Mo¿na wyró¿niæ co najmniej kilka podstawowych p³aszczyzn zastosowania zasady pomoc-niczoci. Po pierwsze odnosi siê ona do stosunków: jednostka (cz³owiek)pañstwo. W tym aspekcie zak³ada odpowiedzialnoæ ka¿dego cz³owieka za zaspokajanie swych potrzeb, a gdy nie mo¿e temu podo³aæ, pomoc najbli¿szej mu wspólnoty, tj. rodziny, w razie potrzeby tak¿e szerszej wspólnoty (np. samorz¹dowej, wyznaniowej), dopiero za na koñcu pañstwa. Pañstwo nie mo¿e bowiem wyrzec siê swej opiekuñczej roli, gdyby pomoc innych wspólnot okaza³a siê nieskuteczna41. W tym ujêciu okrela ona te¿ regulacyjn¹ rolê pañstwa i dopuszczalny zakres ingerencji w stosunku do jednostki oraz uzasadnia istnienie w³adzy pañstwowej postrzeganej jako byt wtórny i pomocniczy, który stanowi jedynie rodek s³u¿¹cy realizacji celów jednostek i spo³ecznoci42. Po drugie zasada subsydiarnoci odnosi siê do stosunków pañstwopod-systemycz³owiek. Tak postrzegana zak³ada istnienie ró¿nych form aktywnoci i organizacji ludzi, którzy tworz¹ rozmaite podsystemy w pañstwie, np. stowarzyszenia, partie polityczne, zwi¹zki pracobiorców, zwi¹zki pracodawców, grupy interesu, samorz¹dy. Jednym z tych pod-systemów jest samorz¹d terytorialny. Po trzecie zasada ta znajduje zastosowanie do okrelenia
Anna Feja-Paszkiewicz
40 Opinia Komitetu Regionów Ku nowej Kulturze subsydiarnoci Apel Komitetu Regionów z mar-ca 1999 r., za: www.ukie.gov.pl.
41 T. F u k s, Kszta³t reformy samorz¹dowej, Pañstwo i Prawo1999, nr 4, s. 19.
42 M. S p i e k e r, Zasada pomocniczoci: podstawy antropologiczne i konsekwencje polityczne, Spo-³eczeñstwo 1995, nr 1, s. 35.
31
stosunków panuj¹cych w obrêbie samego samorz¹du terytorialnego: Postuluje ona, ¿e nigdy nie nale¿y powierzaæ jednostce wiêkszej tego, co mo¿e robiæ, równie wydajnie, jednostka mniej-sza. Oznacza to, i¿ jednostki wiêksze dzia³aj¹ wy³¹cznie w dziedzinach, w których ich wielkoæ daje im przewagê nad jednostkami mniejszymi w postaci efektywnoci tego dzia³ania43. Po czwarte mo¿na mówiæ o jej roli w kszta³towaniu w³aciwych stosunków pomiêdzy ludmi, ze szczególnym wskazaniem na rodzinê jako podstawowy podmiot o charakterze pomocniczym wzglêdem indywidualnie traktowanego cz³owieka. Po pi¹te znajduje ona zastosowanie do kszta³-towania relacji miêdzy pañstwami a ich organizacjami (p³aszczyzna miêdzynarodowa) oraz, po szóste, do stosunków: pañstwo a jego czêci sk³adowe, w przypadku pañstw federalnych.Podmiotem, którego istnienie z jednej strony jest przejawem realizacji zasady pomocni-czoci oraz który, z drugiej strony, sam tê zasadê powinien mo¿liwie szeroko uwzglêdniaæ, jest samorz¹d terytorialny. W stosunkach prawnych z udzia³em samorz¹du terytorialnego zasada ta znajduje ró¿norodne zastosowania.
W stosunku do relacji samorz¹d terytorialnypañstwo wyznacza przede wszystkim po-dzia³ zadañ miêdzy samorz¹d a pañstwo, które mo¿e po-dzia³aæ tylko wówczas, gdy okrelonych zadañ nie jest w stanie wykonaæ samorz¹d terytorialny.
Nastêpnie s³u¿y do okrelenia istoty zadañ publicznych, które pojawiaj¹ siê wówczas, gdy dana potrzeba nie mo¿e zostaæ zaspokojona ani przez jednostkê, ani przez najbli¿sze jej wspólnoty, ani przez inne, wy¿sze instytucje spo³eczeñstwa obywatelskiego: Dopiero gdy problemu nie da siê rozwi¹zaæ w obrêbie rozumianego w sposób przyjêty na kontynencie europejskim spo³eczeñstwa obywatelskiego, wkraczaæ musz¹ organy w³adzy publicznej. Innymi s³owy, pojawia siê zadanie publiczne44.
W kolejnej p³aszczynie zastosowania zasada ta oznacza istnienie domniemania kompe-tencji samorz¹du terytorialnego, który wykonuje zadania publiczne nie zastrze¿one przez konstytucjê lub ustawy dla organów innych w³adz publicznych (art. 163 Konstytucji RP), ale z uwagi na to, i¿ zasada ta ma charakter dynamiczny45, nie mo¿na, opieraj¹c siê na niej, przeprowadziæ sztywnego, raz na zawsze ustalonego podzia³u zadañ pomiêdzy pañstwo a sa-morz¹d, mo¿na natomiast wyznaczyæ po¿¹dany kierunek podzia³u zadañ.
W nastêpnej p³aszczynie zasada pomocniczoci s³u¿y do regulacji stosunków panuj¹-cych w obrêbie samorz¹du terytorialnego. W tej p³aszczynie nale¿y zaakcentowaæ podsta-wowy charakter gminy na tle innych jednostek samorz¹du terytorialnego oraz zasadê domniemania zadañ i kompetencji gminy, inaczej zasadê domniemania w³aciwoci gminy (art. 164 ust. 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o samorz¹dzie gminnym46). Dlatego powiat i województwo jako jednostki dzia³aj¹ce na wiêkszym obszarze pe³ni¹ funkcjê pomoc-nicz¹ w stosunku do gminy i to na nich spoczywa obowi¹zek realizacji zadañ przekraczaj¹-cych mo¿liwoci gminy. Powiat wykonuje okrelone ustawami zadania o charakterze ponadgminnym, czyli takie, których realizacja przez gminê by³aby niecelowa ze wzglêdu na ich zasiêg, a zadania powiatu nie mog¹ naruszaæ zakresu dzia³ania gmin (art. 4 ust. 1 i 6 ustawy o samorz¹dzie powiatowym47). Natomiast samorz¹d województwa wykonuje
okre-Zasada pomocniczoci a samorz¹d terytorialny
43 F. Saint-Quen, Podzia³ w³adzy w demokracji europejskiej, Samorz¹d Terytorialny 1991, nr 6, s.4.
44 H. I z d e b s k i, op. cit., s. 95.
45 Zob. J. Z i m m e r m a n n, op. cit., s. 105; A. Wi k t o r o w s k a, Zasada subsydiarnoci [w:]
Insty-tucje wspó³czesnego prawa administracyjnego, Kraków 2001, s. 36 i nast.
46 Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pón. zm.
lone ustawami zadania o charakterze wojewódzkim, tj. takie, które swym zasiêgiem wykra-czaj¹ poza teren poszczególnych wspólnot powiatowych, a zakres dzia³ania samorz¹du woje-wództwa nie narusza samodzielnoci powiatu i gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie wojewódzkim48), przy czym regulacje te koresponduj¹ z konstytucyjn¹ zasad¹ g³osz¹c¹, i¿ samodzielnoæ jednostek samorz¹du terytorialnego podlega ochronie s¹dowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W tej p³aszczynie zastosowania omawianej zasady dopuszcza siê przeka-zanie zadañ na wy¿szy poziom organizacji samorz¹du wtedy, gdy uzasadniaj¹ to wymogi efektywnoci i skutecznoci b¹d uzasadnia to zakres i charakter zadania lub brak zdolnoci wykonywania zadañ publicznych przez jednostki ni¿sze.
Wyrazem omawianej zasady, w kolejnej p³aszczynie zastosowania, jest mo¿liwoæ two-rzenia jednostek pomocniczych w gminie, które s¹ przewidzian¹ ustawowo form¹ organizacji spo³ecznoci lokalnych na poziomie ni¿szym ni¿ gmina.
W dalszej p³aszczynie zastosowania zasady pomocniczoci jednostki samorz¹du teryto-rialnego wykonuj¹ zadania z zakresu administracji rz¹dowej, je¿eli wynika to z uzasadnionych potrzeb pañstwa zadania zlecone (art. 166 ust. 2 Konstytucji RP). Zlecenie zadañ nastêpuje w drodze ustawy, która musi okrelaæ tryb przekazania i sposób wykonania zleconego zada-nia, a w lad za przekazywaniem zadañ powinny iæ odpowiednie rodki finansowe niezbêd-ne do realizacji zadañ. Instytucja zadañ zleconych ma na celu zapewnienie wykonywania zadañ s³u¿¹cych zaspokajaniu potrzeb wspólnot samorz¹dowych przez organy samorz¹dowe zamiast i w miejsce organów pañstwowych49.
Nale¿y podnieæ jeszcze jeden istotny z uwagi na temat niniejszych rozwa¿añ aspekt zastosowania zasady pomocniczoci legitymuje ona tzw. demokracjê lokaln¹; podejmowa-nie decyzji jak najbli¿ej obywateli i przy ich mo¿liwie szerokim wspó³udziale. Nie tylko uzasadnia istnienie gminy jako podstawowej formy organizacji ludzi zamieszka³ych na okre-lonym terytorium, ale wskazuje te¿ na po¿¹dane mechanizmy organizacji wewn¹trz samej gminy, jako podmiotu pomocniczego wzglêdem mieszkañców: 1) podejmowanie decyzji przez samych mieszkañców okrelonego terytorium b¹d ich wspó³kszta³towanie (wp³ywanie mieszkañców, w formach przewidzianych prawem, na zapadaj¹ce decyzje); 2) podejmowanie decyzji jak najbli¿ej mieszkañców. Legitymuje wiêc samorz¹d gminny jako instytucjê ma-j¹c¹ na celu wykonywanie administracji publicznej przez samych zainteresowanych i w ich interesie oraz przez podkrelenie, i¿ pierwotnym adresatem oraz punktem odniesienia wszel-kich urz¹dzeñ spo³eczno-prawnych jest cz³owiek, zasada pomocniczoci daje podstawy do stwierdzenia, ¿e to w jej treci nale¿y poszukiwaæ aksjologicznych i prawnych podstaw wy-kreowania wspólnoty samorz¹dowej. Stosownie do sformu³owania preambu³y Konstytucji RP zasada ta wyznacza i afirmuje podstawowy wymiar wspólnoty samorz¹dowej umacnia-nie uprawumacnia-nieñ obywateli.
Wykreowanie wspólnoty samorz¹dowej na podstawie zasady pomocniczoci musi byæ postrzegane jako konsekwencja przyjêcia specyficznej wielop³aszczyznowej wizji spo³eczeñ-stwa, w którym podstawowym uprawnieniem cz³owieka jest jego prawo do rozwoju i samoor-ganizacji. Zak³ada budowanie spo³ecznoci lokalnej sk³adaj¹cej siê z aktywnych i samodzielnych jednostek, zdolnych do rzeczywistego zarz¹dzania w³asnymi sprawami i odpowiedzialnoci za swój los. Tê postawê, w³aciw¹ dla koncepcji spo³eczeñstwa obywatelskiego, maj¹ akceptowaæ
Anna Feja-Paszkiewicz
48 Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z pón. zm.
49 K. B y j o c h, J. S u l i m i e r s k i, J. P. Ta r n o, Samorz¹d terytorialny po reformie ustrojowej
33
organy w³adzy publicznej. Adresatami tej p³aszczyzny zastosowania zasady pomocniczoci s¹ wiêc nie tylko ludzie i ich naturalne wspólnoty, ale tak¿e organy w³adzy publicznej: ustawo-dawca zobowi¹zany do stanowienia prawa respektuj¹cego tê zasadê, organy w³adzy wyko-nawczej oraz oczywicie organy jednostek samorz¹du terytorialnego, które w swoich dzia³aniach nie powinny hamowaæ b¹d utrudniaæ partycypacji i aktywnoci jednostek i ich grup.Taka postawa mo¿e byæ postrzegana jako zagro¿enie dla w³adzy lokalnej, bo ta ostatnia mo¿e straciæ wówczas przymioty darczyñcy, organizatora i opiekuna. Jednak zgodnie z treci¹, któr¹ niesie w sobie zasada pomocniczoci, organy gminy nie powinny hamowaæ oddolnego organizowania siê mieszkañców. Powinny natomiast umo¿liwiaæ im rzeczywiste wspó³kszta³to-wanie zapadaj¹cych w gminie decyzji. Jest to trudne z uwagi na istniej¹c¹ sk³onnoæ wszelkiej administracji do rozrastania siê i arbitralnego, odgórnego definiowania treci interesu ogó³u (w tym przypadku interesu lokalnego), podczas gdy pomocniczoæ zak³ada, ¿e na poziomie gminy w okrelaniu treci interesu lokalnego mo¿liwie szeroki udzia³ powinien zostaæ zapew-niony cz³onkom wspólnoty samorz¹dowej. W ten sposób dochodzi bowiem do rzeczywistego, a nie tylko tetycznego, czy ideologicznego wykreowania wspólnoty samorz¹dowej.
4. Zasada pomocniczoci w orzecznictwie Trybuna³u Konstytucyjnego