Pracownicy urzędów, zwłaszcza mający status urzędników, podlegają reżimowi prawa urzędniczego. Prawo to rozumiane jest jako zespół norm prawnych regulujących status pracowników administracji publicznej, wykonujących przypisane administracji ustawo-wo zadania w urzędach i instytucjach wymienionych w ustawach.
Tytułem przykładu należy wskazać, że ustawa o pracownikach urzędów państwo-wych przewiduje wiele przepisów regulujących ocenianie pracowników [Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915)]. W art. 7 tej ustawy przewidziano, że aplikacja administracyjna, która ma celu teoretyczne i praktyczne przygotowanie pracownika podejmującego po raz pierwszy pracę w urzędzie państwowym kończy się oceną kwa-lifikacyjną [Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915)]. Dopiero pozytywna ocena kwalifikacyjna pozwala na zatrudnienie na danym stanowisku.
Omawiana ustawa przewiduje, że urzędnik państwowy mianowany podlega okreso-wym ocenom kwalifikacyjnym, dokonywanym przez kierownika urzędu [Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915)]. Pod uwagę brana jest opinia bezpośredniego przełożonego
137 Zasada oceny urzędów i pracowników w postępowaniu administracyjnym –
potrzeba czy kaprys ustawodawcy?
i zakładowej organizacji związkowej. Ustawodawca dopuścił możliwość powołania w celu dokonania oceny komisji [Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów pań-stwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915), art. 20]. Negatyw-na oceNegatyw-na kwalifikacyjNegatyw-na, potwierdzoNegatyw-na ponowną ujemną oceną dokoNegatyw-naną po upływie 3 miesięcy, może być podstawą do rozwiązania stosunku pracy z urzędnikiem państwowym mianowanym w drodze wypowiedzenia [Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracowni-kach urzędów państwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915), art. 13 ust. 1 pkt 1]. W art. 17 ustawy o pracownikach urzędów państwowych wymieniono obowiązki urzędnika państwowego, do których należy m.in. rzetelne i bezstronne, spraw-ne i terminowe wykonywanie powierzonych zadań [Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915].
Kolejną ustawą przewidującą ocenę pracowników jest Ustawa o służbie cywilnej [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505)]. Zgodnie z art. 37 ustawy o służbie cywilnej osoba, która podejmuje pracę po raz pierw-szy, podlega pierwszej ocenie w służbie cywilnej [Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505]. Pierwsza ocena w służbie cywilnej jest dokonywana nie wcześniej niż po upływie 8 mie-sięcy od nawiązania stosunku pracy i nie później niż miesiąc przed upływem okresu, na który została zawarta umowa o pracę ocenianego. Bezpośredni przełożony ocenianego w porozumieniu z kierującym komórką organizacyjną, w której pracownik jest zatrud-niony, dokonuje pierwszej oceny w służbie cywilnej, biorąc pod uwagę:
· postawę pracownika, jego zaangażowanie i postępy w pracy, relacje ze współpra-cownikami oraz terminowość wykonywania zadań;
· wynik egzaminu ze służby przygotowawczej;
· sporządzone przez ocenianego pracownika sprawozdanie dotyczące zadań reali-zowanych przez niego w trakcie przepracowanego okresu [Ustawa z dnia 21 listopa-da 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505), art. 28].
Skutkiem oceny negatywnej jest niezawieranie z ocenionym umowy o pracę na czas nieokreślony albo rozwiązanie umowy o pracę na czas określony, przyznanie oceny po-zytywnej natomiast skutkować może zawarciem z ocenionym umowy o pracę na czas nieokreślony [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505), art. 38 ust. 3]. Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej urzędnik służ-by cywilnej oraz pracownik służsłuż-by cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony podlega ocenie okresowej dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego [Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505]. Otrzymanie 2-krotnie, następująco po sobie, negatywnej oceny okresowej skutkuje rozwiązaniem stosunku pracy z urzędni-kiem służby cywilnej z zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia. W art. 76 ustawy o służbie cywilnej przewidziano katalog obowiązków członka korpusu służby
cywilnej, do których m.in. należy rzetelne i bezstronne, sprawne i terminowe wykony-wanie zadań oraz godne zachowykony-wanie się w służbie lub poza nią [Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505]. Zgodnie z art. 27 ustawy z o pracownikach samorządowych pracownik sa-morządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, podlega okresowej ocenie [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracow-nikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282)]. Oceny na piśmie dokonuje bezpośredni przełożony pracownika samorządowego, nie rzadziej niż raz na 2 lata i nie częściej niż raz na 6 miesięcy. Ocena dotyczy wywiązywania się przez pracownika samorządowego z obowiązków wynikających z zakresu czynno-ści na zajmowanym stanowisku oraz obowiązków określonych w art. 24 i art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy [Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282)]. Oceniane jest m.in.: wy-konywanie zadań (sumienność, sprawność i bezstronność), udzielanie informacji orga-nom, instytucjom i osobom fizycznym oraz udostępnianie dokumentów znajdujących się w posiadaniu jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, jeżeli prawo tego nie zabrania, uprzejmość i życzliwość w kontaktach z obywatelami, zwierzchnikami, pod-władnymi oraz współpracownikami, zachowanie się z godnością w miejscu pracy i poza nią, stałe podnoszenie umiejętności i kwalifikacji zawodowych.
Jak wynika z powyższej analizy, ocena pracownika urzędu jako osąd wartościujący – efekt oceniania i instrument zarządzania zasobami ludzkimi – znajduje się w prag-matykach urzędniczych i w mniejszym lub większym stopniu jest elementem systemu oceniania, wypełniając jednocześnie – lepiej lub gorzej – cele tego systemu (to nie jest jednak przedmiotem analizy).
Wnioski
Ustawodawca, mając na względzie poprawę sprawności działania urzędów kierowanych przez organy i pracowników tych urzędów, podniósł do rangi zasady ogólnej postępo-wania administracyjnego ocenę urzędów i pracowników tych urzędów. Instrument cha-rakterystyczny dla procesów zarządzania, w tym zarządzania zasobami ludzkimi, znalazł się wśród zasad ogólnych wyznaczających standardy postępowania administracyjnego.
Ocena jako taka, zwłaszcza jako element kontroli społecznej, znalazła się w regu-lacjach kodeksowych w postępowaniu skargowo-wnioskowym, trudno jednak do-szukać się jej odzwierciedlenia w przepisach regulujących postępowanie jurysdyk-cyjne. Wobec braku doprecyzowania powyższej zasady w przepisach regulujących przebieg postępowania administracyjnego, w tym: sposobu dokonywania oceny, kryteriów oceny, przesłanek oceny, jej skutków przy wskazanych wątpliwościach
139 Zasada oceny urzędów i pracowników w postępowaniu administracyjnym –
potrzeba czy kaprys ustawodawcy?
co do podmiotów podlegających ocenie (w kontekście parametrów wskazanych w pierwszej części artykułu), można wyprowadzić następujące wnioski:
1. Nie jest jasne, w jakim celu wprowadzono zasadę oceny do Kodeksu postępowa-nia administracyjnego.
2. Ustawodawca pozostawił w zakresie oceny pełną dowolność zarówno organom administracji publicznej, które kierując urzędem, mają umożliwić przeprowadzenie oceny, jak i stronom postępowania, które otrzymały to uprawnienie.
3. Posługując się pojęciem „pracownik urzędu”, projektodawca nie wyjaśnił, kogo ma na myśli, co budzi wątpliwości interpretacyjne, tym bardziej, że kategoria ta, jak wskazano w niniejszym artkule, jest pojemna.
4. Mnożenie regulacji prawnych, w tym zasad, nie będzie źródłem skutecznej mo-tywacji pracowników do rzetelnego i sprawnego wykonywania nałożonych na nich obowiązków w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.
5. Znaczenie tej zasady jest iluzoryczne.
Już w pierwszych komentarzach do projektu omawianej ustawy podkreślano, iż „wszystkie zasady ogólne mają charakter norm prawnych, nie zaś wskazówek, zaleceń” [Janowicz 1999, s. 61]. Stanowisko to było wielokrotnie powtarzane i sprowadza się do tego, że zasady ogólne są to „normy obowiązujące i stanowią one fundament całej bu-dowy postępowania administracyjnego” [Iserzon, Starościak 1970, s. 9].
O ile co do charakteru zasad ogólnych i ich znaczenia dla postępowania admini-stracyjnego nie ma wątpliwości, to wprowadzenie (jako nowej zasady) regulacji, która, wpisując się w proces zarządzania, w tym zarządzania zasobami ludzkimi, nie ma bez-pośredniego wpływu na prowadzone, konkretne postępowanie administracyjne, ocenić należy zdecydowanie krytycznie i raczej w kategorii kaprysu aniżeli rzeczywistej i uza-sadnionej potrzeby.
Bibliografia
Adamiak B., Borkowski J. (2017), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz,
Wydaw-nictwo C.H. Beck, Warszawa.
Bańka W. (2001), Zarządzanie personelem – teoria i praktyka, Wydawnictwo Adam Marszałek,
Toruń.
Cherka M. (2019), Komentarz do art. 14a k.p.a. [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks
Iserzon E. Starościak J. (1970), Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Teksty
wzo-ry i formularze, Print book, Warszawa.
Janowicz Z. (1999), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, PWN, Warszawa. Miś A. (2000), Ocenianie dla rozwoju. Humanizacja pracy. Zarządzanie zasobami ludzkimi. „IPISS”,
nr 4 (7).
Oleksyn T. (1994), System ocen i rozwoju zawodowego pracowników, „Poradnik”, nr 38.
Pocztowski A. (1998), Zarządzanie zasobami ludzkimi. Zarys problematyki i metod, Antykwa,
Kraków.
Pyrek R. (2004), System ocen pracowników – cele, procedura i instrumentarium, „Zeszyty Naukowe
Małopolskiej Wyższej Szkoły Ekonomicznej w Tarnowie”, nr 6.
Zimmermann J. (2018), Prawo administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa.
Uzasadnienie projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej, Sejm VIII kadencji, druk sejmowy nr 2055.
Akty prawne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483). Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096).
Ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 1982 r., Nr 31, poz. 214, t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1915).
Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r., Nr 227, poz. 1505). Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1282).
141 Zasada oceny urzędów i pracowników w postępowaniu administracyjnym –
potrzeba czy kaprys ustawodawcy?
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r., poz. 646, t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1292).
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej (Dz. U. z 2018 r., poz. 650).
Ewa Szewczyk |
ewa@szewczyk.poznan.plUniwersytet Zielonogórski, Wydział Zamiejscowy Sulechów