Ocena rezolucji 1244

Po jednostronnym ataku wojsk NATO na Jugos³awiê w 1999 r. Rada Bezpieczeñstwa NZ postanowi³a efektywnie partycypowaæ w rozwi¹zaniu problemu kosowskiego³. Ramowy program dzia³añ w tej kwestii zosta³ za-warty w rezolucji 1244 Rady Bezpieczeñstwa z 10 czerwca 1999 r. Ze wzglê-du na wi¹¿¹c¹ moc rezolucji RB podejmowanych w ramach rozdzia³u VII Karty NZ⁴, postanowienia omawianego dokumentu sta³y siê niezwykle istot-ne po og³oszeniu niepodleg³oœci przez Kosowo. Serbia oraz Rosja zajê³y sta-nowisko, i¿ Kosowo nie mo¿e dokonaæ secesji bez zgody Serbii, co wynika jasno z zapisów rezolucji 1244, chroni¹cych integralnoœæ terytorialn¹ wspo-mnianego pañstwa. Czêœæ autorów jest jednak odmiennego zdania, wskazu-j¹c, ¿e zastrze¿enia dotycz¹ce integralnoœci terytorialnej Serbii znajduj¹ siê jedynie w preambule powy¿szej rezolucji, nie zaœ we w³aœciwym tekœcie.⁵ Co wiêcej, MTS w opinii doradczej odniós³ siê bezpoœrednio do powy¿szej kwestii staj¹c na stanowisku, i¿ zasada integralnoœci terytorialnej dotyczy jedynie podmiotów, które s¹ pañstwami⁶, nie zaœ grup ludnoœci, d¹¿¹cych do utwo-rzenia nowego pañstwa.

3 Skoro veto dwóch sta³ych cz³onkowie RB – Rosji oraz Chin nie wystarczy³o, ¿eby zatrzymaæ zbrojn¹ interwencjê (choæ dziêki temu akcja nie by³a przeprowadzona w trybie Rozdzia³u VII Karty NZ), pañstwa te chcia³y mieæ wp³yw na dalszy bieg wydarzeñ w tym regionie.

4 Wynika to z brzmienia art. 25 Karty NZ; zob. W. Czapliñski, A. Wyrozumska, Prawo miêdzynarodowe publiczne, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 127.

5 Ch. Borgen, Kosovo’s Declaration of Independence: Self-Determination, Secession and Recognition, ASIL Insights, 2008, nr 2, vol. 12, <http://www.asil.org/insights080229.cfm>, dostêp: 1 maja 2010 r.; J. Cerone, The Legality and Legal Effect of Kosovo’s Purported Secession and Ensuing Acts of recognition, Annals of the Faculty of Law in Belgrade

– International Edition, 3, 2008, s. 68.

6 Par. 80 Opinii Doradczej MTS, <http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf>, dostêp: 20 listopada 2010 r.

Rzeczywiœcie, w tekœcie preambu³y rezolucji 1244 Rada Bezpieczeñstwa potwierdza „uznanie wszystkich pañstw cz³onkowskich dla suwerennoœci i integralnoœci terytorialnej Federalnej Republiki Jugos³awii a tak¿e innych pañstw regionu”⁷. Jednak¿e odniesienie do wspomnianej regu³y mo¿na odna-leŸæ tak¿e w tekœcie g³ównym rezolucji. Paragraf pierwszy stanowi bowiem:

„Rada Bezpieczeñstwa postanawia, ¿e polityczne rozwi¹zanie kryzysu ko-sowskiego bêdzie bazowa³o na ogólnych zasadach zawartych w Aneksie 1 oraz w póŸniej ustalonych zasadach i innych koniecznych elementach w Aneksie 2”. W obu aneksach znajduj¹ siê jasne odniesienia do zasady integralnoœci terytorialnej.⁸ Zatem, jak wskazuje Miloš Jovanoviæ, Aneksy 1 i 2 zawieraj¹ zasady, które stanowi¹ bazê do rozwi¹zania problemu kosow-skiego⁹.

Odnosz¹c siê do konkluzji MTS w sprawie podmiotów, których dotyczy omawiana zasada warto mieæ jednak na uwadze rozbie¿noœci w ocenie tego problemu wœród prawników miêdzynarodowych, o czym mo¿e œwiadczyæ choæby opinia odrêbna sêdziego Koromy.¹⁰

Powa¿ne kontrowersje budzi kwestia, czy rezolucja 1244 wskazuje spo-sób rozwi¹zania kryzysu kosowskiego, a wiêc, czy dopuszcza mo¿liwoœæ sece-sji Kosowa bez zgody Serbii. W tej materii najwiêkszy problem rodzi inter-pretacja paragrafu jedenastego omawianej rezolucji. Poœród g³ównych celów cywilnej administracji odnajdujemy tam promocje „ustanowienia, zmierzaj¹-cej do ostatecznego porozumienia, znacznej autonomii i samorz¹du w Ko-sowie, z pe³nym uwzglêdnieniem Aneksu 2 oraz porozumieñ z Rambouillet (S/l 999/648)”, a tak¿e „wspomagania procesu politycznego maj¹cego na celu okreœlenie przysz³ego statusu Kosowa, z uwzglêdnieniem porozumieñ z Ram-bouillet (S/l 999/648)”.

U¿ycie zwrotów „przysz³y status” czy „ostateczne porozumienie” (wyraŸ-nie oddzielone od zwrotu „znaczna autonomia i samorz¹d”¹¹) mog¹ sugero-waæ, ¿e droga do oderwania siê Kosowa od Serbii jest otwarta. Takie te¿

stanowisko zajê³a Unia Europejska w pisemnym memorandum dotycz¹cym wys³ania do Kosowa misji UELEX¹². Powy¿sz¹ tezê wspiera przywo³anie przez rezolucjê porozumieñ z Rambouillet i to w wersji niezaakceptowanej

7 Tekst rezolucji 1244 dostêpny na stronie: <http://www.nato.int/Kosovo/docu/

u990610a.htm>, dostêp: 18 maja 2010 r.

8 I tak np. Aneks 1, jako jedn¹ z g³ównych zasad wskazuje „polityczny proces prowa-dz¹cy do ustanowienia tymczasowego ramowego porozumienia zapewniaj¹cego istotny sa-morz¹d dla Kosowa, z pe³nym uwzglêdnieniem porozumienia z Rambouillet oraz zasad suwerennoœci i integralnoœci terytorialnej Federalnej Republiki Jugos³awii oraz innych krajów regionu, a tak¿e rozbrojenia Armii Wyzwolenia Kosowa”.

9 M. Jovanoviæ, Recognition of Kosovo Independence as a Violation of International Law, Annals of the Faculty of Law in Belgrade – International Edition, 3, 2008, s. 137.

10 <http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15991.pdf>, dostêp: 22 listopada 2010 r.; wart odnotowania jest fakt, ¿e zastrze¿enie poszanowania integralnoœci terytorialnej w wielu do-kumentach miêdzynarodowych wystêpuje w ustêpach poœwiêconych zasadzie samostanowie-nia, co wyraŸnie implikuje jej obowi¹zywanie równie¿ w odniesieniu do ruchów secesyjnych.

11 M. Jovanoviæ, op. cit., s. 138.

12 Zob. Ch. Borgen, op. cit.

przez Serbiê. Przes¹dza o tym do³¹czenie do tekstu Rambouillet accords odniesienia (S/l 999/648); jest to sytuacja wielce kontrowersyjna, bowiem jak wskazuje Panayotis G. Haritos, powy¿sze odniesienie zosta³o dodane w ostat-niej chwili i nie wystêpuje po zwrocie Rambouillet accords w artykule 8 Aneksu 2 Rezolucji 1244¹³. Aneks 2 powsta³ na bazie porozumienia z Belgra-du z 3 czerwca 1999 r., które nie zawiera³o ultimatum postawionego przez Grupê Kontaktow¹, wystêpuj¹cego pod tytu³em Tymczasowe porozumienie dla pokoju i samorz¹du w Kosowie (dodanego do zwrotu Rambouillet accords w³aœnie w formie numeru porz¹dkowego S/l 999/648)¹⁴.

Serbia nie chcia³a zaakceptowaæ powy¿szego rozwi¹zania, gdy¿ wi¹za³o siê to m.in. z przyzwoleniem na swobodne poruszanie siê si³ NATO po ca³ym terytorium Serbii (rozdzia³ 7, aneks B, artyku³ 8), a tak¿e przewidywa³o miêdzynarodow¹ konferencjê, która w trzy lata po wejœciu w ¿ycie omawia-nego ultimatum okreœli mechanizm ostateczomawia-nego rozwi¹zania kryzysu, bio-r¹c pod uwagê wolê ludnoœci Kosowa (rozdzia³ 8, artyku³ 1, punkt 3)¹⁵. Bez dopisania numeru porz¹dkowego powy¿szego ultimatum jasne by³o, ¿e pod pojêciem Rambouillet accords by³y rozumiane jedynie faktyczne, zgodne sta-nowiska zainteresowanych stron. Prof. Haritos u¿ywa mocnych s³ów stwier-dzaj¹c, ¿e dzia³anie delegacji Francji, która postulowa³a dopisanie omawia-nego numeru jest pogwa³ceniem bardzo istotnej zasady prawa miêdzyna-rodowego – zasady dobrej wiary¹⁶. Na pewno wypada przychyliæ siê do zda-nia, i¿ trudno nazwaæ „porozumieniem” akt, na który nie zgadza siê jedna ze stron.

Pomijaj¹c jednak okolicznoœci zwi¹zane z w³¹czeniem ultimatum w ramy rezolucji 1244 – sta³o siê to faktem, który wi¹¿e siê z pewnymi konsekwen-cjami. Jak wskazuje Piotr Daranowski, zawarcie porozumieñ z Rambouillet w omawianej rezolucji pokazuje jasno, ¿e perspektywa niepodleg³oœci Koso-wa nie by³a wykluczona w 1999 roku¹⁷. Pojawiaj¹ siê tu jednak dwa proble-my: po pierwsze Kosowo og³osi³o niepodleg³oœæ pomijaj¹c koniecznoœæ prze-prowadzenia miêdzynarodowej konferencji, która mia³a ustaliæ mechanizmy prowadz¹ce do tego rozstrzygniêcia, co by³o niezgodne z postanowieniami Tymczasowego porozumienia dla pokoju i samorz¹du w Kosowie; po drugie zarówno w treœci powy¿szego ultimatum, jak i w wielu miejscach rezolucji jest mowa o „porozumieniu”, zatem konieczna jest zgoda wszystkich zainte-resowanych stron – jak wiadomo, Serbia nie uzna³a deklaracji niepodleg³oœci Kosowa. Co wiêcej przywo³any wczeœniej paragraf jedenasty rezolucji 1244

13 Zob. M. Jovanoviæ, op. cit., s. 139.

14 Tekst porozumienia dostêpny na stronie: <http://www.barder.com/politics/internatio-nal/kosovo/>, dostêp: 18 maja 2010 r.

15 Przy mia¿d¿¹cej przewadze ludnoœci pochodzenia albañskiego w³adze Serbii zdawa³y sobie sprawê, jaki bêdzie wynik wspomnianego plebiscytu.

16 M. Jovanoviæ, op. cit., s. 139.

17 P. Daranowski, Uznanie niepodleg³oœci Kosowa – usankcjonowanie precedensu [w:] Ksiê-ga pami¹tkowa ku czci Profesora Jana Bia³ocerkiewicza, t. 2, pod red. T. Jasudowicza i M. Balcerzaka, TNOiK „Dom Organizatora”, Toruñ 2009, s. 629–630.

mówi o pe³nym uwzglêdnieniu nie tylko porozumieñ z Rambouillet, ale tak¿e Aneksu 2, który mówi o politycznym procesie, prowadz¹cym do osi¹gniêcia istotnego samorz¹du Kosowa z pe³nym uwzglêdnieniem zasad suwerennoœci i integralnoœci terytorialnej Federalnej Republiki Jugos³awii.

MTS, rozwa¿aj¹c powy¿sz¹ kwestiê, dochodzi do odmiennych wniosków.

W paragrafie 114 Trybuna³ stwierdza, ¿e Rezolucja 1244 nie zawiera ¿ad-nych ustaleñ dotycz¹cych ostatecznego statusu Kosowa ani mechanizmów prowadz¹cych do rozwi¹zania tego problemu.¹⁸ Bior¹c pod uwagê omawian¹ ju¿ treœæ porozumieñ z Rambouillet, taka konkluzja nie wydaje siê upraw-niona.

W najlepszym wiêc razie mo¿na powiedzieæ, i¿ rezolucja 1244 nie przes¹-dza, czy secesja Kosowa by³a dozwolona, czy zabroniona¹⁹, co mo¿e wynikaæ z niejasnych, a czasem nawet sprzecznych sformu³owañ zawartych w tekœcie.

Bli¿sza jednak intencjom autorów wydaje siê byæ teza, ¿e rezolucja 1244 mia³a zmierzaæ ostatecznie do ustanowienia samorz¹du i przyznania znacz-nej autonomii Kosowu w ramach Federacyjznacz-nej Republiki Jugos³awii²⁰.

Œwiadczy o tym kilka argumentów. Po pierwsze w preambule, jak i w czêœci materialnej rezolucji wielokrotnie jest mowa o poszanowaniu integralnoœci terytorialnej FRJ. Po drugie, jak wskazuje M. Jovanoviæ, artyku³ czwarty rezolucji przewidywa³ powrót wojsk i policji jugos³owiañskiej na terytorium Kosowa w celu m.in. wspó³pracy z si³ami miêdzynarodowymi czy kontroli wa¿niejszych przejœæ granicznych²¹. Powy¿sze rozwi¹zanie (co interesuj¹ce, nigdy nie wprowadzone w ¿ycie), przywracaj¹ce pewne aspekty

suwerenno-œci Jugos³awii nad Kosowem zawiera³a w sobie, jak siê wydaje, domniemanie zamiaru utrzymania jednoœci terytorialnej Jugos³awii.

Nastêpnie nale¿y spojrzeæ na zachowanie Rady Bezpieczeñstwa po og³o-szeniu deklaracji niepodleg³oœci Kosowa. Na sesji zwo³anej niezw³ocznie po wspomnianym akcie RB nie potrafi³a dojœæ do porozumienia w sprawie wy-dania nowych instrukcji – nie przyjêto nowej rezolucji zastêpuj¹cej akt 1244.

Wyp³ywa z tej sytuacji jasny wniosek – cz³onkowie RB nie uznali

jednog³o-œnie, ¿e spe³nione zosta³y cele postawione przed spo³ecznoœci¹ miêdzynarodo-w¹ w zwi¹zku z Kosowem. Og³oszenie niepodleg³oœci nie zosta³o zatem przy-jête za „ostateczne porozumienie”, a rezolucja 1244 nie utraci³a mocy prawnej.

Warto podkreœliæ, i¿ nawet gdyby rezolucja 1244 nie wyklucza³a niepod-leg³oœci Kosowa, powinna ona byæ uzyskana w zgodzie z postanowieniami omawianego aktu, co nie mia³o miejsca.

18 <http://www.icj-cij.org/docket/files/141/15987.pdf>, dostêp: 25 listopada 2010 r.

19 Tak: Ch. Borgen, op. cit., takie jest tak¿e stanowisko Wielkiej Brytanii, które Colin Warbrick streszcza fraz¹ „co nie jest w jasny sposób zabronione, jest dozwolone, a nie ma nic […] w rezolucji 1244, co wyklucza³oby niepodleg³oœæ”; C. Warbrick, Kosovo: The Decla-ration of Independence, International and Comparative Law Quarterly, 57, 2008, s. 688.

20 Do takich wniosków dochodzi prof. Warbrick, a tak¿e prof. Tomuschat; zob. C. War-brick, op. cit., s. 685, 686.

21 M. Jovanoviæ, op. cit., s. 138.