Zasada oceny urzędów i pracowników postępowania administracyjnego wprowadzona została na mocy dwóch ustaw, a mianowicie:
· Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców [t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292] · Ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębior-ców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej [Dz. U. z 2018 r., poz. 650].
Zasada ta uregulowana jest w art. 14a Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)[Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096)].
Zgodnie z art. 14a Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej umożliwiają stronom ocenę działania urzędów kierowanych przez te organy, w tym pracowników tych urzędów [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096].
Z uzasadnienia ustawy wynika, że celem wprowadzenia omawianej zasady jest umożliwienie stronom postępowania dokonywanie oceny działania urzędów kierowa-nych przez organy administracji publicznej, w tym pracowników tych urzędów [Uza-sadnienie projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 2055, pkt III, ppkt 1]. Warto jednak podkreślić, że w projekcie nie zdefiniowano ani pojęcia „urząd”, ani pojęcia „pracownik urzędu”.
Projektodawca natomiast pokreślił, że zasada ta ma swoją aksjologiczną podstawę m.in. w preambule do Konstytucji RP, deklarującej, że celem ustrojodawcy jest pragnienie tego, by „działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność” [Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483)]. W uza-sadnieniu podniesiono, że „rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych ma dla obywateli praktyczne znaczenie w szczególności wtedy, gdy te instytucje są stworzone
w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję RP, takich jak wolność działalności gospodarczej” [Uzasadnienie projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 2055].
Jednocześnie podkreślono, że „[…] jeżeli urzędy obsługujące organy administracji publicznej nie działają rzetelnie i sprawnie, wówczas można mówić o stanie niezgodności z Konstytucją RP oraz o – co najmniej pośrednim – naruszaniu konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Należy dodatkowo zauważyć, że jednym z celów każdego or-ganu administracji publicznej powinno być z samej swojej natury dążenie do ciągłej po-prawy jakości własnego funkcjonowania. Duży wkład w tym zakresie, zwłaszcza odnośnie do zwracania uwagi na występujące problemy, a także przedkładania propozycji nowych rozwiązań, powinni mieć właśnie obywatele uczestniczący w postępowaniach, w tym przedsiębiorcy. Tym samym, umożliwienie stronom postępowań administracyjnych doko-nywania oceny działalności urzędów, w tym pracowników urzędów, stanowić będzie istot-ną wartość dodaistot-ną dla polskiej administracji publicznej, a także przyczyniać się będzie do poprawy relacji pomiędzy organami administracji a obywatelami” [Uzasadnienie projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy do-tyczące działalności gospodarczej, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 2055, pkt III, ppkt 1]. Z brzmienia art. 14a k.p.a. można wysnuć wniosek, że ocena dokonywana przez stro-ny postępowań administracyjstro-nych ma pełnić rolę swoistej kontroli społecznej działań urzędów kierowanych przez organy administracji publicznej, w tym pracowników tych urzędów [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096].
Ponieważ zasadniczym celem oceny, jak wskazywano wyżej, jest wartościowanie, a ocenianie, z kolei, powinno być systemem ujmowanym jako celowo dobrany i zorgani-zowany zbiór elementów i relacji między nimi zachodzących, jego celem zaś winna być poprawa efektywności zarządzania, to z prakseologicznego punktu widzenia można zrozumieć ogólną intencję ustawodawcy usprawnienia pracy urzędu jako organizacji. Trudno jednak z uzasadnienia projektu regulacji wyprowadzić argumentację przema-wiającą za wprowadzeniem zasady oceniania urzędów i pracowników urzędu akurat w postępowaniu administracyjnym.
Organ, urząd, pracownik urzędu. Wątpliwości
terminologiczne
Wprowadzona do k.p.a. zasada, o której tu mowa, zawiera pojęcia: „urząd” i „pracownik urzędu” [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096]. Wątpliwości zatem, polegające na ustaleniu tego, kogo właściwie miał na myśli ustawodawca, wprowadzając
133 Zasada oceny urzędów i pracowników w postępowaniu administracyjnym –
potrzeba czy kaprys ustawodawcy?
omawianą zasadę, pojawiają się już na tle terminologicznym. Dla laika pojęcia: „urząd” i „organ” wydają się być synonimami, dla prawnika jednak już tak oczywiste to nie jest.
Choć definicje pojęcia „organ administracji publicznej” budzą liczne zastrzeżenia i zawsze zawierają jakieś braki, to co do zasady jest ono zarezerwowane dla tych podmio-tów, które działają za państwo bezpośrednio lub za pośrednictwem samorządu i z tego tytułu mogą w określonym przez prawo zakresie korzystać z władztwa państwowego [Zimmermann 2018, s. 181]. Nie budzi w zasadzie sporów w doktrynie, że jest to człowiek lub grupa ludzi wykonujących określoną funkcję i wyposażonych w kompetencje.
Gospodarzem postępowania administracyjnego jest właśnie organ administracji publicznej, któremu prawo przydało określone kompetencje do wydania decyzji admi-nistracyjnej – tym pojęciem posługuje się k.p.a., jednak organ podmiotem oceny z art. 14a k.p.a. nie jest [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096].
Z kolei pojęcie „urząd” jest wieloznaczne. W pierwszym, potocznym rozumieniu urzędem jest stanowisko zajmowane przez urzędnika (urząd ministra, urząd wójta). Urzędem, także potocznie, nazywa się też jakąkolwiek instytucję – np. urząd pocztowy. Urzędem może być wreszcie zestaw kompetencji przydzielonych danemu podmiotowi (można np. sprawować urząd). Czasem, co uważane jest za mylące, ustawodawca okre-śla terminem „urząd” pewną kategorię organów administracji (np. urząd morski).
Jednak w zasadzie nie wywołuje sporu w doktrynie prawa administracyjnego to, że pojęcie „urząd” należy postrzegać w sensie organizacyjno-strukturalnym i jest nim zespół osób i rzeczy związany z organem administracji publicznej i przydzielony mu do pomocy w realizacji jego zadań oraz kompetencji [Zimmermann 2018, s. 198]. Ta-kie znaczenie, jak wynika z uzasadnienia projektu regulacji, nadał pojęciu „urząd” także ustawodawca w omawianym art. 14a k.p.a. [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096]. W tym kontekście jednak, co wymaga podkreślenia, urząd jako apa-rat pomocniczy (ministerstwo, urząd gminy), w procedurze administracyjnej udziału nie bierze i co jest oczywiste, kompetencji nie ma, ale wpisuje się jednak jako organizacja w siatkę pojęciową nauk o organizacji i zarządzaniu.
Termin „pracownik urzędu” to kategoria zdecydowanie pojemna. Jeśli przyjąć, że urzę-dem jest zespół osób i rzeczy jako aparat pomocniczy organu, to pojęciem „pracownik urzędu” śmiało można delimitować każdą kategorię osób w nim zatrudnionych – tych, którzy wykonują zadania urzędnicze (np. wydają decyzje administracyjne lub uczestni-czą w procesie ich przygotowania), ale także personel pomocniczy (np. osoba sprzątająca, goniec, kierowca etc.). Zamieszczenie zatem pojęcia „pracownik urzędu” w k.p.a. nasuwa kolejne wątpliwości co do intencji ustawodawcy tym bardziej, że ten sam akt prawny po-sługuje się równocześnie pojęciem „pracownik organu” do określenia uczestnika procesu administracyjnego [Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096].