Nowy wymiar konkurencyjności – państwowe fundusze majątkowemajątkowe

Państwowe fundusze majątkowe (Sovereign Wealth Funds, SWF) są to tworzone przez rządy państw lub władze regionalne (fundusze stanów amerykańskich, na przykład Alaska Permanent Fund) agendy umożliwiające inwestowanie w zagra-niczne lokaty fi nansowe, najczęściej w sposób mniej zachowawczy niż tradycyjna polityka banków centralnych wobec rezerw walutowych. Mogą przybierać formę spółek kapitałowych, funduszy, podmiotów inwestycyjnych. Do portfeli SWF tra-fi ają między innymi akcje, obligacje, nieruchomości i inne lokaty inwestycyjne, które fi nansowane są z państwowych rezerw dewizowych. Środki na założenie tego typu wehikułów inwestycyjnych pochodzą zazwyczaj z nadwyżki w bilan-sie płatniczym, prywatyzacji, nadwyżek budżetowych lub przychodów pocho-dzących z eksportu surowców. Pozyskane w ten sposób dodatkowe wpływy mają

116 Charakterystyka narracji jako narzędzia w polityce zagranicznej zaczerpnięta z:

A. Miskimmon, B. O’Loughlin, L. Roselle, Forging the World: Strategic Narratives and International Relations, Working Paper, Centre for European Politics / New Political Communications Unit, 2012, s. 4–5.

Nowe jakościowo cechy środowiska międzynarodowego...

stanowić zabezpieczenie na wypadek kryzysu (państwa azjatyckie), pomnażać rezerwy emerytalne (Australia, Irlandia, Nowa Zelandia, Chile), zapewnić mię-dzypokoleniowy transfer bogactwa, inwestować w długofalowy rozwój kraju czy utrwalić zyski państw eksportujących surowce. Pierwszym tego typu podmiotem był utworzony w 1953 roku Kuwejcki Zarząd Inwestycyjny (Kuwait Investment Authority), który miał inwestować zyski z wydobycia ropy naft owej. Dziś fundusz wart jest niemal 300 miliardów USD.

Data powstania pionierskiej agendy inwestowania aktywów państwowych dowodzi, że mają już one pewną tradycję, ale dynamika rozwoju tej formuły pozwala uznać ją za mechanizm przystosowania do nowych sposobów funk-cjonowania systemu międzynarodowego¹¹⁷. Wydaje się, że ten rodzaj funduszy jest odpowiedzią na potrzebę posiadania przez państwa narzędzi operowania na międzynarodowych rynkach fi nansowych, które mogą upodobnić ich możliwo-ści do potencjału prywatnych podmiotów komercyjnych. Zakłada się, że posia-dając nadwyżki budżetowe, można zabezpieczać interesy ekonomiczne państwa – właściciela funduszu – stosując bardziej elastyczną lub/i długoterminową stra-tegię inwestycyjną¹¹⁸.

Jako agendy kontrolowane przez państwa państwowe fundusze majątkowe po-siadają oczywiste konotacje polityczne. Powstaje zatem pytanie: W jakim stopniu powierzone im aktywa mają generować zyski, a w jakim mają realizować strate-giczne, również pozaekonomiczne, cele państw właścicieli?

W państwach, w których działania państwowych agend inwestycyjnych poddane są rygorom transparentności, wykorzystanie zgromadzonych w nich środków jest przedmiotem debaty politycznej. Norweskie stronnictwo Chrześci-jańskich Demokratów zaapelowało na przykład, aby państwowy fundusz w geście solidarności z kontynentem afrykańskim zintensyfi kował tam obecność inwesty-cyjną¹¹⁹. Zarządcy funduszu Dubai World zagrozili natomiast wycofaniem środ-ków z Europy, kiedy w 2008 roku Unia Europejska usiłowała wdrożyć regulacje ustanawiające standardy przejrzystości, przewidywalności i odpowiedzialności dla funduszy sovereign wealth na jej terytorium¹²⁰.

Fala globalnej recesji, opanowującej światowe rynki od 2008 roku, spowodo-wała umacnianie się pozycji funduszy jako stabilnego źródła fi nansowania. Wiele podmiotów zagrożonych upadkiem właśnie we wsparciu państwowych funduszy majątkowych szukało drogi wyjścia z impasu.

117 S. Kern, Sovereign Wealth Funds-State Investments on the Rise, Deutsche Bank Research, 10.09.2007; Th e World’s Most Expensive Club, „Th e Economist”, 24.05.2007.

118 J. Slawotsky, Sovereign Wealth Funds as Emerging Financial Superpowers: How US Regulator Should Respond, „Journal of International Law” 2008/2009, no. 40, s. 1239–1269.

119 C. Th ompson, Sovereign Wealth Funds Flex Th eir Muscles, http://www.thefi nancialist.com/

sovereign-wealth-funds-fl ex-their-muscles/ (17.07.2014).

120 M. Th atcher, Western Policies Towards Sovereign Wealth Fund Equity Investments:

A Comparison of the UK, the EU and the US, Policy Brief, Kuwait Programme on Development, Governance and Globalisation in the Gulf States, London 2012, s. 8.

Stosunki międzynarodowe jako wyścig konkurencyjny Powstanie nowych funduszy przede wszystkim w Chinach i Rosji wywołało na Zachodzie zażartą debatę: niektórzy widzieli w nich jeszcze jedną szansę lokowania bezpośrednich inwestycji zagranicznych, tworzenie kapitału czy w końcu wzrost gospodarczy. Inni nato-miast postrzegali państwowe fundusze majątkowe jako zagrożenie – za ich sprawą wrogie, autorytarne reżimy mogą dokonywać potajemnych ataków, prowadzić wywiad gospodar-czy gospodar-czy wywoływać chaos gospodargospodar-czy, aby podkopać funkcjonowanie otwartych, demo-kratycznych narodów¹²¹.

Fundusze typu sovereign wealth są interesującym narzędziem budowania współ-zależności na arenie międzynarodowej w kontekście mechanizmów zarządza-nia globalnego i realizacji celów z zakresu interesu publicznego. Wymowny tego przykład stanowi chociażby malezyjski fundusz Khazanah Nasional, który po-siada pakiet kontrolny największej sieci szpitali w Turcji¹²². Podobne przykłady można mnożyć: w 2012 roku chiński China Investment Corporation kupił 10%

akcji Heathrow Airport Holdings. Zagraniczne fundusze pozyskały udziały (7%) brytyjskiego banku Barclays, na brytyjskiej giełdzie papierów wartościowych (Qatar Investment Authority), sieci zajmującej się dostawą wody Th ames Wa-ter (Abu Dhabi Investment Authority oraz China Investment Corporation) oraz w ikonicznych brytyjskich markach, jak Madame Tussauds (w całości pozyska-na przez Investment Corporation of Dubai) czy Harrods (w całości pozyska-należący do Qatar Investment Authority)¹²³. Zdaniem jednego z obserwatorów rynków fi -nansowych „trudno dziś przemierzyć Londyn, żeby nie minąć budynku przynaj-mniej częściowo należącego do obcego rządu, jego funduszu emerytalnego lub majątkowego”¹²⁴. Prawidłowości wieku globalnego ilustruje więc również fakt, że rynek nieruchomości jednego z ikonicznych miast Zachodu kształtują fundusze pochodzące z Chin, Malezji, Singapuru czy Kataru.

Znaczące zaangażowanie kapitału zarządzanego pośrednio przez rządy w stra-tegiczne sektory czy obszary oddziaływania innych państw dla wielu z nich staje się zagadnieniem z zakresu bezpieczeństwa narodowego¹²⁵. W Stanach Zjedno-czonych plany inwestycyjne funduszy majątkowych, szczególnie pochodzących z Chin i Bliskiego Wschodu, są przedmiotem debaty politycznej – wzbudzają protesty opierające się na argumencie konieczności ochrony strategicznych inte-resów. Takie reakcje kongresmenów i opinii publicznej towarzyszyły próbie

zaku-121 B.J. Balin, Sovereign Wealth Funds: A Critical Analysis, SSRN, 23.09.2009, http://ssrn.com/

abstract=1477725 (13.08.2014).

122 E. Ercan, Malaysia Airports Said to Mull Raising Istanbul Airport Stake, Bloomberg/

BusinessWeek, 28.02.2012, http://www.businessweek.com/news/2012-02-28/malaysia-airports-said-to-mull-raising-istanbul-airport-stake.html (13.08.2014).

123 M. Th atcher, Western Policies…, s. 5.

124 Cyt. za: A. Ong, Sovereign Wealth Funds: Confi guring an Ecology of Security, „Journal of Business Anthropology” 2013, Spring, 2(1), s. 56.

125 L. Backer, Sovereign Investing in Times of Crisis: Global Regulation of Sovereign Wealth Funds, State-Owned Enterprises, and the Chinese Experience, „Transnational Law and Contemporary Problems” 2010, no. 19(3), s. 3–144.

Nowe jakościowo cechy środowiska międzynarodowego...

pu amerykańskiej fi rmy petrochemicznej Unocal przez chiński fundusz CNOOC w 2005 roku czy też pięciu portów, między innymi New York Port Authority, przez Dubai Ports World, należący do funduszu Dubai World, w 2006 roku¹²⁶. Kontro-wersje wokół planów tej transakcji doprowadziły do uchwalenia w 2007 roku Fo-reign Investment and National Security Act (FINSA) regulującego wpływy agend inwestycyjnych należących do innych rządów. Ten typ transakcji poddawany jest kontroli, pod kątem ewentualnych zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego, szczególnie w obszarze strategicznej infrastruktury, źródeł energii czy fundamen-talnych technologii.

W przyjmowanych strategiach rozwoju kontekst relacji z państwem, w któ-rym dokonuje się inwestycji, nie jest bez znaczenia. Od zawsze lokowanie kapita-łu na zagranicznych rynkach oznaczało dla państwa inwestora lub fi rm państwa inwestora wzmacnianie państw, w których dokonano inwestycji, ze względu na bezpieczeństwo zainwestowanych środków. Portfolio inwestycyjne państwowych funduszy majątkowych jest rozległe i fragmentaryczne, a jednak fakt lokowania inwestycji w konkretnym projekcie, realizowanym w konkretnym miejscu na świecie uzależnia powodzenie inwestycji od kondycji lokalnych rynków.

Współcześnie zmieniły się mechanizmy oddziaływania, ale ciąg przyczynowo--skutkowy pozostał ten sam. Kapitał, nawet pochodzący z państw niedemokra-tycznych, wyznających fi lozofi e polityczne odległe od przyjętych na Zachodzie, uznaje się raczej za nośnik i potencjalne źródło rozwoju.

Państwowe fundusze majątkowe mogą potencjalnie mieć również istotne znaczenie jako regulator strategii korporacyjnych. W sytuacji integracji rynków i umiędzynarodowienia działalności korporacyjnej wiele jej sfer wymyka się kon-troli państw macierzystych, a także państw, na których terytorium prowadzona jest działalność. Dzięki funduszom majątkowym państwa zyskują więc narzędzie oddziaływania na czołowych graczy globalnej ekonomii, co może mieć funda-mentalne znaczenie w kontekście międzynarodowej gry sił i wpływów. W fun-duszach zgromadzono dotychczas 5 bilionów USD, a 80% wartości tej kwoty ulokowane jest w dziesięciu agendach ulokowanych na czele globalnej listy. Za-rząd lidera spośród SWF norweskiego otwarcie deklaruje zamiar wykorzystania funduszu do kontroli polityki korporacyjnej¹²⁷. Dane z 2012 roku informują, że fundusz był wówczas w posiadaniu akcji wartych 4 miliardy USD w spółkach ta-kich, jak Apple, HSBC, Nestle, Royal Dutch Shell. Przeprowadzona w 2007 roku

126 Znaczący w tym kontekście jest fakt, że porty należały wcześniej do fi rmy brytyjskiej, a próba ich odsprzedania funduszowi ze Zjednoczonych Emiratów Arabskich wywołała sprzeciw Kongresu oraz opinii publicznej. W sondażu przeprowadzonym przez CBS News 70% respondentów opowiedziało się przeciwko planom sprzedaży portów funduszowi Dubai World. Zob. K. Young, Th e Committee on Foreign Investment in the United States and the Foreign Investment and National Securities Act of 2007: A Delicate Balancing Act Th at Needs Revision, „University of California Davis Journal of International Law and Policy” 2008, no. 15, s. 43–70.

127 Zob. C. Th ompson, Sovereign Wealth Funds Flex Th eir Muscles, http://www.thefi nancialist.

com/sovereign-wealth-funds-fl ex-their-muscles/ (17.07.2014).

Stosunki międzynarodowe jako wyścig konkurencyjny

inwestycja Abu Dhabi Investment Fund o wartości 7,5 miliarda USD w grupę Citigroup pozwoliła tej ostatniej wydobyć się z kryzysu spowodowanego zapaścią na rynku kredytów hipotecznych. Chociaż państwowe fundusze majątkowe są na-rzędziem zaprojektowanym do rozwijania możliwości oddziaływania na ponad-narodowych rynkach, na poziomie międzynarodowym brakuje konsensusu co do form ich kontroli. Z inicjatywy Międzynarodowego Funduszu Walutowego oraz Międzynarodowej Grupy Roboczej przyjęto wprawdzie tak zwane zasady z San-tiago mające ujednolicić zobowiązania SWF, mają one jednak wyłącznie formę rekomendacji.

Chociaż fundusze typu sovereign wealth nie mają stałej charakterystyki, wyrażają pewną tendencję obecną na scenie międzynarodowej. Państwa zwiększają spektrum pozyskiwania dochodów – od narzędzi uznawanych za mało ryzykowne (obligacje w obcych walutach) do tych o wyższym stopniu ryzyka (instrumenty pochodne) czy wreszcie takich, które z przyczyn prawnych są poza zasięgiem banku centralne-go. Fundusze typu sovereign wealth są uzupełnieniem tradycyjnych metod oddzia-ływania na rynki międzynarodowe, które również kształtują współczesny krajobraz gospodarki światowej. Państwa równie dobrze mogą poszerzać swoją sferę posia-dania/kontroli, kupując zagraniczne aktywa za pośrednictwem przedsiębiorstw państwowych. W ten sposób kontrolowana przez rząd Chin spółka Lenovo weszła w posiadanie praw własności ikonicznych amerykańskich marek nowych technolo-gii: IBM – od którego odkupiła dział komputerów (2005 r.), dział zajmujący się ser-werami (2014 r.) i pakiet akcji (18,9%), stając się największym producentem sprzętu PC na świecie – czy Motorola (pozyskana od Google)¹²⁸.

Przedsiębiorstwa państwowe mogą operować na rynkach międzynarodowych z taką samą swobodą jak te prywatne, ale są łatwo identyfi kowane z państwem macierzystym, ich strategia nierzadko dostosowana jest do linii politycznej jego rządu. To ograniczenie zostaje zniwelowane, kiedy to nie państwo, ale fundusz majątkowy tworzy przedsiębiorstwo zależne. Aby osiągnąć większą swobodę działania, fundusze państwowe tworzą przedsiębiorstwa zależne, które realizu-jąc cele funduszu, nie muszą podlegać regulacjom na ten fundusz nakładanym (na przykład obowiązkowi informacyjnemu koniecznemu do zachowania stan-dardów przejrzystości). Czynnikiem może być tu również kwestia wizerunku – fundusze majątkowe mogą być postrzegane jako upolitycznione, przedsiębiorstwa zależne natomiast automatycznie słabiej identyfi kowane są z krajem pochodzenia funduszu.

Skomplikowana struktura własnościowa i operacyjna z jednej strony może bu-dzić obawy inwestorów i ciał regulacyjnych, z drugiej jednak stanowi mechanizm

128 S. Bernstein, J. Lerner, A. Schoar, Th e Investment Strategies of Sovereign Wealth Funds, „Journal of Economic Perspectives” 2013, Spring, no. 2(27). Zob. również: A.D. Dixon, A.H.B. Monk, What Role for Sovereign Wealth Funds in Africa’s Development?, Oil-to-Cash Background Paper, Center for Global Development, Washington, DC 2011; E.M. Truman, Sovereign Wealth Funds: Is Asia Diff erent?, Working Paper 11–12, Peterson Institute, Washington, DC 2011.

Nowe jakościowo cechy środowiska międzynarodowego...

przynoszący wymierne korzyści¹²⁹. Wartość środków zgromadzonych w tego typu funduszach rośnie, są coraz popularniejszym narzędziem inwestycyjnym. Niektóre z nich deklarują chęć pozyskiwania inwestycji korporacji międzynarodowych oraz wzmacniania transferu technologii do macierzystych gospodarek. W tym celu pró-bują one pozyskać udziały większościowe w formach lub utworzyć koalicję z in-nymi udziałowcami, aby z poziomu zarządu kierować zainteresowanie korporacji w stronę państw pochodzenia funduszy. Mechanizm ten sprawia, że mogą pozy-skiwać inwestycje, rozwijać infrastrukturę naukowo-badawczą czy wdrażać nowe technologie, objęte ochroną własności intelektualnej państwa macierzystego.

129 Sovereign Wealth Fund Institute w swoich klasyfi kacjach funduszy nadaje im rating jawności metodą Linaburga-Maduella. Transparentność działań funduszy ma ścisły związek z zaawansowaniem demokracji w kraju – właścicielu i poziomem przejrzystości życia publicznego.

Rating 10 oznaczający pełną przejrzystość informacyjną otrzymały na przykład New Zealand Superannuitation Fund czy też norweski Government Pension Fund. Na drugim biegunie – rating równy 1, czyli brak przejrzystości informacyjnej, znalazły się wehikuły, takie jak Botswana Pula Fund czy algierski Revenue Regulation Fund.