System dochodów gmin rozumiany jako ogół przyznanych gminie ustawo-wo źródeł dochodów ma charakter mieszany, tzn. opiera się na dochodach własnych gmin oraz środkach transferowych z budżetu państwa. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 23 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) gwarantuje gminom trzy rodzaje dochodów: dochody własne, subwencję ogólną oraz dotacje celowe z budżetu państwa, nakładając na ustawodawcę obowiązek ustawowego określenia źródeł dochodów. Podstawowe regulacje prawne dotyczące pozyskiwania i groma-dzenia przez gminy dochodów zawiera Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o docho-dach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn.
zm.) oraz ustawy szczególne regulujące pozyskiwanie dochodów z poszczególnych źródeł. W ramach dochodów własnych gmin istotną rolę odgrywają te bezpośrednio powiązane z nieruchomościami (Pęski 1999). Wszystkie nieruchomości położone w granicach administracyjnych gmin, stanowiące zarówno ich własność, jak i wła-sność innych podmiotów (prywatnych, państwowych, powiatowych i wojewódz-kich), są dla nich ustawowym źródłem dochodów. Ogół przyznanych gminom usta-wowo źródeł dochodów, dotyczących zdarzeń i czynności prawnych, których przedmiotem są nieruchomości tworzy system dochodów gmin z nieruchomości – lokalny system opłat od nieruchomości, który jest częścią systemu dochodów gmin (wzór):
DJST = DGN + DIN, gdzie:
DJST – system dochodów gmin,
DGN – system dochodów gmin z nieruchomości (lokalny system opłat od nieru-chomości),
DIN – pozostałe dochody gmin.
Dochody uzyskiwane przez gminy z nieruchomości nie tworzą jednorodnej grupy lecz mają zróżnicowany charakter – obejmują, zarówno opłaty o charakterze cywilnoprawnym, jak i daniny publiczne, tzn. podatki i opłaty publicznoprawne (ryc. 1).
B U D Ż E T G M I N Y Podatek od spadków i darowizn z odpłatnego
użytkowania z dzierżawy
Podatki dochodowe
Podatek dochodowy od osób fizycznych (udział) Podatek dochodowy od osób prawnych (udział) czynsze
Ryc. 1. Lokalny system opłat od nieruchomości.
Źródło: opracowanie własne.
Bogactwo opłat od nieruchomości umożliwia dokonywanie szeregu ich kla-syfikacji. Do najważniejszych kryteriów podziału opłat od nieruchomości należą:
status prawny nieruchomości – opłaty uzyskiwane z nieruchomości stanowią-cych własność gminy oraz własność pozostałych podmiotów,
charakter prawny opłat – opłaty o charakterze cywilnoprawnym i publicznoprawnym,
okres wnoszenia opłat – opłaty wnoszone jednorazowo i cyklicznie,
rodzaj podstawy opłat – opłaty o podstawie bezpośrednio związanej z kategorią wartości lub ceny nieruchomości oraz opłaty, których podstawę stanowią kate-gorię fizyczne,
obowiązek sporządzenia opinii o wartości nieruchomości – opłaty do ustalenia wysokości których niezbędne jest sporządzenie wyceny nieruchomości (wycena obligatoryjna), opłaty przy ustalaniu wysokości których może zaistnieć koniecz-ność sporządzenie wyceny (wycena fakultatywna) i opłaty ustalane bez sporzą-dzenia wyceny (brak podstaw sporząsporzą-dzenia wyceny),
zakres samodzielności finansowej gmin w zakresie kształtowania opłat – opłaty w stosunku do których gminom przysługuje szeroki, wąski zakres samodzielno-ści, bądź gminy nie posiadają samodzielności w tym zakresie (zagadnienie to omówiono szerzej w następnym punkcie opracowania),
rodzaj zdarzenia, z którym wiąże się obowiązek wniesienia opłaty (tab. 1).
Tab. 1. Lokalny system opłat od nieruchomości – klasyfikacja rodzajowa. Źródło: Cymerman 2011a.
Opłaty z tytułu udostępniania przez gminę praw do korzystania z nieruchomości innym podmiotom to świadczenia pieniężne wynikające ze stosun-ków cywilnoprawnych, uzyskiwane przez gminę w ramach gospodarki nieruchomo-ściami stanowiącymi własność gminy, z tytułu rozporządzania przysługującym jej prawem własności nieruchomości oraz prawem użytkowania wieczystego (Kotliń-ska 2009). Podstawą ich uzyskiwania są przepisy prawa prywatnego, przede wszyst-kim kodeks cywilny i jego regulacje dotyczące prawa rzeczowego i zobowiązań, z wyjątkiem opłat za trwały zarząd uregulowanych w przepisach prawa publicznego – ustawie o gospodarce nieruchomościami. Opłaty z tytułu dokonywania czynności prawnych dotyczących nieruchomości obejmują daniny publiczne o charakterze pieniężnym związane bezpośrednio z dokonywaniem przez podmioty różnego ro-dzaju czynności prawnych dotyczących nieruchomości, polegających, zarówno na zbywaniu praw do nieruchomości (np.: umowy sprzedaży, zamiany, darowizny), zawieraniu umów o charakterze zobowiązaniowym (np.: najmu, dzierżawy), obcią-żaniu nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi (np.: służebnością, hipo-teką), czy wreszcie podejmowaniu czynności administracyjnoprawnych (np.: wystą-pienie z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, o pozwoleniu na budowę). Podatek od czynności cywilnoprawnych oraz podatek od spadków i daro-wizn pobierają, na podstawie odrębnych przepisów, urzędy skarbowe a następnie, w terminie 14 dni od dnia, w którym wpłynęły na rachunek urzędu skarbowego od-prowadzają je na rachunek budżetu gminy właściwej ze względu na położenie nieru-chomości. Naczelnik urzędu skarbowego przekazuje gminie, na wniosek wójta, burmistrza, prezydenta miasta, kwartalne informacje o stanie i terminach realizacji dochodów. Wpływy z opłaty skarbowej uiszczanej gotówką, są wpłacane na rachu-nek budżetu gminy, na obszarze której ma siedzibę podmiot, który dokonał
czynno-Opłaty z tytułu
ści urzędowej albo wydał zaświadczenie lub zezwolenie; w pozostałych przypad-kach są wpłacane na rachunek budżetu gminy, na obszarze której jest położony wła-ściwy miejscowo organ podatkowy. Opłaty z tytułu przeprowadzenia działań powo-dujących „rozwój nieruchomości” to opłaty związane z działaniami (procedurami) administracyjnymi prowadzonymi na nieruchomościach w trybie przepisów prawa publicznego, prowadzącymi do wzrostu wartości nieruchomości. Opłaty związane z posiadaniem nieruchomości – to typowe podatki majątkowe, których przedmiotem jest posiadanie majątku w postaci nieruchomości. Ponoszenie tych podatków wiąże się z samym faktem „bycia” właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieru-chomości i opiera się głównie na funkcjach fiskalnych – konieczności dzielenia się z gminą korzyścią z posiadania nieruchomości. Podatki te uiszczane są bezpośrednio na rachunek gminy właściwej ze względu na położenie nieruchomości (Cymerman 2011b).
3. Samodzielność finansowa gminy w obszarze opłat od nieruchomości