Regionalne Programy Operacyjne 2007–13 w założeniu miały w takim stopniu, w jakim to możliwe, biorąc pod uwagę wspomniane przed chwilą ograni-czenia, być zarazem dokumentem strategicznym i narzędziem realizacji strategii rozwojowych województw. Stąd wszystkie obowiązujące w latach 2007–13 strate-gie rozwoju regionów zostały opracowane w latach 2004–07, a moment ich uchwa-lenia bezpośrednio poprzedzał uruchomienie programów nowej perspektywy finan-sowej. Taka zbieżność rodzi pytanie o faktyczny kierunek oddziaływań
dokumen-tów strategicznych – czy to RPO jest narzędziem realizacji strategii, czy też może strategia jest formułowana w taki sposób, aby umożliwić maksymalne wykorzysta-nie wszystkich dostępnych w ramach RPO możliwości dofinansowania (o analo-gicznym zjawisku zachodzącym na szczeblu lokalnym i regionalnym pisali m.in.
Swianiewicz i in. 2010).
Należy podkreślić, że prezentowane w tej części artykułu dane odnoszą się do pierwszych wersji Regionalnych Programów Operacyjnych w takim ich brzmie-niu, jakie zostało uzgodnione z Komisją Europejską przed ich uruchomieniem. Ana-liza porównawcza na poziomie szesnastu regionów nie uwzględnia modyfikacji, jakie na skutek zmian regionalnych uwarunkowań oraz popytu i podaży na poszcze-gólne rodzaje działań, były z biegiem czasu wprowadzane do programów. Wydaje się, że z perspektywy celu, jakim jest diagnoza zróżnicowania polityk rozwojowych (a nie procesu ich realizacji) takie uproszczenie jest dopuszczalne3.
Ryc.1. Podział środków pomiędzy obszary wsparcia w ramach poszczególnych Regionalnych Programów Operacyjnych 2007–13.
Źródło: Bilans otwarcia…(2008).
Na ryc. 1. zaprezentowano względny podział środków pomiędzy różne ob-szary wsparcia, które można finansować za pośrednictwem RPO. Z jednym tylko wyjątkiem, wszystkie polskie regiony ujęły w swoich programach wszystkie możli-we do objęcia finansowaniem obszary. Wyjątek pojawia się w województwie podla-skim, które jako jedyne zrezygnowało z możliwości współfinansowania projektów
3 Badanie procesu realizacji i modyfikacji programów zostanie przeprowadzone w dwóch regionach objętych studiami przypadków na przełomie lat 2012/13, u schyłku okresu pro-gramowania, co pozwoli na pełniejsze uchwycenie zjawiska modyfikacji polityki rozwojo-wej w ramach całego okresu programowania.
związanych z rewitalizacją miast. O ile zatem samo spektrum działań ujętych w programach regionalnych jest zbliżone, to można zaobserwować znaczące różnice odsetka środków przeznaczanych na nie w poszczególnych regionach. Spośród dziedzin, których finansowy udział jest najbardziej zróżnicowany pomiędzy pro-gramami wyróżniają się: kultura (stosunek odsetków w regionie, który przeznaczył na tę dziedzinie najmniej środków, do tego, który przeznaczył najwięcej wynosi 1:5,2), turystyka (1:4,5), społeczeństwo informacyjne (1:2,9) oraz wspomniana już wcześniej rewitalizacja (na Podlasiu brak możliwości finansowania tego typu dzia-łań, w pozostałych regionach relacja wynosi 1:8,4). Są też dziedziny, w których zróżnicowanie to jest stosunkowo niewielkie i wynosi około 1:1,5. Do przykładów należą tutaj transport, infrastruktura społeczna oraz przedsiębiorczość i B+R (mini-malny poziom finansowania został w tym przypadku określony w NSS). O ile za-tem zakres podejmowanych działań jest bardzo zbliżony, to udział poszczególnych obszarów wsparcia w ogólnej alokacji programów regionalnych jest zróżnicowany.
Nasuwa się pytanie o przesłanki takiej, a nie innej dziedzinowej koncentracji działań w poszczególnych regionach, jednak odpowiedź na nie wymaga przeprowadzenia pogłębionych badań w ramach regionalnych studiów przypadków.
Analiza porównawcza brzmienia programów wskazuje ponadto, że do rzadkości należą sformułowane explicite w programach ograniczenia terytorialne określonych typów działań. Innymi słowy, przeważnie wszystkie obszary dziedzi-nowe zostały zaprogramowane tak, by mogły być realizowane na całym obszarze województwa. Należy podkreślić, że ewentualna decyzja o terytorialnym skoncen-trowaniu danego typu inwestycji automatycznie wyłączająca znaczną część poten-cjalnych beneficjentów z możliwości ubiegania się środki jest niezwykle trudna do przeprowadzenia pod względem politycznym. Przeważnie, jeżeli już ograniczone terytorialnie osie priorytetowe lub działania w ogóle się pojawiają, to są powiązane z określonymi osiami tematycznymi, dotyczącymi rewitalizacji bądź rozwoju ośrod-ków wzrostu4. Do wyjątków należy rozwiązanie wprowadzone w województwie śląskim, gdzie część alokacji RPO zdecydowano się rozdysponować w ramach na tzw. Programy Rozwoju Subregionów (PRS). Programy działające w trybie poza-konkursowym przewidują wydzielenie zagwarantowanych kwot w ramach różnych obszarów tematycznych samorządom z terenu czterech subregionów: centralnego, południowego, północnego i zachodniego5 (por. tab. 1). W ten dość złożony sposób
4 Np. oś priorytetowa 3. w RPO województwa pomorskiego: Funkcje miejskie i metropoli-talne.
5 Działanie systemu śląskich subregionów w ramach RPO WSL 2007–13 zostało szeroko omówione w pracy dyplomowej Tomasza Kołtona z 2011 r. pt. „Ocena skutków wdrożenia Programów Rozwoju Subregionów w województwie Śląskim”.
władzom regionu udało się uzyskać częściową predeterminowaną koncentrację tery-torialną niektórych typów działań6.
Tab. 1. Podział środków pomiędzy poszczególne działania / poddziałania RPO WSL w ramach procedury Programów Rozwoju Subregionów. Źródło: Kołtun (2011, s.18).
Działanie / Poddziałanie PRS 2.1. Infrastruktura społeczeństwa informacyjnego 200 71% 4% 11% 14%
2.2. Rozwój elektronicznych usług publicznych 140 67% 6% 13% 14%
3.2.2. Infrastruktura okołoturystyczna / podmioty
publiczne 42,48 69% - 15% 16%
4.1. Infrastruktura kultury 40 60% 13% 13% 14%
5.1. Gospodarka wodno–ściekowa 28 60% - - 40%
5.2. Gospodarka odpadami 89,28 69% - 9% 22%
5.3. Czyste powietrze i odnawialne źródła energii 52 60% 13% 13% 14%
6.1. Wzmacnianie regionalnych ośrodków wzrostu 90,72 - 33% 33% 35%
6.2.1. Rewitalizacja – duże miasta 18,44 38% - 30% 32%
6.2.2. Rewitalizacja – małe miasta 80 - 33% 33% 35%
7.1.1. Modernizacja i rozbudowa kluczowych
ele-mentów sieci drogowej 45 - - 78% 22%
7.1.2. Modernizacja i rozbudowa infrastruktury
uzupełniającej kluczową sieć drogową 160 - 44% 17% 39%
SUMA (zł) 985,92 41% 16% 19% 24%
Istotnym z perspektyw naszych analiz wątkiem są też przewidywane źródła finansowania programów. O ile ogólne zasady o współfinansowaniu Regionalnych Programów Operacyjnych ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regional-nego przy wymaganym określonym przepisami minimalnym wkładzie własnym są powszechnie znane, to ciekawe jest znaczne zróżnicowanie zakładanego udziału innych źródeł finansowania. Najbardziej wyraźne różnice pod tym względem doty-czą oczekiwanego wkładu sektora prywatnego, którego szacowany udział w finan-sowaniu RPO waha się od 5% na Podlasiu do 32% na Opolszczyźnie (por. ryc. 2).
Wskaźnik ten, jak łatwo odgadnąć, jest w największym stopniu skorelowany z od-setkiem środków zarezerwowanych w poszczególnych RPO na działania powiązane z przedsiębiorczością i innowacyjnością, których potencjalnymi beneficjentami mo-gą być podmioty gospodarcze (współczynnik korelacji wynosi 0,49 i jest istotny na
6 Trudno na podstawie analizy wtórnych danych i dokumentów jednoznacznie przesądzić, czy koncepcja Programów Rozwoju Subregionów w założeniu miała służyć właśnie teryto-rialnemu skoncentrowaniu poszczególnych rodzajów działań, bowiem w źródłach tych pod-kreśla się przede wszystkim aspekt uspołeczniania i subsydiarności procesu zarządzania RPO. Hipotezę ta zostanie zweryfikowana na podstawie wywiadów pogłębionych z twórca-mi programu na dalszym etapie badań. Z pewnością jednak już dziś można stwierdzić, że taki jest, przynajmniej częściowo, skutek wprowadzonego rozwiązania.
poziomie 0,05). Jednak jak widać dane nie wyjaśniają w pełni aż tak znacznego zróżnicowania pomiędzy regionami. Wytłumaczeniem może być w pewnym stopniu prosty czynnik popytowy sprowadzający się do rozbudowania regionalnego rynku i liczby potencjalnych podmiotów gospodarczych z regionu mogących starać się o współfinansowanie swojej działalności z RPO. Jednak wskaźnik przedsiębiorczo-ści mierzony liczbą podmiotów zarejestrowanych w REGON na 10 000 mieszkań-ców7 nie jest istotnie skorelowany z odsetkiem szacowanych środków, które w ra-mach programów regionalnych mieliby zainwestować przedsiębiorcy. Nie znajduje także jednoznacznego potwierdzenia w danych hipoteza „kompensacyjna” zakłada-jąca, że spodziewane zaangażowanie sektora prywatnego jest większe w regionach, które otrzymały względnie najmniejsze alokacje na RPO w wartościach bezwzględ-nych (opolskie, lubuskie) bądź per capita (śląskie, mazowieckie). Powyższe rozwa-żania wskazują, że o podjęciu zróżnicowanych założeń co do aktywności sektora prywatnego w ramach RPO zadecydowały inne, bardziej złożone przesłanki, któ-rych zbadanie także wymaga pogłębionego badania terenowego.
Ryc. 2. Przewidziane zaangażowanie środków prywatnych, środków JST, krajowych i funduszy EFRR w realizację Regionalnych Programów Operacyjnych 2007–2013.
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MRR.
7 Jednocześnie trzeba zdawać sobie sprawę z niedoskonałości samego wskaźnika, który jest często krytykowany m.in. ze względu na nieaktualność bazy REGON.