O ZNACZENIU I FUNKCJACH ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO
W pracy omówiono zakres pojęciowy zarządzania kryzysowego, wskazując podobieństwa i różniące w jego rozumieniu na forum krajowym i międzynarodowym. Szczególną uwagę poświęcono funkcjom procesu zarządzania kryzowego, traktując je jako uzupełnienie utrwa-lonego w rzeczywistości administracyjnej podziału na fazy. Wyodrębnienie funkcji zarządza-nia kryzysowego może, w ocenie autora, służyć kompleksowemu postrzeganiu tego procesu oraz ułatwiać władzom publicznym jego realizację507.
Co oznacza „zarządzanie kryzysowe”?
W prowadzone do polskiego porządku prawnego pojęcie „zarządzania kryzysowego” jest jednym z częściej używanych w kontekście bezpieczeństwa. Jego popularność wynika po części z ustawo-wego charakteru oraz utrwaleniu w języku, którym posługują się organizacje międzynarodowe, w szczególności Unia Europejska oraz Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO). Różnice znaczeniowe tego pojęcia na gruncie krajowym i międzynarodowym są znaczące i mogą stanowić przedmiot odrębnych studiów i analiz. Na potrzeby niniejszych rozważań warto przy-bliżyć najistotniejsze z nich. W prawodawstwie krajowym zarządzanie kryzysowe oznacza „dzia-łalność organów administracji publicznej będącą elementem kierowania bezpieczeństwem narodowym, która polega na zapobieganiu sytuacjom kryzysowym, przygotowaniu do
przejmo-507 W niniejszej pracy rozwinięto i uzupełniono treści poświęcone znaczeniu i funkcjom zarządzania kryzysowego opublikowane w serii wydawniczej Schriften zu Mittel- und Osteuropa in der Europä ischen Integration (SMOEI),
wania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowaniu w przypadku wystąpie-nia sytuacji kryzysowych, usuwaniu ich skutków oraz odtwarzaniu zasobów i infrastruktury krytycznej.”508 Natomiast Unia Europejska oraz NATO rozumieją ten obszar zadaniowy głów-nie jako zdolność do prowadzenia „zewnętrznych” misji militarnych oraz cywilnych.
W literaturze przedmiotu funkcjonuje również pojęcie „zarządzania w sytuacjach zagrożeń”509
(ang. disaster management), które najczęściej rozumiane jest jako obszar działań publicznych
zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa społeczeństwu przez zagrożeniami o charakte-rze niemilitarnym510. Bandopadhyay podkreśla, że jakkolwiek proces zarządzania w
sytu-acjach zagrożeń wiąże się przede wszystkim z ich skutkami, to zawiera w sobie aktywności
wykraczające poza tradycyjną sferę przeciwdziałania zagrożeniom i ograniczaniu ich skutków. Podstawowym celem takiego zarządzania jest identyfi kacja obszarów wrażliwych (słabych stron) w społeczeństwie, których obecność może sprzyjać występowaniu klęsk żywiołowych, katastrof i awarii technicznych511. Takie podejście wiąże występowanie zagrożeń ze „społeczną słabością” wywołaną niedostatkiem, ubóstwem, brakiem infrastruktury, korupcją oraz bra-kiem więzi społecznych. Podkreślanie relacji między „kondycją społeczną” i występowaniem zagrożeń charakterystyczne jest dla całościowego podejścia do zagrożeń (ang. holistic
appro-ach), niezależnie od tego, czy ich wystąpienie było bezpośrednim skutkiem działania
czło-wieka, czy tez miało „naturalny” charakter. Proces zarządzania w sytuacjach zagrożeń powinien zawierać w sobie elementy oceny ryzyka i dotyczyć zarówno usuwania skutków zagrożeń, jak i wzmacniania odporności na ich wystąpienie. W takim ujęciu proces ten upodabnia się do krajowego postrzegania zarządzania kryzysowego. Jednak w rozumieniu organizacji międzyna-rodowych zarządzanie kryzysowe najczęściej wiązane jest z zaangażowaniem sił zbrojnych oraz zasobów cywilnych na rzecz zapobiegania i rozwiązywania konfl iktów oraz stanowi bezpo-średnią odpowiedź na zagrożenia militarne, hybrydowe i terrorystyczne.
Zarządzanie kryzysowe w Unii Europejskiej
Unia Europejska rozpoczęła proces kształtowania zdolności do zarządzania kryzysowego od przyjęcia w 1992 r. „Deklaracji petersberskiej”512, dokumentu strategicznego wskazującego
508 Ustawa z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, DzU 2007 nr 89 poz. 590, art. 2.
509 Słownikowe tłumaczenie słowa disaster wskazuje na katastrofę, jednak ratio uzasadnia użycie w języku polskim pojęcia
zagrożenie.
510 S. Bandopadhyay, Laws and Crisis Management [w:] A. Farazmand (red.), Global Encyclopedia of Public Administration,
Public Policy, and Governance, Springer International Publishing 2016, s. L1.
511 Ibidem, s. L2.
na potrzebę zaangażowania ówczesnej Unii Zachodnioeuropejskiej w prowadzenie operacji ratowniczych i humanitarnych, misji pokojowych oraz misji przywracania pokoju. Budowa-niu zdolności militarnych do wypełniania „misji petersberskich” towarzyszyło tworzenie zdolności cywilnych513. Proces ten wyrażał się formalnie w określaniu zakresu cywilnego zaangażowania państw członkowskich w działania prowadzone w ramach Europejskiej Poli-tyki Bezpieczeństwa i Obrony (ang. European Security and Defence Policy – ESDP). Doku-mentami określającymi poziom europejskiej ambicji w tym obszarze były tak zwane Civilian
Headline Goal514. W dokumentach tych wyraźnie wskazano, że zarządzanie kryzysowe (ang.
crisis management) jest ważnym narzędziem realizacji Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa
i Obrony515 oraz stanowi istotny komponent polityki zewnętrznej Unii Europejskiej516. Podobnie wygląda kwestia używania pojęcia „planowanie cywilne” (ang. civilian capability
planning), które w przywołanych dokumentach odnosi się do procesu wyłaniania cywilnych
sił i środków, pomocnych we wspieraniu misji realizowanych w ramach Europejskiej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony517.
Warto podkreślić, że Unia Europejska wyraźnie oddziela również sferę pomocy humanitar-nej od zarządzania kryzysowego. W dokumencie znanym jako „Konsensus Europejski w Sprawie Pomocy Humanitarnej”518 wskazano, że „pomoc humanitarna UE nie jest narzę-dziem zarządzania kryzysowego”519. Oznacza to, że proces zarządzania kryzysowego może obejmować pomoc humanitarną, zgodnie z przywołaną „Deklaracją petersberską”, jednak nie może on traktować „instrumentalnie” takich działań. Pomoc humanitarna powinna być realizowana z poszanowaniem zasad humanitaryzmu, neutralności, bezstronności i niezależ-ności520. Natomiast operacje zarządzania kryzysowego nie zawsze muszą być „neutralne” i „bezstronne”, co jest konsekwencją tego, że zasadniczym celem zarządzania kryzysowego pozostaje realizacja Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony.
513 Zob. S. Górski, Rozwój cywilnych zdolności zarządzania kryzysowego w Unii Europejskiej, „Bezpieczeństwo i technika pożarnicza” 2009, nr 3, Wydawnictwo Centrum Naukowo-Badawczego Ochrony Przeciwpożarowej, Józefów 2009.
514 Mowa o dokumentach UE z lat 2004-2007 zatytułowanych Civilian Headli ne Goal 2008 (doc. 15863/04) oraz Civilian
Headline Goal 2010 (doc. 14823/07).
515 European Council, Civilian Headline Goal 2010, doc. 14823/07, Brussels 2007.
516 European Council, Civilian Headline Goal 2008, doc. 15863/04, Brussels 2004.
517 Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony Europejska Polityka Bezpieczeństwa i Obrony (ang. European Security and Defence
ESDP) została nazwana Wspólną polityką bezpieczeństwa i obrony (ang. Common Security and Defence Policy-CSDP).
518 Konsensus europejski w sprawie pomocy humanitarnej, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej 2008 r. nr C 25/1. W dokumencie przedstawiono „wspólną wizję, która kieruje działaniami UE w dziedzinie pomocy humanitarnej w państwach trzecich, zarówno na poziomie państw członkowskich, jak i Wspólnoty” (pkt 6).
519 Ibidem, pkt 15.
Zarządzanie kryzysowe w NATO
Zarządzanie kryzysowe na forum Organizacji Sojuszu Północnoatlantyckiego, podobnie jak w Unii Europejskiej, rozumiane jest jako „misyjna” działalność Sojuszu, której celem jest zapobieganie konfl iktom, prowadzenie operacji pokojowych i militarnych. Jednak w przeci-wieństwie do unijnego podejścia (gdzie zarządzanie kryzysowe jest elementem tylko „jednej” wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony) natowskie zarządzanie kryzysowe przenika pro-ces decyzyjny całego Sojuszu. Antonio Leitao podkreśla silny związek zarządzania kryzyso-wego z zapobieganiem konfl iktom wskazując, że przyjęta na Szczycie Waszyngtońskim w 1999 r. nowa koncepcja strategiczna położyła nacisk na potrzebę przeciwdziałania nowym zagrożeniom. Autor stwierdza, że w przeciwieństwie do dominujących zagrożeń z przeszło-ści, dzisiejsze zagrożenia mają wiele twarzy i wiele wymiarów, co powoduje, że trudno je przewidzieć i oszacować ich skutki. Niepewność związana z możliwością rozwinięcia się tych zagrożeń w kryzysy lub konfl ikty zbrojne musi być brana pod uwagę przez NATO, które musi być zdolne do odpowiadania na nie, jeżeli stabilizacja w Europie i bezpieczeństwo członków Sojuszu mają pozostać zachowane521. Natowskie zarządzanie kryzysowe jest zatem procesem strategicznym, którego funkcją jest:
– stały monitoring informacji i wydarzeń, – analizowanie i ocena rozwoju sytuacji, – wypracowywanie opcji działania, – dowodzenie bieżącymi operacjami, – dokonanie przeglądu podjętych działań,
– posumowanie doświadczeń i wypracowanie wniosków522.
Zarządzanie kryzysowe wpisuje się w szeroko rozumiane konsultacje strategiczne, które na forum Sojuszu wykraczają poza sferę militarną i obejmują współpracę polityczną i gospodarczą państw członkowskich. Początek takiego podejścia odnaleźć można w opublikowanym w 1956 r.
Raporcie Trzech, dokumencie poświęconym pozawojskowym aspektom współpracy w NATO.
Jak pisze Robert Kupiecki „autorzy dokumentu dowodzili, że NATO musi wykroczyć poza woj-skowe współdziałanie państw członkowskich, pogłębić ich stosunki polityczne, aby nie zniszczył go pierwszy poważniejszy kryzys. Współpraca ta miała objąć przede wszystkim rozwój i pogłę-bienie procesu regularnych konsultacji w szerokim zakresie bezpieczeństwa, ze szczególnym
521 A. Leiato, Some considerations on crisis management within NATO, s. 1, <http://www.bundesheer.at/>, (dostęp: 06.12.2016).
uwzględnieniem sytuacji kryzysowych.”523 Takie podejście odzwierciedlone jest również w procesie przygotowań i realizacji ćwiczeń z zakresu zarządzania kryzysowego z serii CMX
(ang. Crisis Management Exercises), podczas których reagowanie na wydarzenia poprzedzone
jest wypracowaniem opcji działania, poddanych następnie politycznym konsultacjom na forum Rady Północnoatlantyckiej. Natomiast sojusznicze „cywilne planowanie w sytuacjach zagrożeń” określane często jako „planowanie cywilne” (ang. civil emergency planning) jest procesem wspierającym osiąganie celów strategicznych NATO. Wsparcie to następuje poprzez tworzenie i wykorzystywanie zasobów cywilnych (eksperci, know-how, wsparcie materialne i fi nansowe), które są wykorzystywane podczas operacji militarnych (najczęściej działań „misyjnych”) lub do udzielania pomocy państwom członkowskim w sytuacjach zagrożeń cywilnych (obejmujących zagrożenia naturalne, awarie techniczne, zagrożenia ter-rorystyczne i inne)524. Należy zauważyć, że w NATO mechanizmem używanym do udziela-nia pomocy w sytuacji zagrożeń cywilnych jest Euroatlantyckie Centrum Koordynacji w Sytuacjach Katastrof (ang. Th e Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre – EADRCC), które monitoruje rozwój zagrożeń cywilnych, dystrybuuje prośby o pomoc,
pozyskuje oferty jej udzielenia i koordynuje proces pomocy525. Ze względu na specyfi kę Cen-trum i jego zorientowanie na zagrożenia cywilne oraz dystrybucję pomocy w oparciu o zasoby państw członkowskich, może ono być postrzegane jako „lustrzane odbicie” Unijnego Mecha-nizmu Ochrony Ludności526.
Podsumowując tę część rozważań o zarządzaniu kryzysowym, można sformułować wniosek, że jego rozumienie uwarunkowane jest czynnikami formalnymi (akty prawne, dokumenty strategiczne) oraz kontekstem organizacyjnym i politycznym podmiotu (państwa lub orga-nizacji międzynarodowej), która to zarządzanie realizuje. Unia Europejska zawęża pojęcie zarządzania kryzysowego do „misji” Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, NATO traktuje je jako część strategicznego procesu podejmowania decyzji, natomiast na gruncie krajowym oznacza ono sposób organizacji państwa na wypadek sytuacji kryzysowych. Warto podkreślić, że zgodnie z ustawą o zarządzaniu kryzysowym sytuacja kryzysowa rozumiana jest jako „wpływająca negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmia-rach lub środowiska, wywołująca znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”527. Zakres
523 R. Kupiecki, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2016, s. 46.
524 Zob. Civil Emergency Planning Committee, <www.nato.int/cps/en/natohq/topics_50093.htm>, (dostęp 19.12.2016).
525 Zob. Nato Encyclopedia 2015, NATO Headquarters, Brussels 2015, s. 257.
526 Zob. Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności, Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej l 347/924.