Na podstawie zaprezentowanych powyżej danych wiemy już, że programy regionalne są dość silnie zróżnicowane pod względem zakresu interwencji i rodzaju zaangażowanych środków uzupełniających fundusze EFRR. Warto na tym etapie przyjrzeć się tym programom od drugiej strony, z perspektywy ich beneficjentów.
Czy fakt wydzielenia aż ¼ środków Polityki Spójności na programy zarządzane na szczeblu regionalnym jest przez nich przychylnie przyjmowany? Jakie są mocne strony, a jakie słabości realizacji projektów współfinansowanych z takich progra-mów w porównaniu z programami zarządzanymi na szczeblu centralnym? Mówiąc ogólniej – czy poza omówionymi wcześniej zaletami związanymi z możliwością indywidualizacji polityki rozwojowej beneficjenci postrzegają programy regionalne jako bardziej „przyjazne” i sprawniej zarządzane?
W celu zweryfikowania tych zagadnień beneficjentom korzystającym za-równo z programów regionalnych, jak i krajowych, mającym możliwość porówna-nia funkcjonowaporówna-nia programów na obu szczeblach zarzadzaporówna-nia zostały zadane pyta-nia o ocenę jakości procedur, kontaktu z instytucjami odpowiedzialnymi za realiza-cję programu, przejrzystości procesu wyboru projektów i ogólną łatwość uzyskania dofinansowania z danego programu regionalnego i programów krajowych, z których mieli okazję korzystać8. Próba badawcza została ograniczona do beneficjentów sa-morządowych (gminnych) jako tych, którzy najczęściej korzystali z kilku progra-mów bieżącej perspektywy finansowej i którzy w przeważającej większości mogli odnieść się do doświadczeń wyniesionych jeszcze z okresu ZPORR. Badanie ankie-towe zostało przeprowadzone na próbie 79 urzędników i polityków lokalnych szczebla gminnego z czterech województw: lubelskiego, małopolskiego, podlaskie-go i śląskiepodlaskie-go9. Oczywiście taki dobór nie upoważnia do wyciągania wniosków o ocenie programów regionalnych i krajowych w skali całego kraju, jednak pozwala zasygnalizować ogólne tendencje i najbardziej istotne różnice, szczególnie wziąw-szy pod uwagę fakt, że prezentowane na rysunkach dane zsyntetyzowane dla całej badanej próby prezentowały podobny obraz przy analizie przypadków poszczegól-nych regionów. Skala odpowiedzi, jakich mogli udzielać respondenci, była zbliżona do skali „szkolnej”, w której 1 odpowiada ocenie najbardziej negatywnej, a 5 – naj-bardziej pozytywnej.
8 Pytania zostały zadane przy okazji realizacji części terenowej badania „Beneficjenci samo-rządowi sektorowych programów operacyjnych” dofinansowanego w ramach grantu Mini-sterstwa Rozwoju Regionalnego. Raport z badań został zawarty w publikacji Swianiewicz i in.2013.
9 Wybór dwóch województw objętych Programem Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej pozwolił na przeprowadzenie odrębnych analiz także dla tego programu. W przypadku PO RPW liczba uzyskanych odpowiedzi w zależności od pytania waha się od 16 do 21.
Ryc. 3. Ocena jasności procedur obowiązujących w programach krajowych i regionalnych.
Źródło: opracowanie własne.
Już na wstępie należy zauważyć, że niemal w każdym wymiarze oceny pro-gramów regionalnych były wyższe aniżeli zarządzanych na szczeblu krajowym PO IiŚ i PO KL, lecz niższe niż w przypadku PO RPW. W szczególności obserwa-cja ta dotyczy różnic w ocenie jakości procedur, zarówno na etapie aplikowania o środki, jak i rozliczania realizowanych inwestycji. Procedury RPO są postrzegane jako bardziej przejrzyste i prostsze, od tych obowiązujących w programach krajo-wych. Pod względem procedur aplikacyjnych wyższe oceny uzyskał tylko PO RPW (procedury w tym programie są uproszczone w stosunku do innych programów kra-jowych), jednak ocena procedur rozliczeniowych RPO i PO RPW jest już zbliżona, a przy tym wysoka. Z danych uzyskanych w ramach wywiadów wynika, że na bar-dziej negatywną (choć wciąż stosunkowo wysoką) ocenę PO IiŚ wpływa krytyka regulacji związanych z koniecznością sporządzania oceny oddziaływania na środo-wisko. Z kolei negatywne opinie o PO KL były spowodowane podkreślanym przez respondentów względnym rozbudowaniem procedur aplikacyjnych i kontrolnych w obliczu skromności środków i niewielkiej finansowej wartości pojedynczych pro-jektów.
Kolejne dwa pytania ankietowe odnosiły się do oceny jakości współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za realizację programu (urzędami marszałkow-skimi dla RPO, odpowiednimi resortami sektorowymi dla PO IiŚ i PO KL, oraz PARP dla PO RPW). Także i w tym przypadku oceny poszczególnych RPO i PO RPW były wyższe, aniżeli pozostałych programów. W kontekście RPO najczę-ściej podkreślaną przewagą była bezpośredniość kontaktu, bliskość instytucji zarzą-dzającej (także przestrzenna), przekładająca się na ogólny wzrost sprawności i
jako-ści współpracy. Natomiast ocena programów krajowych, choć wciąż wysoka, „od-stawała” na niekorzyść od programów regionalnych i PO RPW.
Ryc. 4. Ocena jakości współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za realizację programów krajowych i regionalnych.
Źródło: opracowanie własne.
Najszerszego komentarza wymagają dwa ostatnie z analizowanych wskaź-ników – ocena przejrzystości procesu wyboru projektów oraz ogólna ocena łatwości uzyskania dofinansowania z programów zarządzanych na różnych szczeblach (por.
ryc. 5). W ile w przypadku poprzednich ocen można było zaobserwować przewagę RPO nad większością programów krajowych, to średnie wartości wskaźnika po-strzeganej przejrzystości procesu wyboru projektów nie są już tak jednoznaczne. Ze względu na specyfikę procedury wyboru projektów do dofinansowania w RPO (w ramach której poza oceną formalną i ekspercką oceną merytoryczną obowiązuje ocena strategicznej istotności projektów dokonywana przez zarządy województw) dość powszechny jest pogląd o dużym znaczeniu lobbingu i sieci kontaktów na szczeblu wojewódzkim dla sukcesu projektów w procedurze konkursowej (wątek został szerzej omówiony w Swianiewicz i in. 2013). Jego skutkiem jest przekonanie o przynajmniej częściowej nieprzewidywalności rezultatów konkursów organizowa-nych w ramach RPO. Z drugiej jednak strony większość respondentów twierdzi, że jeżeli projekt jest dobrze przygotowany, to i tak udaje się pozyskać na niego dofi-nansowanie. Przedstawione na ryc. 5. oceny przejrzystości procesu wyboru projek-tów, mimo, że nie tak wysokie, jak w przypadku innych elementów funkcjonowania programu regionalnego, każdorazowo plasują się jednak powyżej środkowej warto-ści skali ocen. Uwzględniając powyższe uwarunkowania można przynajmniej czę-ściowo uzasadnić wyniki uzyskane dla ostatniego wskaźnika – ogólnej łatwości
uzyskania dofinansowania z programów regionalnych w porównaniu do programów krajowych. O ile beneficjenci z Lubelszczyzny i Podlasia stosunkowo entuzjastycz-nie wyrażali się o możliwościach uzyskania dofinansowania z PO RPW, to w przy-padku wszystkich pozostałych programów, niezależnie od szczebla, na którym były zarządzane, proces ubiegania się o środki był postrzegany jako stosunkowo skom-plikowany. W przypadku programów krajowych (PO IiŚ i PO KL) taką opinię nale-ży tłumaczyć przede wszystkim wspomnianą wcześniej niską oceną klarowności procedur oraz wysokimi wymogami względem projektów i spełniany procedur.
W przypadku RPO jako decydujący wskazywano czynnik skali konkurencji o środki (liczby chętnych wielokrotnie przekraczającej dostępną alokację, szczególnie w ramach osi dostępnych dla samorządów terytorialnych), a także przejrzystości procesu wyboru projektów spośród ogromnej liczby podobnych, rywalizujących ze sobą projektów.
Ryc. 5. Ocena przejrzystości procesu wyboru projektów i łatwości uzyskania dofinansowania.
Źródło: opracowanie własne.
5. Podsumowanie
Badajac zróżnicowanie polityk rozwojowych realizowanych przez polskie województwa za pośrednictwem Regionalnych Porgramów Operacyjnych nawet na podstawie zestawień kształtu i zakresu finansowego przewidzianego dla różnych dziedzin interwencji można sformułować kilka wstępnych wniosków. Po pierwsze, zakres dziedzinowy planowanych działań we wszystkich regionach jest zbliżony.
Dzieje się tak w znacznej mierze ze względu na wymogi nakładane przez regulacje powstające na szczeblu europejskim i krajowym, jednakże cześciowo także ze
względu na świadomie realizowana politykę wladz regionalnych, które zapisują w programach większość działań, na jakie są w stanie pozyskać środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Z drugiej strony można zaobserwować znaczne różnice w ilosci środków finansowych zarezerwowanych na różne kategorie interwencji w ramach poszczególnych programów. Powyższe obserwacje wskazują, że cel decentralizacji polegający na umożliwieniu regionom zróżnicowania swoich polityk rozwojowych współfinansowanych ze środków UE, został osiągnięty przede wszystkim poprzez wielkości zróżnicowanie alokacji finansowych, a nie odmienność zakresu tematycznego poszczególnych programów regionalnych. W tym kontekście warto przywołać propozycje związane z koncentracją tematyczną formułowane w ramach debaty nad przyszłą perspektywą finansową 2014–20 (por. Raport z negocjacji… 2012). Ponadto zebrane dane wskazują, że programy regionalne w wymiarze jakosci procedur i współpracy z instytucjami odpowiedzialnymi za realizację są oceniane lepiej, aniżeli programy krajowe. Jedyne odstępstwo od tej generalnie bardziej pozytywnej oceny stanowi krytyka procedur wyboru projektów. Zdrugiej strony w obliczu skali konkurencji o środki z RPO, pewna ilość głosów krytycznych jest nieunikniona. O ile wskazana może być zatem debata nad dalszym udoskonaleniem procedur aplikacyjnych i rozliczeniowych oraz wzrostem przejrzystości procesu selekcyjnego projektów, to z perspektywy efektywności wykorzystania środków tak znaczna decentralizacja polityki regionalnej, jaka ma miejsce w perspektywie 2007–13, jest krokiem we własciwym kierunku.
Literatura
„Bilans otwarcia programów operacyjnych realizowanych w latach 2007–13 – perspektywa regionalna”, 2008. Przegląd Regionalny nr 1, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego.
Decyzja Komisji Europejskiej z dnia 4 sierpnia 2006 r. ustalająca indykatywny podział środków na zobo-wiązania między państwa członkowskie dla celu „Konwergencja” w latach 2007–2013 (notyfi-kowana jako dokument nr C(2006) 3474) (2006/594/WE).
Kołton T., 2010, „Ocena skutków wdrożenia Programów Rozwoju Subregionów w województwie Ślą-skim”, praca dyplomowa, Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego.
Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007–2013 wspierające wzrost gospodarczy i zatrudnienie (Narodowa Strategia Spójności), wersja z maja 2007 r., Warszawa: Ministerstwo Rozwoju Re-gionalnego.
Putnam R., Leonardi R., Nanetti R. , 1995. “Demokracja w działaniu”, Znak, Kraków.
Procedury opracowania programów operacyjnych w ramach NSRO, projekt z 17 lutego 2006 r., Minister-stwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
Raport z negocjacji pakietu legislacyjnego polityki spójności 2014–2020, 2012. Adres URL:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Prezydencja/Documents/2_Raport_z_negocjacji.pdf (data dostępu: 15 października 2012 r.)
Swianiewicz P., Herbst J., Mielczarek A., Lackowska M., 2008. „Szafarze darów europejskich: kapitał społeczny a realizacja polityki regionalnej w polskich województwach”, Scholar, Warszawa.
Swianiewicz P., Krukowska J., Lackowska – Madurowicz M., 2012, „Profesjonalizacja absorpcji funduszy.
Beneficjenci samorządowi centralnie zarządzanych programów operacyjnych w okresie 2007–
2013, raport opracowany na zlecenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego.
Swianiewicz P., Krukowska J., Mielczarek A., 2010. Nie–strategiczne zarządzanie rozwojem? Mechani-zmy ZPORR a skuteczność realizacji celów rozwojowych, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa.
Wojtowicz D., Fudala B., 2009. „Doświadczenia ZPORR a Regionalne Programy Operacyjne na lata 2007–2013”, Studia Regionalne i Lokalne, (2(36)2009.
„Wykorzystanie środków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w ramach Narodowego Planu Rozwoju 2004–2006 i Narodowych Strategicznych ram Odniesienia 2007–2013. Informacja comiesięczna” stan na koniec sierpnia 2012 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warsza-wa.
Diversity of development policies co–financed by Regional Operating Programmes 2007–2013
Summary: The study focuses on the thematic and financial diversity of develop-ment policies impledevelop-mented through the Regional Operating Programmes which are managed by regional governments in Poland in 2007–13. It also presents the results of a survey covering a beneficiaries’ assessment of programmes’ procedures and quality of the cooperation with institutions involved in the implementation of ROPs.
Keywords: regional policy, Regional Operating Programmes, regions.
mgr Joanna Krukowska
Zakład Rozwoju i Polityki Lokalnej
Wydział Geografii i Studiów Regionalnych, Uniwersytet Warszawski ul. Krakowskie Przedmieście 30
00–927 Warszawa
e–mail: jkrukowska@uw.edu.pl
Sylwia Nizio
Uniwersytet Wrocławski
Wsparcie sektora MŚP w Polsce z Regionalnych Programów Operacyjnych
Streszczenie: Celem opracowania jest wskazanie roli Regionalnych Programów Operacyjnych we wspieraniu sektora MŚP. Analizowano dokumenty programowe oraz dane dotyczące podpisanych umów o dofinansowanie w ramach RPO. Mimo znacznych różnic w zapisach poszczególnych programów, należy wskazać, że więk-szość regionów posiada działania dedykowane wyłącznie podmiotom MŚP. Świad-czy to o roli tych podmiotów w gospodarce regionalnej. Wsparcie kierowane do przedsiębiorstw dotyczy głównie inwestycji w środki trwałe. Wydaje się jakoby polityka wspierania mikro, małych i średnich przedsiębiorstw na poziomie regional-nym była dobrym kierunkiem działań, które należałoby, z pewregional-nymi modyfikacjami, kontynuować w przyszłości.
Słowa kluczowe: Regionalny Program Operacyjny, fundusze strukturalne, MŚP.
1. Wprowadzenie
W celu realizacji polityki spójności Unii Europejskiej i Narodowej Strategii Spójności władze regionalne zostały zobowiązane do stworzenia programów rozwo-jowych w ramach których realizowane będą zadania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Programy te uwzględniają wytyczne krajowe i wspólnotowe co do celowości i sposobu wydatkowania funduszy strukturalnych.
Dla realizacji założeń strategii na poziomie regionalnym zostały stworzone Regio-nalne Programy Operacyjne (RPO), będące aktualnie głównym narzędziem polityki intraregionalnej. Programy te odzwierciedlają zapisy regionalnych dokumentów takich jak strategie rozwoju regionu.
Badania dotyczące funkcjonowania programów finansowanych z funduszy unijnych są szeroko omawiane w literaturze przedmiotu. Dotyczą one między inny-mi określenia poziomu zapotrzebowania na pomoc publiczną, oceny dostępności tej pomocy, preferowanych rodzajów inwestycji na jakie pozyskiwano środki,
procedu-ry aplikacyjnej i rozliczeniowej, zaleceń na przyszłość (Kubera 2006). W zakresie inwestycji dla przedsiębiorstw w analizie należałoby uwzględnić także inne, istotne aspekty tj. poziom dofinansowania – zróżnicowany regionalnie, docelową grupę beneficjentów – wielkość i okres funkcjonowania podmiotu gospodarczego na ryn-ku, rodzaj prowadzonej działalności. Każdy z 16 programów regionalnych mimo licznych podobieństw, cechuje się innym podejściem do wspierania przedsiębiorstw w opisanych wcześniej aspektach.
Celem opracowania jest wskazanie roli Regionalnych Programów Opera-cyjnych (RPO) jako narzędzi wsparcia podmiotów MŚP. Analizie poddano 16 pro-gramów regionalnych, realizowanych w ramach polityki spójności w Polsce oraz liczbę podpisanych umów o dofinansowanie z RPO – stan na 31.12.2011 rok.