i przedmiotowe ujęcie
P ODMIOTOWE UJĘCIE REGULACYJNEJ OCENY DZIAŁALNOŚCI ZAKŁA- ZAKŁA-DÓW UBEZPIECZEŃ – NADZÓR UBEZPIECZENIOWY
Pojęcie nadzoru ubezpieczeniowego to pewne uproszczenie oznaczające nadzór państwa nad sektorem ubezpieczeniowym za pomocą specjalnie w tym celu powołanej instytucji – organu nadzoru3 a także innych instytucji – quasi-nadzorczych, które działających w interesie publicznym (instytucje gwarantujące wypłatę odszkodowań, rzecznicy ubezpieczonych). W ścisłym ujęciu sprawowanie nadzoru nad działalnością zakładu ubezpieczeń
2 Nowym elementem w ramach Solvency II dotyczącym publicznego ujawniania informacji będzie „Sprawozdanie na temat wypłacalności i kondycji finansowej” – zgodnie z art. 50 Dy-rektywy Solvency II. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/138/WE z dnia 25 listopada 2009 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności ubezpieczeniowej i re-asekuracyjnej. Ostateczny tekst dyrektywy ramowej Wypłacalność II został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej (seria L) z dn. 17 grudnia 2009 r. Dyrektywa Wy-płacalność II (z wyłączeniem niektórych przepisów – zob. art. 311 dyrektywy) weszła w życie dwudziestego dnia od daty jej opublikowania, tj. 6 stycznia 2010 r. Data ta wyznacza for-malny początek procesu transpozycji przepisów dyrektywy do systemów prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej (przygotowania i wydania krajowych aktów prawnych). Fak-tyczne wejście w życie nowego systemu (pełna transpozycja – zarówno dyrektywy, jak i aktów jej towarzyszących) musi nastąpić do końca października 2012 r.
3 Określenie „organ nadzoru” dla państwowego nadzoru sprawowanego nad zakładami ubez-pieczeń wynika z literaturowego ujmowania organu nadzoru państwowego (w skrócie ujmo-wanego, jako „organ nadzoru”, ewentualnie uzupełnianego o słowo „ubezpieczeniowego”), jak i unijnego oraz polskiego ustawodawstwa, które w ten sposób ujmuje organy nadzoru pań-stwowego w przepisach prawnych, ale przy użyciu skróconej formy tego zwrotu – skróconej do dwóch słów „organ nadzoru”. Zwrot „organ nadzoru Państwa Członkowskiego” (dokładnie w takiej formie) pojawia się już w dyrektywach pierwszej generacji i w takiej samej formie (już bez określenia „Państwa Członkowskiego”) pojawia się w Dyrektywie Solvency II (m.in. art. 27 do 38 tej dyrektywy). I dokładnie taki sam zwrot „organ nadzoru” używany jest w polskiej ustawie o działalności ubezpieczeniowej z 2003 r. a także w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym z 2006 r., gdzie Komisja Nadzoru Finansowego traktowana jest jako „organ nad-zoru”.
wa się równolegle także przez inne, bardziej lub mniej sformalizowane ro-dzaje nadzoru – np. nadzór właścicielski, nadzór rynkowy, itp.
W przypadku zawężenia problemu do „nadzoru nad działalnością” da-nego zakładu ubezpieczeń jest on przede wszystkim sprawowany przez wła-ścicieli tego zakładu za pośrednictwem jego organów statutowych (wyspe-cjalizowane w zakresie kontroli i nadzoru to rada nadzorcza i komisja rewi-zyjna), ewentualnie audytorów wewnętrznych oraz niezależnych biegłych rewidentów. Nadzoru mogą dokonywać także klienci i kontrahenci danego podmiotu, oczywiście w ramach danych im przez regulacje prawne lub w zależności od „dobrej woli” podmiotu. Nadzór państwa nad firmami ubez-pieczeniowymi jest natomiast obowiązkową, prawnie przewidzianą formą ingerencji państwa w ich działalność. Rozpatrywanie zależności związanych z nadzorowaniem ściśle wiąże się z celami jego przeprowadzania, zależne jest od podmiotów dokonujących oceny, ich umocowania prawnego oraz pozostających w dyspozycji narzędzi oddziaływania na oceniany podmiot.
Właściciele zakładów ubezpieczeń nadzorują ich działalność w trosce o własne interesy i na etapie oceny tej działalności, oprócz publicznie do-stępnych informacji, mają także do dyspozycji informacje specjalnie dla nich dedykowaną. Podstawą prawną takiej oceny jest posiadanie prawa do części spółki – akcjonariusze (dostarczyciele kapitału, udziałowcy), a proces dokonywanej przez nich oceny i weryfikacji działalności zwany jest nadzo-rem właścicielskim4. Możliwości władczego oddziaływania są dosyć szero-kie i w finansowym ujęciu wiążą się z możliwością wycofania zaangażowa-nia kapitałowego lub w ujęciu pozafinansowym podejmowaniem decyzji o zmianach w procesach zarządzania spółką.
Podmioty z otoczenia zakładów ubezpieczeń, które również, dla wła-snych celów nadzorują działalność zakładów ubezpieczeń na etapie oceny tej działalności wykorzystują głównie publicznie dostępny zakres informacji.
Podstawą prawną takiej oceny są prywatne umowy z zakładami ubezpie-czeń (kredytodawcy, kontrahenci, klienci), a proces dokonywania tej oceny i weryfikacji działalności nosi miano nadzoru rynkowego. Wprawdzie w przypadku nadzoru rynkowego ograniczone są możliwości władczego od-działywania – ewentualne możliwości wiążą się decyzjami o współpracy lub jej braku – to jednak dla nadzorowanego podmiotu od tych decyzji może zależeć jego egzystencja. Aby nadzór rynkowy funkcjonował prawidłowo konieczne jest spełnienie kilku warunków związanych z dojrzałością ryn-ków: umiejętność interpretacji informacji przez uczestników rynku, istnie-nie odpowiednio silnych bodźców do dokonywania oceny, jak i mechani-zmów umożliwiających jej dokonywanie (równy i wystarczający dostęp do informacji).
4 Oprócz nadzoru właścicielskiego należy również wyróżnić nadzór korporacyjny, który jest pojęciem szerszym. Jest to nadzór sprawowany przez właścicieli (akcjonariuszy, udziałow-ców), jak i przez innych – nie będących właścicielami, ale zainteresowanych bezpośrednio informacją umożliwiającą ocenę danego przedsiębiorstwa (interesariusze oceny). Spółki bę-dące prywatną własnością wprowadzają nadzór korporacyjny w celu przejrzystości zarządza-nia w firmie, aby interesariusze byli przekonani, iż to oni mają wpływ na zarządzanie. Nadzór korporacyjny pełni funkcję oddzielenia własności prywatnej od zarządzania w firmie. Za: Je-żak J., Bohdanowicz L., Nadzór korporacyjny, w: Leksykon zarządzania, Difin, Warszawa 2004, s. 358-359
Za monitorowanie kondycji finansowej zakładów ubezpieczeń, jak i ko-rygowanie stanów niezgodnych z przepisami prawa regulujących ich funk-cjonowanie odpowiedzialny jest organ nadzoru państwowego. Działa on na podstawie uregulowań konstytucyjnych oraz zgodnych z nimi rozwiązań ustawodawstwa celowego. W swej istocie nadzór ogranicza określone prawa podmiotowe zakładów ubezpieczeń, ale stwarza możliwość ich zachowania przez szerszą grupę beneficjentów5.
Zadaniem ubezpieczeniowego organu nadzoru6 jest oprócz innych za-dań określonych ustawami jest przede wszystkim podejmowanie działań mających na celu zapewnienie zgodności działalności podmiotów nadzoro-wanych z przepisami prawa oraz kontrola działalności i stanu majątkowego podmiotów nadzorowanych. W ten sposób ujęte zadania pozwalają na wy-odrębnienie dwóch kryteriów sprawowania nadzoru:
• legalność – oznaczającą dbałość o legalne funkcjonowanie firm ubez-pieczeniowych i badanie zgodności ich działania z prawem (w szczegól-ności z przepisami ustawy o działalszczegól-ności ubezpieczeniowej oraz innymi aktami prawnymi szczegółowo normującymi działalność ubezpiecze-niową, przepisami kodeksu spółek handlowych, kodeksu cywilnego, statutem danego zakładu ubezpieczeń i uzyskaną koncesją);
• weryfikacja bezpieczeństwa obrotu – w tym obszarze wprawdzie żadne ustawy, czy literatura nie definiują pojęć „bezpieczny zakład ubezpie-czeń”, czy „bezpieczeństwo klientów” i jest ujęcie dość ogólne. Prze-słanki sprawowania nadzoru pozwalają określić, że zapewnienie bez-pieczeństwa polega na stymulowaniu zakładów ubezpieczeń przez or-gan nadzoru do takiego prowadzenia swoich spraw, które zabezpiecza prawo konsumenta usługi ubezpieczeniowej do uzyskania należnego mu odszkodowania lub świadczenia, wynikające z zawartej umowy.
W ramach nadzoru państwowego, jak wcześniej zostało wspomniane, powołanymi do monitorowania i dokonywania oceny działalności zakładów ubezpieczeń są także inne instytucje nadzorcze działające w interesie publicznym7. Wśród nich wyróżnić można ombudsmana, który bądź to z nakazów regulacyjnych bądź też, jako organ powołany przez sam rynek ubezpieczeniowy i jako reprezentant interesów klientów tego rynku8 moni-toruje działalność zakładów ubezpieczeń i w przypadku nieprawidłowości podejmuje działania w celu ich wyeliminowania. Podobnie pozostałe insty-tucje: gwarantujące wypłatę odszkodowań (Ubezpieczeniowy Fundusz
5 Stankiewicz R., Nadzór administracyjnoprawny jako forma relacji określająca oddziaływanie państwa na procesy koncentracji przedsiębiorców, STUDIA IURIDICA XLV/2006, Wyd. Uni-wersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s. 204
6 Art. 8 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz. U. Nr 124 poz. 1153)
7 KNF, Inne podmioty rynku ubezpieczeniowego. Serwis informacyjny Komisji Nadzoru Finan-sowego; za:
http://www.knf.gov.pl/rynek_ubezpieczen/Podmioty_rynku_ubezpieczeniowego/inne_podmi oty/index.html
8 W przypadku Polski funkcję taką sprawuje Rzecznik Ubezpieczonych powołany specjalnym aktem prawnym regulującym jego działalność, natomiast w wielu krajach (np. Niemcy) powo-łanie ombudsmana jest oddolną inicjatywą zakładów ubezpieczeń.
rancyjny), zrzeszające zakłady ubezpieczeń, jako ich reprezentanci (ubez-pieczeniowy samorząd gospodarczy - PIU lub prowadzące działalność w szczególnym zakresie – np. obowiązkowe ubezpieczenie OC komunikacyj-ne – PBUK, ubezpieczenie kredytu). Instytucje te realizując zadania, do któ-rych zostały powołane mogą występować do zakładów ubezpieczeń o udzie-lenie dodatkowych wyjaśnień dotyczących ich wewnętrznej sytuacji, a także informować organ nadzoru państwowego o ewentualnie dostrzeżonych nie-prawidłowościach.
Porównanie istoty działania i zakresu oddziaływania różnych rodzajów nadzoru przedstawia tabela 1.
Tabela 1. Regulacyjny, rynkowy, właścicielski proces nadzoro-wania – porównanie
Nadzór państwowy Nadzór rynkowy Nadzór właścicielski Istota Ustalenie stopnia realizacji celów i zadań uwzględniające warunki ich
osiągania Sposób
osią-gania celu Monitorowanie i
kon-trola działalności Monitorowanie i kontrola (ewentu-alne kary umowne za nieterminowe
W zależności od podmiotu nadzorującego w przypadku dokonywania oceny działalności można mówić o ocenie właścicielskiej, rynkowej lub nad-zorczej. Ta ostatnia może być dokonywana na podstawie weryfikacji infor-macji specjalnie przeznaczonych dla potrzeb nadzoru państwowego (spra-wozdawczość na potrzeby organu nadzoru), co pozwala na wyodrębnienie bezpośredniej regulacyjnej oceny działalności lub też z wykorzystaniem informacji płynących z otoczenia – pośrednia regulacyjna ocena działal-ności. Jej wyodrębnienie wynika z faktu, że wprawdzie sprawują ją pu-bliczne instytucje nadzorcze, ale ocena dokonywana jest na podstawie sy-gnałów płynących z otoczenia zakładu ubezpieczeń (wykorzystywane są wyniki rynkowej oceny działalności), jak i z jego wnętrza (wykorzystywane są wyniki właścicielskiej oceny działalności). Dopiero na etapie korygowania działalności (oddziaływania na decyzje spółek) sięga się po narzędzia admi-nistracyjne, charakterystyczne dla nadzoru państwowego9. Pośrednia regu-lacyjna ocena działalności wspomaga ocenę bezpośrednią, w której wyko-rzystywane są tradycyjne normy ostrożnościowe. Ponieważ sposób i zakres ich działania wyznaczają akty prawne: przepisy prawa finansowego, normy ostrożnościowe, zasady licencjonowania lub reguły polityki ochrony konku-rencji w ten sposób ujmowana ocena działalności zwana jest regulacyjną oceną działalności, dokonywaną przez organy nadzoru państwowego.
Regulacyjna ocena działalności w ujęciu podmiotowym dokonywana jest przez organ nadzoru przede wszystkim na potrzeby wewnętrzne (własne) i aby nie wpływać na sytuację rynkową nadzorowanych podmiotów tylko niektóre informacje przekazywane są do publicznej wiadomości. Organ nadzoru wykorzystuje jednak wyniki oceny dokonanej przez rynek w ra-mach informacji publicznie ujawnianych (dyscyplina rynkowa – ocena po-średnia), stąd można stwierdzić, że ma miejsce powiązanie oceny dokony-wanej przez organ nadzoru państwowego i oceny rynkowej w ujęciu przed-miotowym.