B UDŻET ZADANIOWY JAKO NOWE NARZĘDZIE STYMULOWANIA ROZWOJU LOKALNEGO

Budżetowanie i finansowe planowanie zadaniowe stosowane jest w wie-lu krajach Unii Europejskiej, a także w kilku polskich jednostkach samo-rządu terytorialnego (miastach) i obowiązuje także w wielu procedurach budżetowych Unii Europejskiej. Jest ono próbą przeniesienia praktyk pla-nowania i budżetowania finansowego sektora przedsiębiorstw na grunt wy-datków publicznych¹⁴. Teoretyczną podstawą dla budżetu zadaniowego jest koncepcja tzw. New Public Management, która traktuje jednostki admini-stracji publicznej jako dostawców specyficznych usług, a nie jako sformali-zowane urzędy, wykonujące prawem przypisane, biurokratyczne działania.

Podstawowe funkcje urzędów są analizowane prawie wyłącznie z punktu widzenia klienta, bądź zewnętrznego (obywatela), bądź wewnątrzadmini-stracyjnego (innej jednostki publicznej, innego urzędu, jednostki nadrzęd-nej). Przy tego typu koncepcjach pojęcie klienta i pojęcie usługi są pojęciami fundamentalnymi. Działania administracji zorientowane są wtedy na oby-watela jako na odbiorcę usług i klienta, a władza publiczna postrzegana jest jako odpowiedzialna za dostarczenie tych usług, które są niezbędne dla społeczeństwa¹⁵. Zarządzanie zorientowane na rezultaty wymaga wyboru

14 Pomijając ograniczenia takiego przeniesienia związane z odmiennością zadań sektora pu-blicznego i sektora prywatnego, niewątpliwie możliwie jak najszersze wykorzystanie zadanio-wego planowania i budżetowania w skali budżetu państwa i całego sektora finansów pu-blicznych. Może to prowadzić do lepszej efektywności wydawania środków publicznych, a przede wszystkim do większej czytelności budżetu i dokonywanych wyborów politycznych stojących za strukturą dochodów i wydatków, a przez to ich racjonalizacji.

Szerzej w: J. Osiatyński, Opinia w sprawie przejścia do budżetowania zadaniowego, materia-ły Biura Informacji i Dokumentacji Kancelarii Senatu nr OE 52, Warszawa 2006.

15 Szerzej P. Laskowski, Budżet zadaniowy w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego, w: Zeszyty Naukowe WWSZiP nr 11, Wałbrzych 2008, s. 28-29.

celów, ekonomicznych sposobów ich realizacji oraz zdolności jednostki do wykonywania przyjętych planów Idealnym narzędziem do realizacji tych zadań będzie budżet zadaniowy, którego istotą jest zarządzanie działalno-ścią jednostki samorządu terytorialnego poprzez ujęcie tej działalności w zadania.

Ze względu na pełnione przez budżet gminy funkcje, wyróżnia się kilka rodzajów budżetów traktowanych jako metody budżetowania. Najbardziej rozpowszechniona postać budżetu JST to budżet w układzie „tradycyjnym”

zgodnie z istniejącą w finansach publicznych klasyfikacją budżetową¹⁶. Wy-datki ujęte w układzie opartym na klasyfikacji budżetowej powodują często brak przejrzystości w zakresie dokonywanych wydatków. Również po stro-nie dochodów brak jest jasności co do charakteru dochodów, które mogłyby być odniesione do określonych kategorii wydatków. Wspomniane problemy mogą zostać rozwiązane poprzez zastosowanie tzw. budżetowania zadanio-wego. Porównanie budżetu tradycyjnego z budżetem zadaniowym zostało zaprezentowane na rysunku 2.

Rysunek 2. Budżet zadaniowy a budżet tradycyjny

Źródło: red. T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Warszawa 2008, s. 28.

16 Budżet jednostki samorządu terytorialnego uchwalany jest w formie uchwały na rok budże-towy. Procedura budżetowa to całokształt prawnie określonych zasad postępowania odno-szących się do przygotowania projektu i uchwalenia budżetu, jego wykonania oraz kontroli.

Opracowanie projektu budżetu oraz przyjęcie uchwały budżetowej jest procesem złożonym angażującym wiele jednostek organizacyjnych, należy pamiętać, iż konieczne jest również opracowanie układu wykonawczego budżetu według klasyfikacji budżetowej.

W literaturze przedmiotu nie ma powszechnie przyjętej definicji budże-tu zadaniowego, ale większość autorów zajmujących się powyższą proble-matyką za budżet zadaniowy uznaje plan finansowo-rzeczowy, w którym:

• plan działań ujęty jest w postaci zestawu zadań,

• dla każdego zadania określono jednostkę odpowiedzialną za jego wyko-nanie,

• dla zadań o charakterze projektu określono termin ich wykonania,

• wskazano mierniki wykonania zadania¹⁷,

• określono nakłady przyznane na realizację zadania Do głównych celów budżetowania zadaniowego zalicza się:

• zapewnienie większej skuteczności realizacji zadań publicznych,

• zwiększenie efektywności wydatkowania środków publicznych,

• poprawę przejrzystości finansów publicznych oraz dostarczenie obywa-telom i parlamentarzystom bardziej czytelnej informacji nt. podejmo-wanych działań i ich kosztów.

Istota budżetu zadaniowego sprowadza się do tego, by:

• od planowania wydatków niezbędnych do funkcjonowania poszczegól-nych instytucji przejść do planowania niezbędposzczegól-nych kosztów wykonania zadań,

• określić wymagane wielkości wskaźników ilościowych i jakościowych, których osiągnięcie jest uważane za warunek uznania za wykonane za-dania, na które zaplanowano w budżecie odpowiednie środki,

• podporządkować myśleniu zadaniowemu kryteria oceny instytucji i osób odpowiedzialnych za gospodarowanie środkami publicznymi.

Istotę budżetowania zadaniowego przedstawia rysunek 3.

Można więc stwierdzić, iż budżet zadaniowy to plan finansowy jednost-ki samorządu terytorialnego, przygotowany w tajednost-ki sposób, że zanim zarząd opracuje uchwałę budżetową, zgodnie z obowiązującą w całej administracji klasyfikacją, zostaną opisane w postaci zadań szczegółowe rzeczowo-finansowe zamierzenia, jakie dysponenci środków mają zamiar zrealizować.

Budżet zadaniowy pozwala racjonalizować wydatki bieżące i usprawnić za-rządzanie finansami gminie. Zrywa on z jednostronną oceną – tylko od strony finansowej- wykonywania planu budżetowego nakazując porówny-wanie poniesionych nakładów z uzyskanymi efektami.

17 Miernikami (albo wskaźnikami) wykonania zadania określa się ściśle zdefiniowane wielkości, których osiągnięcie będzie uznawane za wykonanie zadania.

Rysunek 3. Istota budżetowania zadaniowego

Źródło: Budżet zadaniowy. Racjonalność, przejrzystość, skuteczność. Metodyka. Mate-riały Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Departament Budżetu Zadaniowego, Warszawa 2006, s.18

P

Aktywna postawa wobec kształtowania rozwoju gminy wymaga nasta-wienia na kreowanie jej przyszłości, tzn. działania bieżące wynikać powinny z ustaleń o charakterze perspektywicznym (długookresowym). Oznacza to, iż zaspokajanie potrzeb mieszkańców gminy nie może być prostą kompila-cją rocznych planów zawartych w budżecie, lecz musi wynikać z długookre-sowej polityki rozwoju gminy w sferze społecznej, gospodarczej, zagospoda-rowania przestrzeni, ochrony środowiska przyrodniczego i dziedzictwa kul-turowego. Istotnym zadaniem gminy jest tworzenie korzystnych warunków,

czyli wspomaganie rozwoju lokalnego poprzez programowanie oraz realiza-cję potrzebnych przedsięwzięć inwestycyjnych poprzez zastosowanie np.

instrumentów ekonomiczno-finansowych.

Wprowadzenie budżetu zadaniowego przez jednostkę samorządu tery-torialnego wpisuje się w podnoszenie efektywności wydatkowania środków publicznych. Budżet zadaniowy stanowi bowiem taki system zarządzania wydatkami danej jednostki, w którym zostają sprecyzowane i zhierarchizo-wane określone cele do osiągnięcia, a pomiar efektów wydatkowanych środków na poszczególne zadania mierzony jest przy wykorzystaniu przed-stawionych wskaźników. Budżet zadaniowy sporządza się ujmując wydatki budżetowe w zadania bądź programy, dla których określa się wymagane cele do osiągnięcia i mierniki (wskaźniki) ich oceny. Dodatkowo, dla zwięk-szenia przejrzystości takiego budżetu, grupuje się poszczególne zadania w określoną liczbę sfer (funkcji) działalności jst (np. gospodarka komunal-na, edukacja, ochrona zdrowia, pomoc społeczkomunal-na, finanse itp.). Co więcej w celu uszczegółowienia budżetu zadaniowego można dzielić zadania na podzadania, a te ostatnie na działania.

L

:

[1] Adamiak J, Kosiedowski W., A. Potoczek, Słowińska B, Zarządzanie rozwo-jem regionalnym i lokalnym, Toruń 2001.

[2] Bordo A., Samorząd terytorialny. System prawno-finansowy, Warszawa 2006.

[3] Filipiak B., Dylewski M., Kontrowersje związane ze sporządzeniem wielolet-niej prognozy finansowej JST w związku z wdrożeniem budżetu zadaniowego,

„Finanse Komunalne” 2010 nr 12.

[4] Laskowski P., Budżet zadaniowy w gospodarce finansowej jednostek samo-rządu terytorialnego, w: Zeszyty Naukowe WWSZiP nr 11, Wałbrzych 2008.

[5] Osiatyński J., Opinia w sprawie przejścia do budżetowania zadaniowego, materiały Biura Informacji i Dokumentacji Kancelarii Senatu nr OE 52, War-szawa 2006.

[6] Patrzałek L, Narzędzia oddziaływania samorządów terytorialnych na rozwój lokalny i regionalny, „Samorząd Terytorialny” 1996, nr 5.

[7] Praca zbiorowa pod red. T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorien-tacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Warszawa 2008.

[8] Rudzka-Lorentz C., Sierak J., Zarządzanie finansami w gminach, [w:] H. So-chacka-Krysiak (red.). Zarządzanie gospodarką i finansami gminy, Warszawa 2003.

[9] Słomińska B, Gmina w procesach stymulowania przedsiębiorczości, „Samo-rząd Terytorialny” 2007, nr 3.

[10] Sztando A., Gminne instrumenty kształtowania rozwoju lokalnych podmiotów gospodarczych, „Samorząd Terytorialny” 1999, nr 7–8.

[11] Ustawa z dnia 2 kwietnia 1997r Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

(Dz. U. nr 78, poz. 483).

[12] Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu tery-torialnego (Dz. U. nr 150, poz. 983).

[13] Ustawa z dnia 27 sierpnia.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240).

[14] Weralski M., Polityka budżetowa, PWE, Warszawa 1971.

Piotr Laskowski

Wałbrzyska Wyższa Szkoła Zarządzania i Przedsiębiorczości

Errata do Zeszytu Naukowego WWSZiP nr 13

Zakres działania i struktura