Polityka automatycznych stabilizatorów

Courtois (2009, s. 5) wskazuje, że zmiany w podatkach mogą być skuteczne w stymu-lowaniu koniunktury, jeżeli są szybko realizowane oraz są rzadkie i stanowią zachętę do bar-dziej wytężonej pracy. Ponadto zmiany w podatkach powinny być skierowane do konsumen-tów, którzy zaciągnęli pożyczki (jeśli są możliwi do zidentyfikowania) oraz gospodarstw do-mowych z niskimi dochodami, dzięki czemu posiadają większą marginalną skłonność do kon-sumpcji. Natomiast wydatki budżetowe – według tego autora – powinny przyczyniać się do szybkiej realizacji projektów, które są „gotowe do użycia” i nie posiadają „wąskich gardeł”, powinny angażować niewykorzystane zasoby w gospodarce i minimalizować straty w zatrud-nieniu, a także powinny być wyższe od wydatków prywatnych.

1.3. Polityka automatycznych stabilizatorów

Polityka automatycznych stabilizatorów koniunktury polega generalnie na zastosowa-niu przez państwo takich dochodów i wydatków publicznych, które samoczynnie łagodzą wahania aktywności gospodarczej. Podejście autorów do automatycznych stabilizatorów ko-niunktury jest jednak zróżnicowane. Według Krajewskiej (2012, s. 32-33) i Owsiaka (2006, s. 364) automatyczne stabilizatory koniunktury to wszelkie zmiany w polityce budżetowej, hamujące spadek globalnego popytu wtedy, gdy w gospodarce rozpoczyna się faza recesji lub hamujące jego wzrost w fazie ekspansji. Narzędzia te nie wymagają angażowania się polity-ków gospodarczych, którzy nie są zmuszeni do podejmowania specjalnych działań. Należy jednak podkreślić, że jakkolwiek automatyczne stabilizatory działają samoczynnie, to ich ustanowienie wymaga aktywności legislacyjnej państwa. Natomiast Wernik (2014, s. 159) definiuje automatyczne stabilizatory jako rozwiązania wmontowane w system dochodów i wydatków publicznych, powodujące zmiany w strukturze przepływów pieniężnych

4

Cel ten nie jest łatwy do osiągnięcia, gdyż z jednej strony trudno jest określić dokładny moment wycofania stosowanych rozwiązań (początkowo poprawa koniunktury jest dość delikatna i łatwo można ją zdusić), z dru-giej strony zawsze będzie występować presja w parlamencie i ze strony społeczeństwa, żeby nie wycofywać na ogół „przyjaznych” rozwiązań. Dlatego też lepiej jest definiować a priori stosowane rozwiązania jako jednora-zowe, bądź określić czas ich obowiązywania.

dzy sektorem finansów publicznych a sektorami prywatnymi. Zmiany na korzyść sektorów prywatnych zachodzą w okresie załamania koniunktury, a dla sektora finansów publicznych, gdy koniunktura ulega poprawie. Jarmołowicz (2010, s. 129) wskazuje, że polityka ta polega bardziej na przystosowaniu się dochodów i wydatków budżetowych do zmieniającej się sytu-acji w gospodarce aniżeli do samego wywołania tego typu zmian. W literaturze zagranicznej (Auerbach i Feenberg, 2000, s. 3) automatyczne stabilizatory koniunktury definiowane są jako elementy polityki fiskalnej, które łagodzą wahania produkcji bez wyraźnych działań rzą-du. Inaczej instrumenty te definiowane są przez McKaya i Reisa (2016, s. 36), którzy wskazu-ją, że automatycznym stabilizatorem jest stała polityka, w której istnieje pozytywna kowa-riancja między efektami luki na dobrobyt, a skutkami polityki w sytuacji wystąpienia luki.

Automatycznymi stabilizatorami koniunktury są przede wszystkim określone rodzaje podatków oraz wydatków publicznych (Luković, 2014, s. 158-159; Zawojska i Pisa, 2007, s. 14), które automatycznie reagują antycyklicznie na zmiany PKB. Podstawową rolę będą spełniać automatyczne stabilizatory koniunktury, które są instrumentami na stałe wbudowa-nymi w funkcjonujący system finansów publicznych i reagują automatycznie na wszelkie zmiany cyklu koniunkturalnego. Ich działanie wynika z wrażliwości na zmiany dochodu na-rodowego oraz bezrobocia. Automatyczne działanie tych instrumentów polega na tym, że (Bednarski i Wilkin, 2007, s. 314-315; Milewski i Kwiatkowski, 2005, s. 331):

 po ich zatwierdzeniu zaczynają działać bez konieczności wprowadzania jakichkolwiek korekt na skutek zmian aktywności gospodarczej;

 siła i zakres ich oddziaływania zależą przede wszystkim od skali zmian poziomu ko-niunktury gospodarczej.

Dinga, Ionescu i Pădurean (2010, s. 192-197) koncepcję automatycznych stabilizatorów koniunktury (ASK) charakteryzują w następujący sposób:

 mają wyłącznie normatywny charakter, co oznacza, że nie mogą wynikać tylko z logi-ki gospodarlogi-ki; chociaż niektóre zjawiska ekonomiczne mogą inspirować władzę fi-skalną do zaprojektowania i wdrożenia niektórych automatycznych stabilizatorów;  mają konkretny cel, którym jest zmniejszenie niestabilności wyników

makroekono-micznych;

 ich ogólniejszym celem jest absorpcja asymetrycznych wstrząsów generowanych po-przez funkcjonowanie wspólnej polityki pieniężnej w warunkach, w których efekty tej wspólnej polityki są prezentowane w państwach członkowskich o odmiennych struk-turach finansowych;

 nie działają symetrycznie, jeśli działają z perspektywy dostępnych dochodów, w po-równaniu z sytuacją, w której działają z perspektywy wydatków; co oznacza, że ich skuteczność jest pewna przy wykorzystaniu wydatków budżetowych, a nie jest pewna przy wykorzystaniu dochodów budżetowych;

 mają wyłącznie antycykliczny wpływ, podczas gdy dyskrecjonalne środki polityki fi-skalnej nawet jeśli są antycykliczne to mogą również mieć konsekwencje procyklicz-ne;

 zwiększają skuteczność prognoz makroekonomicznych poprzez zmniejszenie niepew-ności danych prognoz; automatyczne stabilizatory są zawsze projektowane pod kątem celów polityki fiskalnej co oznacza, że przyjmując teoretyczny paradygmat w ramach którego powstają, ich operacjonalizacja prowadzi z dużą pewnością do zmienności docelowej zmiennej makroekonomicznej w oczekiwanym kierunku;

 są instrumentem strukturalnym, w przeciwieństwie do decyzji dyskrecjonalnych poli-tyki fiskalnej, które są funkcjonalne; jest to aspekt szczególnie ważny, ponieważ nada-je on przedmiotowemu instrumentowi fundamentalną właściwość, którą jest jego zdolność do „kontrolowania” z pewnością dynamiki zjawiska lub procesu, do którego jest przypisana;

 wymagają zaprojektowania tzw. „ścieżki instytucjonalnej” na podstawie której działa-ją (w przeciwieństwie do dyskrecjonalnej polityki fiskalnej, która tworzy tę ścieżkę jednocześnie z decyzją o interwencji); oznacza to, że automatyczne stabilizatory są za-leżne od „ścieżki”, czyli spełnienie konkretnego warunku jest przyczyną rozpoczęcia automatycznych działań;

 charakteryzują się wysoką skutecznością, która interpretowana jest jako właściwość do osiągnięcia celu, dla którego zostały zaprojektowane i wprowadzone do instytucjo-nalnego mechanizmu polityki fiskalnej; skuteczność jest mniejsza, jeśli przy ich pro-jektowaniu wykorzystano zniekształcone dane podatkowe i zależy wprost proporcjo-nalnie od nominalnej i realnej sztywności gospodarki;

 mają pośredni charakter co oznacza, że pod względem konkretnych działań automa-tyczne stabilizatory bezpośrednio wpływają na dane zjawisko, ale pośrednio oddziału-ją również na inne zjawiska; np. działaoddziału-jąc za ich pomocą na konsumpcję prywatną (część zagregowanego popytu) najpierw zmodyfikują one dostępny dochód, który z kolei zmodyfikuje (np. za pośrednictwem marginalnej skłonności do konsumpcji) konsumpcję prywatną.

Skutecznymi automatycznymi stabilizatorami koniunktury są wybrane podatki. Należą do nich przede wszystkim progresywne podatki dochodowe oraz podatki konsumpcyjne (Au-erbach i Feenberg, 2000, s. 37; Budzyński, 2012, s. 29; Kudła, 2009, s. 193-194). Wynika to z faktu, że podatki te mają charakter powszechny i silnie oddziałują na gospodarkę. Autorzy podkreślają, że im bardziej podatki są progresywne, tym oddziaływanie ich na wahania go-spodarcze jest skuteczniejsze (Gaweł, 2004, s. 149; Marciniak, 2013, s. 500; Mattesini i Ros-si, 2010, s. 28).

Automatyzm oddziaływania progresywnych podatków na koniunkturę gospodarczą wynika głównie z zależności pomiędzy dochodem a skalą podatkową. Wraz ze wzrostem do-chodu stawki podatku wzrastają i tym samym pozostaje coraz mniej środków finansowych na inwestycje i konsumpcję. Wraz z upływem czasu i dalszym wzrostem stawek inwestycje i konsumpcja w wartościach bezwzględnych maleją, co prowadzi do obniżenia dochodu i po-nownego zastosowania niższych stawek podatkowych. Wysokość obciążeń podatkowych przedsiębiorstw i gospodarstw domowych dopasowują się więc do cyklu koniunkturalnego (Nowak-Far, 2011, s. 23-24). Osłabiają lub pobudzają one zagregowany popyt, a przez to przyczyniają się do ograniczenia wahań koniunktury (Mankiw i Taylor, 2016, s. 400-401).

Barczyk (2010, s. 41) przedstawił warunki (kryteria), jakie powinny być spełniane przez środki polityki gospodarczej, żeby można je uznać za automatyczne stabilizatory:

 środki powinny powodować powstanie nadwyżki budżetowej w fazie ekspansji (po-myślnej koniunktury), natomiast w fazie recesji powinny przyczyniać się do zwięk-szania deficytu budżetowego;

 instrumenty powinny zwiększać wśród podmiotów gospodarczych zasoby gotówki w okresie recesji i zmniejszać je w okresie ożywienia gospodarczego;

 narzędzia powinny w końcowym efekcie zmieniać popyt na zasoby gotówkowe wraz ze zmianami poziomu aktywności gospodarczej;

 środki powinny oddziaływać bez potrzeby podejmowania dodatkowych decyzji przez władze publiczne.

Według Mackiewicza i Krajewskiego (2009, s. 244) zastosowanie automatycznych sta-bilizatorów koniunktury powinno zapewnić, że:

 saldo budżetowe jest procykliczne, tzn. polityka fiskalna wpływa na ograniczanie wa-hań PKB;

 automatyczne stabilizatory działają symetrycznie w ramach cyklu, czyli działają za-równo podczas ożywienia jak i recesji, a zatem w wyniku ich działania saldo struktu-ralne nie powinno ulegać zwiększeniu;

 stopy podatkowe nie ulegają wahaniom w ramach cyklu;  nie występują żadne opóźnienia informacyjne i decyzyjne.

Przeprowadzane przez ekonomistów badania wskazują, że skuteczność automatycznych stabilizatorów koniunktury zależna jest również od stanu otwartości gospodarki. W dużych, zamkniętych krajach, działanie automatycznych mechanizmów stabilizujących jest bardziej widoczne, podczas gdy w małych i otwartych gospodarkach polityka pasywna nie odnosi ta-kich rezultatów. Wynika to głównie z dużych deficytów handlowych, które zmniejszają sku-teczność strategii fiskalnych (Baran, 2011, s. 223).

Automatycznymi stabilizatorami koniunktury są również niektóre rodzaje wydatków publicznych, które wykazują elastyczność względem koniunktury gospodarczej. Takimi wy-datkami są np. zasiłki dla bezrobotnych, inne wydatki socjalne oraz subsydia dla rolnictwa (Patrzałek, 2015, s. 29-30). Automatyzm wpływu tych wydatków na koniunkturę polega na tym, że są one automatycznie uruchamiane po zaistnieniu określonych niekorzystnych zda-rzeń w gospodarce (np. utraty pracy) i automatycznie wstrzymywane po zaniku tych zdazda-rzeń (np. po podjęciu pracy). Omawiane wydatki przyczyniają się w okresie recesji do utrzymania popytu na określonym poziomie, natomiast ich automatyczne wstrzymanie w okresie prospe-rity ten popyt redukuje.

Trzeba podkreślić, że aby sfinansować dodatkowe świadczenia socjalne państwo może być zmuszone do zaciągnięcia pożyczki. To może się przyczynić do wzrostu stóp procento-wych i tym samym może częściowo zniwelować pozytywne efekty wzrostu wydatków (Man-kiw i Taylor, 2016, s. 401). Stabilizatory wydatkowe i podatkowe uzupełniają się. W okresie wzrostu gospodarczego, gdy wydatki socjalne maleją, a dochody z pracy nadal wzrastają nadmiernie, to podlegają one działaniu progresywnego podatku dochodowego (Owsiak, 2006, s. 75).

Ekonomiści zauważyli, że w przypadku absencji jakiejkolwiek aktywnej interwencji państwa w gospodarkę, określone rodzaje dochodów i wydatków budżetowych automatycznie przesuwają się wraz z cyklem koniunkturalnym. Na przykład zasiłki dla bezrobotnych wzra-stają, gdy gospodarka spowalnia i wzrasta bezrobocie, a w tym samym czasie dochody z opo-datkowania pracy, kapitału i konsumpcji maleją. Odwrotna sytuacja ma miejsce, gdy następu-je wzrost gospodarczy. Automatyczne przesunięcia dochodów i wydatków będące rezultatem

cyklu koniunkturalnego są określane mianem cyklicznego składnika budżetu (Beetsma, 2008, s. 17; in’t Veld, Larch i Vendeweyer, 2012, s. 3).

Rolę automatycznych stabilizatorów koniunktury mogą również pełnić inne instru-menty, np. import dóbr i usług. W fazie recesji import ten maleje, natomiast wzrasta zapo-trzebowanie na produkty krajowe. Dodatkowo w okresie kryzysu ujawniają się postawy na-cjonalistyczne, które potęgują wzrost produkcji i konsumpcji krajowej. W rezultacie import jeszcze bardziej maleje (Lis, 2011, s. 94).

Polityka automatycznych stabilizatorów koniunktury może przyczynić się do łagodze-nia wahań koniunkturalnych trzema kanałami. Pierwszym z nich jest automatyczna redukcja oszczędności rządowych podczas kryzysów i ich zwiększanie w czasie ożywienia. Taka au-tomatyczna stabilizacja występuje, ponieważ dochody podatkowe wydają się być zasadniczo proporcjonalne do dochodów i wydatków krajowych. Natomiast wydatki publiczne odzwier-ciedlają zobowiązania rządowe niezależnie od cyklu koniunkturalnego oraz programów spe-cjalnie zaprojektowanych do obsługi wydatków w okresie spowolnienia, w tym świadczeń dla bezrobotnych. Ponadto ze względu na fakt, że konsumpcja rządowa jest mniej zmienna niż inne składniki PKB, to sektor publiczny przyczynia się do stabilizacji poprzez sam efekt struktury wydatków krajowych. W drugim kanale, rządy świadomie wykorzystują automa-tyczne mechanizmy zmiany wydatków publicznych i instrumentów podatkowych, aby zrów-noważyć za ich pomocą wahania cyklu koniunkturalnego. W trzecim kanale wykorzystuje się strukturę systemu podatkowego i systemu transferów. Oba te systemy projektowane są w taki sposób, aby poprzez ich automatyczne mechanizmy zmaksymalizować efektywność ekono-miczną i elastyczność rynku. Powinno to doprowadzić do zwiększenia odporności gospodarki w obliczu wstrząsów (Debrun i Kapoor, 2010, s. 3).

Skuteczność automatycznych stabilizatorów zależy od wrażliwości dochodów i wy-datków budżetowych na wahania koniunktury gospodarczej i reakcji na tą wrażliwość przed-siębiorstw i gospodarstw domowych. Wśród czynników wpływających na wrażliwość budże-tu można wskazać: wielkość sektora publicznego, progresywność podatku, system świadczeń, wrażliwość bazy podatkowej na wahania koniunkturalne i poziom zasiłków dla bezrobotnych. Efektywność automatycznych stabilizatorów uzależniona jest również od wielkości i charak-teru szoków. Ponadto jeśli elastyczność gospodarki „wytłumi” wstrząsy gospodarcze, to w konsekwencji przeceniona zostanie skuteczność polityki pasywnej (Filipiak i Fila, 2012, s. 246-247).

Zaletami podatkowych automatycznych stabilizatorów koniunktury są elastyczność oraz szybkie i automatyczne reagowanie na zmianę koniunktury oraz dochodów

przedsię-biorstw i gospodarstw domowych. Automatyczne stabilizatory nie wymagają też żmudnej procedury legislacyjnej (Gaudemet i Molinier, 2000, s. 102-103). Ponadto efekty ich zasto-sowania mogą być bardziej przewidywalne (Luković, 2014, s. 159; Wernik 2014, s. 159), a zmniejszając podatność gospodarki na pojawiające się wstrząsy – ograniczają amplitudę wahań produkcji (Begg i in., 2014, s. 95). Alińska i Woźniak (2015, s. 38) podkreślają także, że samoczynne oddziaływanie automatycznych stabilizatorów na koniunkturę upodabnia je do naturalnych mechanizmów rynkowych. Wśród zalet podatków progresywnych można też wskazać ich pozytywny wpływ na redystrybucję dochodów w społeczeństwie (Dolls, Fuest i Peichl, 2011, s. 31).

Automatyczne stabilizatory koniunktury posiadają również wady. Owsiak (2006, s. 74-75) zalicza do nich sytuację, w której przyjęte rozwiązania mogą okazać się nieskutecz-ne ze względu na ich nieadekwatność do rzeczywistej sytuacji gospodarczej. Wadą omawia-nych narzędzi jest też zbyt mechaniczny charakter reakcji na zmiany popytu. Pasywna polity-ka fispolity-kalna generuje impulsy stabilizujące popyt na polity-każdym poziomie, niezależnie od fazy cyklu koniunkturalnego. Ponadto automatyczne mechanizmy zmniejszają zakłócenia, ale nig-dy nie wyrównują w pełni niestabilności gospodarki. Może się zatem okazać, że popyt ustabi-lizuje się na poziomie nieodpowiednim z punktu widzenia całości polityki finansowej (Dmowski i in., 2008, s. 130; Podstawka, 2010, s. 95). Przeciwnicy tej formy polityki fiskal-nej wskazują, że automatyczne mechanizmy stabilizujące koniunkturę nie są w stanie oddzia-ływać na strukturę gospodarki i w rezultacie nie mogą dostarczyć bodźców do zmiany sytu-acji (Skawińska i in., 2010, s. 181). Inną słabą stroną automatycznych stabilizatorów jest ograniczony zakres narzędzi finansów publicznych, w które można te stabilizatory wmonto-wać (Wernik, 2014, s. 159). Minusem pasywnej polityki fiskalnej jest również to, że w przy-padku trwałego szoku podażowego działanie automatycznych mechanizmów opóźnia dosto-sowanie PKB do nowego poziomu potencjalnego (Mackiewicz i Krajewski, 2009, s. 244).

Automatyczne stabilizatory koniunktury są na ogół zbyt słabe, aby zapobiec całkowi-cie recesji. Jednak bez nich produkcja i zatrudnienie podlegałyby prawdopodobnie silniej-szym wahaniom niż tym, które możemy zaobserwować w rzeczywistości. Z tego też powodu większość ekonomistów nie popiera polityki makroekonomicznej ukierunkowanej na utrzy-manie równowagi budżetowej, bez względu na okoliczności. Stan budżetu państwa i jego wynik jest uzależniony od przebiegu cyklu koniunkturalnego. Działania automatycznych me-chanizmów stabilizacyjnych prowadzą do określonych zmian w saldzie budżetu państwa. W fazie recesji gospodarki, spadają wpływy podatkowe a wzrastają wydatki publiczne, zatem pogarsza się sytuacja budżetowa państwa. Natomiast w okresie ekspansji automatyczne

stabi-lizatory wywołują tendencję do zmniejszania się deficytu budżetowego (powstania nadwyżki budżetowej). Najważniejszymi stabilizatorami po stronie dochodów budżetowych są podatki, natomiast po stronie wydatków zapomogi dla bezrobotnych, ale bezwzględnie większą rolę odgrywają podatki. Gdyby trzeba było ściśle przestrzegać zasady zrównoważonego budżetu, to rząd w okresie recesji musiałby szukać możliwości zwiększenia wpływów podatkowych lub zmniejszenia wydatków budżetowych. Można zatem stwierdzić, że zasada zrównoważo-nego budżetu wyłączyłaby automatyczne mechanizmy stabilizujące koniunkturę w postaci podatków i wydatków publicznych, a więc w efekcie okazałyby się one zapewne „automa-tycznymi mechanizmami destabilizującymi” (Ciak, 2002, s. 24; Mankiw i Taylor, 2016, s. 401; Winiarski, 2006, s. 391). Burda i Wyplosz (2013, s. 687) wskazują, że tak naprawdę na skutek samego ustalenia budżetu przez parlament rząd prowadzi antycykliczną politykę fiskalną, która ma na celu wygładzanie recesji i ożywienia.

Omawiając cykle koniunkturalne trzeba również pamiętać, że proces ich oscylacji, w którym kluczową rolę odgrywają automatyczne stabilizatory, bywa zakłócany różnymi czynnikami. Jednym z nich są inwestycje oscylujące w myśl zasady akceleratora (W. Balicki, 2006, s. 157). Oznacza to, że inwestycje mogą być przyczyną niedoskonałego działania auto-matycznych stabilizatorów koniunktury, a w związku z tym niezbędna może być interwencja państwa w postaci aktywnej polityki antycyklicznej.

1.4. Relacje między polityką dyskrecjonalną a polityką automatycznych stabilizatorów