i obowiązków publicznoprawnych
Drugi wyjątek od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków publicznoprawnych dotyczy praw i obowiązków wynikających z tzw. rzeczowych stosunków administracyj-nych. Prezentowane w literaturze poglądy przedstawicieli nauki prawa administracyjnego w przeważającej mierze wiązały dopuszczalność następstwa prawnego w prawie admini-stracyjnym z tzw. rzeczowymi aktami adminiadmini-stracyjnymi, a dokładniej z rzeczowymi sto-sunkami administracyjnymi [Miemiec 1990, ss. 27–34; Matan 2008, ss. 19–22; Ziemski 2009, ss. 9–18; Szczygłowska 2009, ss. 263–267; Mariański 2001, s. 69]. Tym samym możliwość wystąpienia następstwa prawnego wywodzona była z określonego charakteru stosunku prawnego, a następstwo prawne w prawie administracyjnym powiązane zostało z rzeczo-wością stosunku.
Najogólniej rzecz biorąc w nauce prawa administracyjnego za rzeczowy uznaje się stosunek dotyczący podmiotu administrowanego nawiązywany w celu uregulowania pozycji prawnej rzeczy, która znajduje się we władaniu tego podmiotu. Zgodnie z pre-zentowanymi poglądami, stosunek taki nie wygasa z chwilą utraty bytu przez podmiot stosunku, ale przechodzi na każdoczesny podmiot władający rzeczą [Starościak 1978, ss. 33–34]. Innymi słowy, zmiana władztwa prywatnoprawnego nad rzeczą powoduje przejście uprawnień i obowiązków wynikających z rzeczowych stosunków administra-cyjnoprawnych. Niejednokrotnie w literaturze przedmiotu jest mowa o rozszerzonej skuteczności aktów administracyjnych.
Nie ma jednak zgodności poglądów co do tego, czy sama rzeczowość stosunku ad-ministracyjnoprawnego jest elementem wystarczającym do uznania możliwości przej-ścia uprawnień i obowiązków z takiego stosunku wynikających, czy jednak niezbęd-nym jest wyraźne ustawowe umocowanie. Źródłem odmiennych stanowisk jest fakt, iż analiza materiału normatywnego prowadzi do wniosku, że na gruncie aktualnie obo-wiązującego prawa mamy do czynienia z sytuacjami, w których mimo braku wyraźnej podstawy prawnej niejednokrotnie przyjmuje się dopuszczalność przejścia uprawnień i obowiązków wynikających z rzeczowych stosunków administracyjnoprawnych. Przy-kładem tego typu rozstrzygnięcia jest decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego uregulowana w przepisie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek rozbiórki spoczywa nie na indywidualnie wskazanym podmiocie, ale na każdym kto spełnia ge-neralną cechę wskazaną w decyzji, mianowicie posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której znajduje się obiekt podlegający przymusowej rozbiórce. Pogląd ten znajdu-je potwierdzenie w orzecznictwie – w wyroku z 22 września 1989 roku Naczelny Sąd
45 Wyjątki od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych
Administracyjny ustosunkowując się do twierdzenia organu nadzoru budowlanego, że decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki nie może być zrealizowana z uwagi na śmierć zobowiązanej, będącej właścicielką budynku w momencie wydania decyzji, stwierdził, że „Uprawnienia i obowiązki wynikające dla strony z decyzji administracyjnej wygasa-ją wprawdzie ze śmiercią strony, ale tylko wówczas, gdy mawygasa-ją charakter ściśle osobisty. Natomiast w sprawach, w których obowiązek dotyczy na przykład usunięcia nieodpo-wiedniego stanu technicznego budynku, obowiązek wynikający z decyzji administracyj-nej obciąża aktualnego właściciela budynku, bez względu na to, czy stał się jego właś-cicielem na mocy umowy, czy też dziedziczenia, gdyż obowiązek administracyjny nie ulega przedawnieniu, chyba że przewiduje to przepis szczególny”. W dalszej części Sąd wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż spadkobierca zabudowanej nieruchomości nie jest zobowiązany do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej, nakazującej rozbiórkę budynku. Organ administracji powinien przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, na kim ciąży omawiany obowiązek, albowiem wydanie kolejnej decyzji nakła-dającej istniejący obowiązek powoduje, że decyzja dotknięta jest nieważnością z przy-czyny określonej w przepisie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jako wydana w sprawie zakończonej inną decyzją ostateczną [IV SA 327/89, Legalis 36545].
Mając na względzie powyższe, choć zgodnie z dominującym poglądem każdy przy-padek dopuszczalności sukcesji na gruncie prawa administracyjnego wymaga umocowa-nia w wyraźnym przepisie prawa powszechnie obowiązującego [Łaszczyca, Matan 2007, s. 280], to można spotkać również koncepcje skłaniające się ku dopuszczalności następ-stwa prawnego w odniesieniu do rzeczowych stosunków administracyjnoprawnych także w sytuacjach, gdy przepisy takiej możliwości expressis verbis nie przewidują. Przykładowo M. Miemiec [1990, s. 33] uważa, iż „Następstwo prawne w zakresie takich praw i obowiąz-ków jest, jak się wydaje, zgodne z ratio legis (…) aktów wiążących prawa i obowiązki admi-nistracyjnoprawne określonego podmiotu z prawem do dysponowania rzeczą. Wymaga tego również stabilność obrotu prawnego, jak i względy swoistej racjonalności procesu administrowania. Raz ukształtowany stosunek prawny może w ten sposób niejako dalej względnie samodzielnie funkcjonować, niezależnie od zmian podmiotowych”. Również K. Ziemski [2009, s. 10] zdaje się sugerować, iż obok przypadków dopuszczalności następ-stwa prawnego w prawie administracyjnym wyraźnie przez ustawodawcę przewidzia-nych, do sukcesji dojdzie także w przypadku uprawnień i obowiązków wynikających z ak-tów rzeczowych, w sytuacjach, gdy przepisy takiego rozwiązania nie przewidują. Zdaniem K. Ziemskiego „Istotą takich wyjątkowych regulacji jest zapewnienie pewnej stabilności, ciągłości praw i obowiązków, ich egzystowania w obrocie prawnym niezależnie od tego, kto będzie dysponentem rzeczy, której sytuacje prawną określono. Z istoty tej płynie konsekwencja w postaci zachodzenia zmian co do adresata aktu, a raczej adresata praw
i obowiązków określonych aktem, w związku ze zmianami zachodzącymi w sferze obro-tu prywatnoprawnego (…)”. Przytoczone poglądy rzucają nowe światło na analizowane zagadnienie, jednocześnie wskazując na stopień skomplikowania problematyki będącej przedmiotem rozważań. Nie jest bowiem tak, iż analiza materiału normatywnego prowa-dzi do jasnych i nie budzących wątpliwości wniosków.
Jak już wskazano, w literaturze przedmiotu niejednokrotnie jest mowa o rozszerzonej skuteczności stosunku rzeczowego. Wydawać by się mogło, że zachodzi tutaj następstwo prawne. Jednakże czy w przypadku rzeczowych stosunków administracyjnych rzeczywi-ście mamy do czynienia z przejrzeczywi-ściem praw i obowiązków na kolejny podmiot władający rzeczą i czy możemy zatem mówić w tym przypadku o następstwie prawnym, czy też spotykamy się z sytuacją rodzajowo odmienną? Analiza materiału normatywnego prowa-dzi do wniosku, iż niewątpliwie występuje tutaj następstwo czasowe, albowiem zmiana właściciela rzeczy zbiega się w czasie z tym, że osoba dotychczas władająca rzeczą prze-staje być podmiotem stosunków publicznoprawnych związanych z rzeczą, a podmiotem tych stosunków staje się kolejny właściciel czy posiadacz rzeczy. Nie przesądza to jednak o tym, że pewne zjawiska prawne określa się mianem następstwa prawnego. Warunkiem niezbędnym do tego, by mówić o następstwie prawnym jest pochodne (translatywne) na-bycie prawa lub obowiązku. W rozważanym przypadku nana-bycie pochodne nie zachodzi. Nabywca rzeczy staje się podmiotem prawa lub obowiązku administracyjnego nie dlate-go, że przysługiwały one poprzedniemu właścicielowi, posiadaczowi czy użytkownikowi rzeczy, ale dlatego, że znalazł się w takiej sytuacji (poprzez związek z rzeczą), z jaką norma prawna wiąże powstanie stosunku prawnego. Stosunek między państwem (związkiem publicznoprawnym) a dotychczasowym właścicielem wygasa z chwilą, kiedy ów właściciel traci władztwo nad rzeczą. Natomiast między nowym właścicielem a państwem, w mo-mencie objęcia rzeczy we władanie, zawiązuje się nowy stosunek, choć o identycznej tre-ści. Nabycie praw i obowiązków związanych z władztwem nad rzeczą ma zatem charakter pierwotny, w związku z czym nie może być mowy o następstwie prawnym.
Podsumowanie
Należy podkreślić, iż w świetle dotychczasowych rozważań nie można mówić o podziale wyjątków od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków publicznoprawnych na następ-stwo ustawowe i wynikające ze stosunków rzeczowych. By można było mówić o podzia-le, niezbędnym jest łączne spełnienie dwóch warunków, tj. warunku zupełności i warunku rozłączności [Ziembiński 2007, s. 56]. W analizowanym przypadku podział można byłoby uznać za zupełny, gdyby wyróżnione przypadki wyczerpywały cały zakres wyjątków. Z kolei warunek rozłączności zostałby spełniony, gdyby wyróżnione elementy w danej klasie nie
47 Wyjątki od zasady nieprzenoszalności praw i obowiązków administracyjnych
krzyżowały się. Trudno jednak mówić o spełnieniu obu warunków. Nie można całkowicie wykluczyć zupełności przeprowadzonej klasyfikacji. Natomiast z całą pewnością przepro-wadzonej klasyfikacji brakuje cechy rozłączności, albowiem następstwo ustawowe dotyczy w niektórych przypadkach praw i obowiązków o charakterze rzeczowym.
Reasumując rozważania należy wskazać, iż od powszechnie akceptowanej zasady nie-przenoszalności praw i obowiązków administracyjnoprawnych istnieją wyjątki potwier-dzające jej obowiązywanie. Co istotne dopuszczalności przejścia praw i obowiązków ad-ministracyjnych nie należy utożsamiać wyłącznie z instytucją następstwa prawnego na gruncie prawa administracyjnego. Obok przypadków sukcesji singularnej oraz sukcesji generalnej w obszarze praw i obowiązków administracyjnych, rozumianych jako pochod-ne nabycie tych praw i obowiązków, na gruncie prawa publiczpochod-nego mamy do czynienia z nabyciem praw i obowiązków związanych z władztwem nad rzeczą, które to nabycie ma charakter pierwotny, w związku z czym nie może być mowy o następstwie prawnym.
Bibliografia
Duniewska Z. (2009), Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego [w:] M. Stahl (red.), Prawo
administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Wolters Kluwer, Warszawa.
Filipek J. (1968), Stosunek administracyjnoprawny, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu
Jagielloń-skiego, Prace prawnicze”, nr 34.
Kasznica S. (1947), Polskie prawo administracyjne, Księgarnia Akademicka, Poznań.
Łaszczyca G., Matan A. (2007), Następstwo w prawie administracyjnym [w:] J. Zimmermann
(red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Po-stępowania Administracyjnego, Zakopane 24–27 września 2006 roku, Wolters Kluwer, Warszawa.
Mariański A. (2001), Prawa i obowiązki następców prawnych w prawie podatkowym, LexisNexis,
Warszawa.
Matan A. (2008), Następstwo (sukcesja) z mocy prawa w materialnym prawie administracyjnym,
„CASUS”, nr 4.
Miemiec M. (1990), Następstwo prawne w prawie administracyjnym, „Acta Universitatis
Starościak J. (1978), Stosunek administracyjnoprawny [w:] T. Rabska, J. Łętowski (red.), System
prawa administracyjnego, t. III, PAN, Wrocław – Warszawa – Kraków – Gdańsk.
Szczygłowska E. (2009), Sukcesja uprawnień i obowiązków administracyjnych, Wolters Kluwer,
Warszawa.
Ziembiński Z. (2007), Logika praktyczna, PWN, Warszawa.
Ziemski K. (2009), Sukcesja praw i obowiązków publicznoprawnych, „Zeszyty Naukowe
Sądowni-ctwa Administracyjnego”, nr 1.
Wykaz aktów prawnych
Ustawa z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202).
Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945).
Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2096).
Ustawa z 15 września 2000 r. Kodeksu spółek handlowych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 505).
Wykaz orzeczeń
Maciej Kruś |
mkrus@amu.edu.plUniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, Wydział Prawa i Administracji ORCID ID: 0000-0001-8500-6927