieństwa Różnice Interakcje

 obydwie zakładają teoretyczne ramy (para-dygmat wyjaśniający);

 obydwie zakładają procedurę;

 obydwie zostały zaprojektowane świadomie i pragmatycznie przez odpowiedzialną insty-tucję publiczną;

 obie mogą oddziaływać w sposób pośredni*;

 skuteczność instrumentów polityki fiskalnej nie zależy od ich charakteru dyskrecjonalnego lub niedyskrecjonalnego.

 dyskrecjonalna polityka fiskalna pozwala pań-stwu w większym stopniu wpływać na zjawi-ska społeczno-gospodarcze, które uznane są za negatywne, a także wzmacniać zjawiska pożą-dane;

 instrument dyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest uruchamiany, zarówno po wiadomości sy-gnalizacyjnej jak i bez niej, w oparciu o zało-żone cele instytucji odpowiedzialnej, podczas gdy instrument niedyskrecjonalnej polityki fi-skalnej jest uruchamiany poprzez autonomicz-ne osiągnięcie ustaloautonomicz-nego progu kontrolowa-nego zjawiska ekonomiczkontrolowa-nego;

 instrument dyskrecjonalnej polityki fiskalnej ma wyraźny charakter, podczas gdy niedy-skrecjonalnej ma charakter niejawny;

 sztywny charakter dyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest stały, podczas gdy sztywny cha-rakter niedyskrecjonalnej polityki fiskalnej jest wyświetlany tylko podczas jej projekto-wania, a nie funkcjonowania;

 co do zasady, dyskrecjonalna polityka fiskalna nie powoduje opóźnień pomiędzy egzekwo-waniem przepisów a powstaniem skutków normatywnych, podczas gdy niedyskrecjonal-na polityka fiskalniedyskrecjonal-na wykazuje pewne opóźnie-nia spowodowane koniecznością osiągnięcia krytycznego progu, który ją aktywuje;

 dyskrecjonalna polityka fiskalna tworzy „wła-sną drogę”, podczas gdy niedyskrecjonalna polityka fiskalna będzie wykorzystywała „drogę skonstruowaną”, gdy określona już zo-stała polityka fiskalna;

 rzeczywista polityka stabilizacyjna jest kom-pozycją elementów polityki dyskrecjonalnej i automatycznych stabilizatorów koniunktury;

 poprzez pierwszą interwencję akt dyskrecjo-nalny może rozpocząć jeden lub kilka aktów niedyskrecjonalnych, natomiast poprzez ko-munikat sygnalizacyjny akt niedyskrecjonalny może rozpocząć jeden lub kilka aktów dyskre-cjonalnych;

 „sukces” instrumentu niedyskrecjonalnej poli-tyki fiskalnej (pod względem czasu reakcji, skuteczności, redukcji kosztów, itp.) może z czasem zwiększyć niedyskrecjonalność poli-tyki fiskalnej jako całości, innymi słowy składnia polityki fiskalnej w swojej wypowie-dzi bęwypowie-dzie obejmować coraz większą liczbę komponentów niedyskrecjonalnych („słów”);

 dyskrecjonalna polityka fiskalna może two-rzyć struktury instytucjonalne i zachowania gospodarcze (w szczególności fiskalne), które następnie mogą stać się dziedziną dla wpro-wadzenia niedyskrecjonalnej polityki fiskal-nej.

Podobieństwa Różnice Interakcje

 niedyskrecjonalna polityka fiskalna wymaga gruntowniejszej „siatki kwadratowej” (więcej podatków lub klas wydatków rządowych) lub większych amplitud (wyższe stawki podatko-we lub wyższe stopy alokacji wydatków rzą-dowych) aniżeli dyskrecjonalna polityka fi-skalna, jeśli chodzi o projektowanie mechani-zmu fiskalnego**.

* Przejawia się to w tym, że mogą oddziaływać na dane zjawisko ekonomiczne nie tylko bezpośrednio, ale również pośrednio poprzez inne zjawisko. Dla przykładu działając za ich pomocą na konsumpcję prywatną wpierw zmodyfikują one dostępny dochód, który z kolei wpłynie chociażby za pośrednictwem marginalnej skłonności do kon-sumpcji na konsumpcję prywatną.

** Te cechy nie mają na celu zwiększenia efektywności fiskalnej, ale mogą być rozwiązaniami niezbędnymi do opanowania nieefektywnej polityki fiskalnej (co oznacza, że poniżej pewnego progu tej „siatki kwadratowej” lub amplitudy niedyskrecjonalna polityka fiskalna jest nieefektywna).

W dyskusji o przeciwstawieniu automatycznych stabilizatorów polityce dyskrecjonal-nej ważne stają się następujące argumenty (Kryk, 2012, s. 83; Stacewicz, 2008, s. 41):

 ze względu na długość (czas) podejmowania decyzji oraz zmienność opóźnień reakcji na różne rodzaje polityk, aktywne (uznaniowe) decyzje mogą się przyczynić do wzmocnienia wahań cyklicznych aktywności gospodarczej;

 proste, powszechnie stosowane reguły polityki fiskalnej obniżają koszty związane z angażowaniem aparatu administracji, który jest niezbędny do ich stosowania i kon-troli;

 automatyczne reguły będą spełniać rolę samoczynnych stabilizatorów koniunktury, gdyż eliminują zjawiska charakterystyczne dla polityki dyskrecjonalnej;

 skuteczność ekspansywnej polityki fiskalnej o charakterze dyskrecjonalnym jest róż-na, w zależności od okresu w jakim jest stosowana; o ile w krótkim okresie przynosi pewne efekty realne, to w długim prowadzi do wzrostu inflacji.

Wybór i realizacja określonej polityki stabilizacyjnej jest wypadkową wielu czynników, m.in.: stosunku rządu do teorii ekonomii, tradycji historycznej, gry politycznej, nacisku róż-nych grup interesów oraz dotychczasowych doświadczeń państwa i otoczenia (Ciak, 2002, s. 26-27). Zalecenia ekonomistów w tym zakresie też są odmienne.

W okresie od Wielkiego Kryzysu z lat 30-tych do wczesnych lat 80-tych XX wieku polityka dyskrecjonalna była powszechnie stosowana w stabilizowaniu gospodarki, chociaż jej skuteczność była zróżnicowana (Beetsma, 2008, s. 5). Generalnie odnotowano w tym okresie dynamiczny wzrost gospodarczy, wysokie zatrudnienie i stabilne ceny, jednak polit y-ka ta oy-kazała się wątpliwa w walce z kryzysami naftowymi, które miały miejsce w latach 70-tych i 80-70-tych ubiegłego wieku. Powodem krytyki były przede wszystkim opóźnienia czaso-we, które wynosiły od 6 do 12 miesięcy (Auerbach i in., 2010, s. 142-143; Owsiak, 2015, s. 313). Negatywny szok popytowy wywołany znacznym wzrostem cen ropy naftowej w po-łowie lat 70-tych ubiegłego wieku spowodował gwałtowny spadek produkcji, co przełożyło się na wzrost cen i bezrobocia. Zastosowanie w tych warunkach narzędzi proponowanych przez teorię keynesowską okazało się tylko w części skuteczne, gdyż zredukowane podatki i zwiększone wydatki przyczyniły się do ograniczenia bezrobocia, jednak zwiększyły ceny. W rezultacie pod koniec lat 70-tych ubiegłego wieku zaczęła dominować neoklasyczna myśl ekonomiczna i zmieniły się priorytety gospodarcze. Monetaryści wskazywali, że polityka dyskrecjonalna wywołuje większe fluktuacje w zatrudnieniu i produkcji, dlatego też państwo powinno w większym stopniu zaufać mechanizmowi rynkowemu i polityce monetarnej

skie-rowanej na utrzymanie stabilnych cen (Lis i Lisý, 2011, s. 105-107). Krytycznie do dyskre-cjonalnej polityki fiskalnej odnosili się reprezentanci teorii realnego cyklu koniunkturalnego. Kydland i Prescott wskazywali, że przewidywanie zmian polityki gospodarczej przez podmio-ty gospodarcze wpływa na proces podejmowania decyzji, a rząd zmienia warunki początkowe i sprawia, że optymalna dotąd polityka w okresie wyjściowym przestaje być skuteczna. Rząd zmieniając politykę, odpowiednio do sytuacji gospodarczej sprawia, że podmioty gospodarcze rewidują swoje decyzje i plany, a to wszystko prowadzi do zwiększenia niepewności gospo-darowania (Godłów-Legiędź, 2010, s. 37-38). Politykę dyskrecjonalną krytykują również przedstawiciele szkoły teorii wyboru publicznego wskazując m.in., że politycy chcąc osiągnąć własne korzyści, w okresie przedwyborczym obiecują wzrost wydatków i obniżenie podat-ków. Po wyborach kończy się to wzrostem deficytu budżetowego i długu publicznego (Owsiak, 2014, s. 72).

Wyniki różnych badań empirycznych przeprowadzonych na początku XXI wieku wskazują, że agresywna polityka dyskrecjonalna zwiększa wahania koniunktury i osłabia wzrost gospodarczy (Fatás i Mihov, 2003, s. 1440). Jeszcze inne badania (Dolls i in., 2009, s. 21) wskazują, że państwa które głównie stosują automatyczne stabilizatory koniunktury, w okresie kryzysu sięgają w większym stopniu po narzędzia polityki aktywnej.

Światowy kryzys ekonomiczny z 2008 roku ponownie rozbudził dyskusję na temat ro-li państwa w stabiro-lizowaniu gospodarki. Do aktywnej ingerencji państwa w gospodarkę za-chęcali czołowi ekonomiści, proponując wykorzystanie publicznych wydatków inwestycyj-nych i transferów przy wsparciu automatyczinwestycyj-nych stabilizatorów koniunktury. Publiczne wy-datki inwestycyjne przeważają nad wydatkami konsumpcyjnymi, gdyż nie tylko stymulują wzrost popytu, ale charakteryzują się również efektami podażowymi oraz wpływają na po-ziom produkcji i inflacji. Natomiast transfery i podatki oddziałują na gospodarkę wielokana-łowo. Wpływają one na poziom produkcji, inflacji oraz poprzez efekt dochodowy i majątko-wy (Filipiak i Fila 2012, s. 246; Kraay i Serven, 2013, s. 7-8; Spilimbergo, Symansky, Blan-chard i Cottarelli, 2008, s. 13). Aktywna polityka państwa była też wskazana ze względu na niskie stopy procentowe i ograniczoną zdolność kredytową gospodarstw domowych (Budzyń-ski, 2012, s. 33). Według niektórych ekonomistów automatyczne stabilizatory mogą zredu-kować fluktuacje aktywności gospodarczej o około 1/3, a do wykonania pozostałej części zadania niezbędne są inne, doraźne środki polityki gospodarczej (Dmowski i in., 2008, s. 130).

W praktyce państwa stosowały aktywną, chociaż odmienną politykę wyjścia z kryzy-su, wspartą też automatycznymi stabilizatorami koniunktury (Lis i Lisý, 2011; Mackiewicz

i Krajewski 2009, s. 287; Mankiw i Taylor, 2016; Owsiak, 2014; Ratajczak, 2014; Samuelson i Nordhaus, 2012). Stany Zjednoczone zwiększyły przede wszystkim wydatki publiczne, co zakończyło się zwiększeniem deficytu i długu publicznego. Dodatkowe wydatki były finan-sowane długoterminowymi pożyczkami o niskich stopach procentowych. Wyniki badań na-ukowych (DeLong i Tyson, 2013, s. 30) wskazują, że istniały przesłanki do wyboru takiej polityki. Roboty publiczne wybrały też Chiny (Auerbach i in., 2010, s. 141-142).

Z kolei Unia Europejska, m.in. ze względu na kryteria konwergencji i problemy z dłu-giem publicznym wielu państw członkowskich zarekomendowała tzw. politykę austerity (wy-rzeczeń). Polegała ona na podwyższeniu wybranych podatków (głównie konsumpcyjnych), stosowaniu ulg inwestycyjnych w podatkach dochodowych i redukcji wydatków publicznych w celu zrównoważenia finansów publicznych. Jednocześnie UE miała nadzieję, że ogranicze-nie zapotrzebowania państwa na pieniądz zachęci sektor prywatny do inwestycji i to właśogranicze-nie on przejmie na siebie większą rolę w wyjściu gospodarki z kryzysu (Owsiak, 2014, s. 62-63).

Dmowski, Sarnowski i Prokopowicz (2008, s. 129) przeprowadzili analizę polityki dyskrecjonalnej wybranych państw (Polski, krajów UE 15, Stanów Zjednoczonych i Japonii) i stwierdzają, że w praktyce stosowane są najczęściej takie instrumenty jak:

 wprowadzenie na okres jednego roku obniżki/podwyżki podatku dochodowego od osób fizycznych;

 wprowadzenie na okres jednego roku ulgi inwestycyjnej w podatku dochodowym od osób fizycznych i od osób prawnych;

 odstąpienie od standardowych zasad ustalania zaliczek na podatek dochodowy;  zawieszenie/wprowadzenie preferencyjnych zasad dokonywania odpisów

amortyza-cyjnych od inwestycji;

 tworzenie wyrównawczych rezerw koniunkturalnych, tzn. wyłączenie części środków budżetowych i ich uruchamianie w zależności od sytuacji gospodarczej,

 tworzenie rezerw inwestycyjnych, tzn. że część zysku firm jest nieopodatkowana pod warunkiem zdeponowania na odpowiednim rachunku, a o ich odblokowaniu decyduje rząd;

 inwestycje publiczne.

Ciekawego porównania w swej publikacji dokonał Furman (2016), który przedstawił podejście do polityki fiskalnej, w tym dyskrecjonalnej, przed pojawieniem się kryzysu eko-nomicznego i obecnie. Jego wnioski przedstawia tabela 8.

Tabela 8. Podejście do polityki fiskalnej

Polityka fiskalna w 2006 roku Polityka fiskalna w 2016 roku 1) Dyskrecjonalna polityka fiskalna jest

zdomi-nowana przez politykę monetarną jako narzę-dzie stabilizacyjne ze względu na opóźnienia w stosowaniu, wpływie i likwidacji dyskrecjo-nalnego bodźca fiskalnego.

2) Nawet jeśli decydenci mają prawo do taktowa-nia, to uznaniowy bodziec fiskalny byłby gdzieś pomiędzy zupełnie nieskutecznym lub nieco nieskutecznym ze złymi skutkami ubocz-nymi (wyższe stopy procentowe i wyelimino-wanie prywatnych inwestycji).

3) Stabilizacja fiskalna musi być podejmowana z niepokojem, ponieważ największym prioryte-tem polityki fiskalnej powinna być długotermi-nowa rówdługotermi-nowaga fiskalna.

4) Politycy powinni upewnić się, że każdy bo-dziec fiskalny jest bardzo krótkotrwały, włą-czając w to popyt na przyszłość, aby wspierać gospodarkę przed aktywnym działaniem poli-tyki pieniężnej, przy jednoczesnym minimali-zowaniu szkodliwych skutków ubocznych i długotrwałej szkody budżetowej.

1) Polityka fiskalna jest często korzystna dla skutecznej polityki antycyklicznej jako uzupełnienie polityki pieniężnej.

2) Dyskrecjonalny bodziec fiskalny może być bardzo skuteczny, a w pewnych okoliczno-ściach może nawet tłumić prywatne inwe-stycje w stopniu, który prowadzi do wyż-szych stóp procentowych, a więc może to być plus, a nie minus.

3) Przestrzeń fiskalna jest większa niż ogólnie doceniona, ponieważ bodziec może płacić za siebie lub może mieć niższy koszt niż sugerują szacunki, a także może być połą-czony z konsolidacją długoterminową. 4) Bardziej długotrwały bodziec zwłaszcza,

jeśli jest on w formie skutecznie ukierun-kowanych inwestycji, które zwiększają łączną podaż, może być pożądany w wielu kontekstach.

5) Mogą być większe korzyści dla podejmo-wania skoordynowanych działań fiskal-nych w różfiskal-nych krajach.

Źródło: opracowanie własne na podstawie (Furman, 2016, s. 1-3).

Dlatego też, w trakcie globalnego kryzysu ekonomicznego zapoczątkowanego w 2008 roku, większość państw prowadziła aktywną antycykliczną politykę fiskalną, którą wspierała działaniem automatycznych stabilizatorów koniunktury.

Szukając powiązań między polityką fiskalną i antycykliczną powraca się do automa-tycznych stabilizatorów koniunktury, które z definicji redukują wpływy wstrząsów na PKB bez konieczności prowadzenia polityki dyskrecjonalnej. Do stabilizatorów tych zalicza się głównie automatyczne zmiany we wpływach podatkowych oraz zasiłki dla bezrobotnych, a także inne transfery socjalne Można więc założyć, że w przypadku stabilizowania koniunk-tury stosowane są przede wszystkim automatyczne stabilizatory, ale państwo może również stosować aktywną politykę fiskalną.