Przeciwstawny modelowi pañstwa prawa jest model pañstwa policyjnego. Nazwa pocho-dzi od powszechnie u¿ywanej na prze³omie XVII i XVIII wieku pocho-dzia³alnoci pañstwa w sferze administracyjnej, tj. policji. Aby zwróciæ uwagê, ¿e lady pañstwa policyjnego w pañstwie prawa wystêpuj¹ do dzi, nale¿y pokrótce przybli¿yæ jego podstawowe cechy.
Podmiotem, który skupia³ wszystkie atrybuty w³adzy, a wiêc ustawodawstwo, wykonaw-stwo i s¹downictwo, by³ monarcha, w³adca itp. Te trzy w³adze ³¹czy³y siê ze sob¹ tak mocno, ¿e niekiedy trudno by³o zauwa¿yæ miêdzy nimi granice. W celu zagwarantowania poddanym podstawowych praw do zadañ monarchy nale¿a³o:
a) w sferze ¿ycia fizycznego narodu ochrona zewnêtrzna, wewnêtrzna, sanitarna, przed klêskami ¿ywio³owymi;
b) w sferze ¿ycia duchowego narodu zagwarantowanie poddanym wolnoci, np. s³owa, wyznania, zrzeszania, druku itp.
Elementy pañstwa policyjnego w demokratycznym pañstwie prawa
c) w sferze ¿ycia ekonomicznego narodu tworzenie warunków do rozwoju przemys³u, handlu, rolnictwa, zapewnienie racjonalnej polityki przestrzennej.
Monarcha zadania te realizowa³ w doæ swobodny sposób za pomoc¹ aparatu admini-stracyjnego i za pomoc¹ rodków, które charakteryzowa³y siê nastêpuj¹cymi cechami:
1. W pañstwie policyjnym administracja pe³ni³a funkcjê zarz¹du wewnêtrznego w pañ-stwie, a jednoczenie sprawowa³a i umacnia³a w³adzê polityczn¹ panuj¹cego. Jedno i drugie by³o ze sob¹ nierozerwalnie po³¹czone.
2. Panuj¹cy decydowa³ o sposobie zarz¹dzania pañstwem i o sposobie sprawowania i umacniania w³adzy politycznej. Zarz¹d pañstwem i w³adza polityczna pozostawa³y w lu-nym zwi¹zku z prawem.
3. Zadania administracji nie by³y okrelane przez parlament. Zarz¹d wewnêtrzny pañ-stwem stanowi³ dzia³alnoæ swobodn¹ i twórcz¹. W³adza sama decydowa³a o zakresie dzia³a-nia i kompetencjach innych organów, jak równie¿ o sposobie doboru rodków do realizacji postawionych celów.
4. W³adza mia³a bardzo du¿o uprawnieñ dyskrecjonalnych w okrelaniu zadañ i w ich wykonywaniu, tzn. dysponowa³a uprawnieniami do rozstrzygania wedle swego uznania.
5. Prawo by³o wyrazem woli panuj¹cego i stanowi³o instrument w wykonywaniu zarz¹du i sprawowaniu w³adzy. Prawo czêsto nie mia³o pochodzenia parlamentarnego, nie obowi¹zy-wa³o dwustronnie, nie zawsze by³o powszechne i nie by³o poddawane kontroli s¹dów. Bar-dzo czêstym elementem by³o tworzenie przez organy tzw. res politie lub res internea, czyli prawa, które wi¹za³o tylko organy wewnêtrznie. Natomiast w stosunkach z obywatelami urzêd-nicy nie byli zwi¹zani ¿adn¹ procedur¹.
6. W³adca jako opiekun poddanych móg³ wkraczaæ we wszystkie sfery ich ¿ycia dla dobra ich lub dobra powszechnego, z tym ¿e dobro panuj¹cego mia³o zagwarantowany priorytet9.
7. Sprawowanie w³adzy, tzn. zarz¹d wewnêtrzny pañstwem, stanowi³o uprawnienie panu-j¹cego, a nie jego obowi¹zek. Zatem niewykonywanie zadañ administracyjnych nie rodzi³o ¿adnej odpowiedzialnoci prawnej organów, a zadania wykonywane przez w³adzê nie rodzi³y dla obywateli ¿adnych uprawnieñ.
8. Akty w³adzy panuj¹cego nie podlega³y ¿adnej kontroli s¹dów10, poniewa¿ s¹dy rów-nie¿ nale¿a³y do organów pañstwa (w³adcy), które by³y powo³ane do realizacji jego polityki. Zatem niewyobra¿alne by³o, aby s¹dy mog³y przeciwstawiæ siê woli w³adcy11.
Obecna Polska szczyci siê mianem demokratycznego pañstwa prawa. Jest to prawda, lecz analizuj¹c cechy wymienione powy¿ej i konfrontuj¹c je z ¿yciem politycznym w kraju i zaku-sami polityków oraz urzêdników, mo¿na odnieæ wra¿enie, ¿e do naszego systemu wdziera siê zbyt wiele elementów pañstwa policyjnego.
Czêstym elementem jest niepohamowane d¹¿enie do dyskrecjonalnoci organów w³adzy wykonawczej, sta³e d¹¿enie do samodzielnego, dowolnego, uznaniowego i swobodnego roz-strzygania spraw z zakresu swoich obowi¹zków. Administracja wykazuje siê inicjatyw¹ w two-rzeniu nowych koncepcji, kreowaniu nowych rozwi¹zañ, jak te¿ d¹¿y do objêcia swoj¹ w³aciwoci¹ jak najwiêkszych obszarów. Coraz bardziej daje siê zauwa¿yæ wzrost znaczenia
Jan Kotapka
9 A. B ³ a , Administracja publiczna
10 Ibidem.
57
dzia³añ faktycznych nad prawnymi, poniewa¿ takie instrumenty jak kontrole, analizy, bada-nia, konsultacje spo³eczne nie s¹ ju¿ tylko instrumentami pomocniczymi, lecz czêsto stano-wi¹ cel sam w sobie12. Reliktem pañstwa policyjnego jest istniej¹cy w pañstwie prawa system prawa wewnêtrznego, objawiaj¹cy siê w postaci instrukcji, wytycznych, regulaminów, zarz¹-dzeñ wewnêtrznych, okólników itp.13 Wprawdzie ustawodawca w Konstytucji RP z 1997r. bardzo ograniczy³ to zjawisko, pozostawiaj¹c poza systemem róde³ prawa uchwa³y Rady Ministrów oraz zarz¹dzenia Prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministrów jako akty normatywne obowi¹zuj¹ce jedynie wewn¹trz jednostek podleg³ych, jednak s¹ one tak wa¿-nym elementem funkcjonowania aparatu w³adzy, ¿e maj¹ niebagatelny wp³yw na kszta³towa-nie postaw urzêdników i kszta³towa-nie pozostaj¹ bez znaczenia na prawn¹ pozycjê obywatela w konfrontacji z pañstwem. Przyk³adem mog¹ byæ zalecenia, wytyczne lub instrukcje stoso-wane przez ró¿nych ministrów, np. Ministra Finansów, który wydaje instrukcje w sprawie przeprowadzania kontroli podatkowej, Ministra Spraw Wewnêtrznych i Administracji wyda-j¹cego tego typu akty wi¹¿¹ce organy policji, Ministra Sprawiedliwoci, który obliguje do konkretnego zachowania organy prokuratur, a co gorsza, wydaje zalecenia niezawis³ym s¹-dom. S¹dy jako organy niezawis³e mog¹ nie braæ pod uwagê tego typu aktów w³adztwa, lecz z praktycznego punktu widzenia minister kieruj¹cy polityk¹ kadrow¹ podleg³ych s¹dów jest w stanie znaleæ, w zamian za awanse, spolegliwych sêdziów i wymusiæ okrelone zachowa-nie zgodne z polityk¹ prowadzon¹ przez rz¹d.Kolejnym elementem pañstwa policyjnego w pañstwie prawa jest nagminne przejmowa-nie inicjatywy ustawodawczej przez rz¹d lub prezydenta, czyli przez organy wykonawcze. Sejm jako organ ustawodawczy powinien byæ g³ównym ród³em ustaw, jednak kompetencja do przedk³adania parlamentowi projektów ustaw przez te organy przy posiadaniu tzw. wiêk-szoci parlamentarnej powoduje, ¿e prawie ka¿dy projekt ustawy zostaje przeg³osowany w taki sposób, jak chce rz¹d. Zaciera siê zatem konstytucyjny podzia³ na w³adzê ustawo-dawcz¹ i wykonawcz¹, a rz¹d de facto staje siê w praktyce quasi-parlamentem.
Zjawiskiem niekonstytucyjnym wydaje siê równie¿ nadu¿ywanie przez administracjê rz¹-dow¹ delegacji ustawowej do wydawania rozporz¹dzeñ z moc¹ ustawy oraz rozporz¹dzeñ wykonawczych. Obecnie w polskim systemie prawa rozporz¹dzenia z moc¹ ustawy przewi-dziane s¹ jedynie dla Prezydenta RP i wy³¹cznie w czasie stanu wojennego. Problem mo¿e marginalny, ale z teoretycznego punktu widzenia nikt przecie¿ nie wykluczy, ¿e wykorzystu-j¹c jaki pretekst (np. walka z terroryzmem), wprowadzi siê stan wojenny czy wyj¹tkowy, a wówczas swobodnie i ca³kiem legalnie organy wykonawcze mog¹ przej¹æ w³adzê ustawo-dawcz¹. Uprawnienie ministrów do wydawania rozporz¹dzeñ wykonawczych do ustaw mia³o na celu ich konkretyzowanie, odnosi siê jednak wra¿enie, ¿e niektóre rozporz¹dzenia zaczê³y uzupe³niaæ lub nawet zastêpowaæ ustawy (np. ustawy z zakresu prawa podatkowego).
Cech¹ pañstwa policyjnego jest d¹¿enie do centralizacji w³adzy. Przyk³adem mo¿e byæ likwidacja regionalnych kas chorych i przekszta³cenie ich w jeden centralny Narodowy Fun-dusz Zdrowia. Aparat skarbowy równie¿ ulega centralizacji przez likwidacjê jednostek i prze-noszenie kompetencji w³adczych na coraz wy¿sze szczeble. Samodzielnoæ komend powiato-wych policji te¿ zosta³a ograniczona przez przekazanie czêci kompetencji komendom wojewódzkim czy Komendzie G³ównej. Rozrost organów w³adzy oraz ich tworzenie, a dopiero póniejsze przyporz¹dkowanie im zadañ (np. Centralne Biuro Antykorupcyjne, które najpierw
Elementy pañstwa policyjnego w demokratycznym pañstwie prawa
12 C. K o s i k o w s k i, Prawo gospodarcze publiczne, PWN, Warszawa 1994.
zosta³o fizycznie utworzone, z etatami, budynkiem, sprzêtem, a dopiero potem wszczêto pro-cedurê ustawodawcz¹ celem jego oficjalnego ukonstytuowania) jest te¿ przejawem cech pañ-stwa policyjnego. Kolejnym przyk³adem mo¿e byæ nieuzasadnione dzielenie lub ³¹czenie mi-nisterstw na potrzeby polityczne, np. Mimi-nisterstwo Rybo³ówstwa i Gospodarki Morskiej, Ministerstwo Infrastruktury itp.
Upolitycznienie stanowisk to tak¿e cecha pañstwa policyjnego. Administracja w pierw-szej kolejnoci realizuje zadania partii politycznych, dopiero póniej zadania publiczne. Od-zwierciedla siê to nie tylko w realizacji zadañ, ale te¿ w procesie obsadzania stanowisk. Obsada stanowisk w oparciu o s³u¿bê cywiln¹, która w 2006 roku dozna³a kolejnego ograni-czenia poprzez powo³anie pañstwowej rezerwy kadrowej umo¿liwiaj¹cej obsadzanie wy¿szych stanowisk w administracji rz¹dowej bez przeprowadzania konkursów i wprowadzenie nieja-snych kryteriów wyboru, jest zbyt ma³a. Polityka, a dok³adnie patologiczne upartyjnienie, niekorzystnie wp³ywa na realizacjê zadañ publicznych. Nie jest tajemnic¹, ¿e tam gdzie rz¹dz¹ nasi, znajduj¹ siê pieni¹dze na okrelone zadania, a tam, gdzie dzia³aj¹ oni, na przyk³ad w samorz¹dach, to albo nie okrela siê zadañ do wykonania, albo z planu siê je usuwa, ewentualnie zabiera rodki (np. cofniêcie rodków na budowê drogi S-3 Gorzów Legnica)14. Stworzono sytem wyborczy, który preferuje jedynie partie polityczne, w prakty-ce eliminuj¹c uczestnictwo w ¿yciu politycznym innych grup spo³ecznych. Ordynacja wyborcza do parlamentu, ale równie¿ do gmin powy¿ej 20 tys. mieszkañców, powiatów i sejmików wojewódzkich tak¿e preferuje wy³¹cznie partie polityczne, nie daj¹c szans zaist-nienia organizacjom spoza uk³adu partyjnego. Polityczne powi¹zanie mediów, g³ównie tele-wizji, równie¿ sprzyja upartyjnieniu, niszcz¹c mechanizmy oddolne, obywatelskie. Zdaniem Aleksandra Halla, polityka w Polsce jest z³ym panaceum na k³opoty pañstwa, poniewa¿ ma trzy destrukcyjne cechy: a) cynizm i pychê polityków, b) politykê gestu i sonda¿u tzn. obiecuj tyle, a¿ s³upki w sonda¿ach podskocz¹, c) d¹¿enie po trupach do celu polityk ma zawsze racjê15.
Zakusy do utajniania przed obywatelami procesów decyzyjnych, a nawet uzasadnieñ decy-zji s¹ coraz bardzie powszechne. Zbyt czêsto w mediach pojawiaj¹ siê slogany typu: podjêto tak¹ a tak¹ decyzjê, lecz z uwagi na dobro pañstwa, dobro ledztwa, ogólny interes obywateli nie mo¿na podaæ uzasadnienia, powodów, przyczyn zajêtego stanowiska, podjêtego dzia³ania itp. Ka¿dy organ, je¿eli mo¿e utajniæ swoj¹ dzia³alnoci, uczyni wszystko, aby jak najwiêksz¹ czêæ utajniæ. Transparentnoæ dzia³ania administracji powinna byæ fundamentem demokratycz-nego pañstwa prawa, natomiast jej ograniczanie jest cech¹ pañstwa policyjdemokratycz-nego16.
Coraz wiêkszy brak odpowiedzialnoci za dzia³ania organów, stanowi¹cy czêsto pok³osie politycznego klucza doboru kadr, nie zawsze odpowiadaj¹cego merytorycznym umiejêtno-ciom urzêdniczym, bezporednio prowadzi do upadku podstawowych zasad etyki urzêdni-czej17. Na zewn¹trz bardzo widoczne s¹ takie patologie jak korupcja, popularny ostatnio w Polsce lobbing, letaprywacja, wykorzystywanie informacji do celów prywatnych, arogan-cja w³adzy, nieograniczone wykorzystywanie rodków publicznych na prywatne lub partyjne cele, a co gorsza wykorzystywanie podw³adnych do zadañ czysto prywatnych lub niena-le¿¹cych do zakresu obowi¹zków (np. s³ynne kanapki dostarczane pani minister przez
poli-Jan Kotapka
14 Kurier Powiatowy z 3 wrzenia 2007 r., Lubin.
15 A. H a l l, O w³adzy, prawie i strachu, Gazeta Wyborcza z 27 kwietnia 2007 r.
16 A. B ³ a , Niekonstytucyjne zjawiska w administracji publicznej, Kraków 2005.
59
cjantów na wroc³awski dworzec, odwo¿enie prominentów do domu radiowozami, tzw. blue taxi, prywatne zakupy dokonywane przez kierowców lub oficerów BOR-u itd.)18.Kolejnym przyk³adem istnienia elementów pañstwa policyjnego w pañstwie prawa jest instrumentalizacja prawa, która polega na tym, i¿ ekipa rz¹dz¹ca dysponuj¹ca wiêkszoci¹ w parlamencie mo¿e bez ¿adnych przeszkód wykorzystywaæ prawo do osi¹gania celów poli-tycznych przynale¿nych jedynie klasie panuj¹cej. W takim wypadku cele i zadania publiczne musz¹ byæ podporz¹dkowane okrelonej ideologii, nurtowi politycznemu lub filozoficznemu, okrelonej doktrynie, której nie mo¿na zrealizowaæ na podstawie ogólnie przyjêtych norm postêpowania, szacunku do w³adzy, autorytetu, lecz konieczne jest wzmocnienie jej norm¹ prawn¹, najlepiej zawieraj¹c¹ sankcjê za niepodporz¹dkowanie siê jej. Instrumentalizacja pra-wa to równie¿ tworzenie norm prawnych na dorany, chwilowy u¿ytek, w celu za³atwienia konkretnej indywidualnej sprawy. Stanowi ponadto niebezpieczny instrument w walce poli-tycznej, a w szczególnoci je¿eli chodzi o wyeliminowanie z gry politycznego rywala19. Przyk³ady takiego postêpowania mo¿na mno¿yæ. Do spektakularnych mo¿na zaliczyæ instru-mentalne wykorzystywanie ustawy lustracyjnej, w tym w stosunku do urzêdników, samorz¹dowców, sêdziów, historyków, kadry naukowej itd. Dzia³ania administracji pañstwo-wej przypomina³y totaln¹ walkê z klas¹ inteligenck¹ (tzw. wykszta³ciuchów)20. Nawet wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego by³ oficjalnie kwestionowany przez najwy¿sze organy w³adzy, zarzucaj¹ce stronniczoæ, brak profesjonalizmu, polityczne uwik³anie21. W stosunku do ta-kiego instrumentalnego stosowania prawa, dodajmy z³ego prawa, zdaniem wielu uczonych, obywatele mog¹ skorzystaæ z niepos³uszeñstwa, jak uczyni³ to eurodeputowany Bronis³aw Geremek22. Kolejnym przyk³adem wykorzystywania wielokrotnie prawa do celów politycz-nych i promowania ideologii danej grupy rz¹dz¹cej s¹ przepisy dopuszczaj¹ce aborcjê. Wspomniany ju¿ wczeniej rozrost s³u¿b pañstwowych o charakterze policyjnym (ABW, CB, CBA) jest tak¿e symptomem pañstwa policyjnego. Gdy dodamy do tego przepisy pra-wa tworzone na dorany u¿ytek (np. mo¿liwoæ nieograniczonego korzystania z baz danych osobowych ZUS23), podejrzenia zaczynaj¹ byæ uzasadnione. W tym punkcie nale¿y przyto-czyæ zdanie prof. J. Ciemniewskiego, sêdziego Trybuna³u Konstytucyjnego, który powiedzia³: Wszechmocna w³adza nie gwarantuje dobrego pañstwa. A chce siê obywatelom wmówiæ, ¿e aby by³o dobrze, organy pañstwa musz¹ mieæ nieograniczon¹ w³adzê24.
Kolejn¹ grup¹ cech przejawiaj¹cych siê w pañstwie, które mo¿e nie stanowi¹ o jego policyjnym charakterze, lecz niew¹tpliwie nale¿¹ do zachowañ niekonstytucyjnych, które w demokratycznym pañstwie prawa nie mog¹ mieæ miejsca, jest nagminne przekazywanie zadañ publicznych w drodze umów cywilnoprawnych innym podmiotom niebêd¹cymi orga-nami. Tworzenie czego na wzór hybrydy pó³-organu, pó³-jednostki prywatnej, czyli wszel-kiego rodzaju agencji (nieruchomoci rolnych, modernizacji rolnictwa, przekszta³ceñ
Elementy pañstwa policyjnego w demokratycznym pañstwie prawa
18 Wiadomoci TVP 1.
19 J. K o c h a n o w s k i, Nadu¿ycie prawa, Warszawa 2003; zobacz równie¿ A. K o z a k,
Instrumen-talizacja prawa, Wroc³aw 2000.
20 M. G ³ o w i ñ s k i, Zamiast lustracji wysz³a antylustracja, Dziennik z 4 maja 2007 r.
21 P. S e m k a, Polityka puka do bram Trybuna³u, Rzeczpospolita z 11 maja 2007 r.; l.c., P. W i n -c z o r e k, Sêdziowe podejrzani ale o -co?; l.-c., J. C z a b a ñ s k i, Upiory przesz³o-ci zdobywaj¹ w³adzê.
22 B. G e r e m e k, Nie liczy³em na takie poparcie, Gazeta Wyborcza z 27 kwietnia 2007 r.
23 Dane ZUS dla CBA, Wirtualna Polska z 3 padziernika 2007 r.
w³asnociowych, mienia wojskowego itp.). Rodzi to podejrzenia co do legitymacji dzia³ania tych organów i zakresu ich kompetencji, a co najwa¿niejsze pozostaj¹ one poza wszelk¹ kontrol¹ parlamentarn¹, nigdy bowiem nie wiadomo, czy taka agencja dzia³a w danej chwili jako instytucja pañstwowa, czy prywatna25.