Rozdział II: Geneza i ewolucja systemu zaopatrzenia społecznego
4. Okres reform i kształtowania się państwa dobrobytu w Wielkiej Brytanii
Wiek XX to również okres kształtowania się praktycznej realizacji koncepcji państwa dobrobytu339. Doktryna „welfare state” została opracowana przez angielskich i francuskich uczonych na początku poprzedniego stulecia. W 1912 r. opublikowano pracę A. C. Pigou, w której autor przytaczał argumenty za zwiększeniem obowiązków państwa w celu umocnienia i uleczenia systemu kapitalistycznego340.
Podstawową zasadą ekonomii dostatku, która była reakcją na braki doktryny liberalnej341, było zwiększenie roli państwa. Zakłada ona trzy rodzaje interwencjonizmu państwowego: przeciwdziałanie cykliczności rozwoju gospodarki kapitalistycznej;
działalność pobudzającą wzrost gospodarczy; realizację reform socjalnych342.
Przedstawione przesłanki były bezpośrednią przyczyną ukształtowania nowych metod rozwiązywania problemów społecznych. R. M. Titmuss wyróżnił trzy modele polityki społecznej, opierając się na wzajemnych relacjach między polityką państwa a gospodarką rynkową343:
a) model marginalny lub rezydualny; podstawą tego modelu jest założenie, że państwo zajmuje się tylko tą częścią obywateli, którzy nie potrafią „pomóc sobie sami”. Zasadniczo wszystkie potrzeby jednostek powinny być zaspakajane poprzez odpowiednie skoordynowanie działań podejmowanych przez rynek,
338 W. Muszalski, Ubezpieczenie społeczne…, s. 40-42.
339 W literaturze polskiej można spotkać różne tłumaczenia angielskiego terminu „welfare state”.
S. Rudolf podaje trzy terminy wykorzystywane w języku polskim: państwo dobrobytu, państwo opiekuńcze i państwo pomyślności (S. Rudolf, Szwedzka polityka dobrobytu, Warszawa 1978), S. Zawadzki i W. Lamentowicz używają terminu państwo dobrobytu (S. Zawadzki, Państwo dobrobytu, Warszawa 1964, W. Lamentowicz, Szwedzkie państwo dobrobytu, Warszawa 1974), natomiast J. Piotrowski najczęściej używa oryginalnego określenia „welfare state” (J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody, Warszawa 1966).
340 A. C. Pigou, The Economics of Welfare, Macmillan & Co., London 1952.
341 Początek XX wieku był schyłkiem epoki liberalizmu. Jak pisał H. E. Raynes „o ile wiek XIX był erą samopomocy klasy robotniczej, to wiek XX można określić jako erę dobrobytu społecznego”.
H. E. Raynes, Social Security…, s. 180.
342 Zdaniem niektórych autorów ostatni z wymienionych aspektów interwencjonizmu państwa został rozwinięty w samodzielną doktrynę. Zakłada ona, że działalność socjalna państwa jest elementem koniecznym do rekompensowania pewnym grupom społecznym i jednostkom braków płynących z gospodarki kapitalistycznej, szczególnie strat społecznych będących wynikiem różnicy w zyskach producenta i społeczeństwa.
Na przykład: A. Michalewski, Ekonomia dobrobytu: prezentacja i próba analizy, PWE, Warszawa 1972, s. 222.
343 R. M. Titmuss, Social Policy. An Introduction, Allen and Unwin, London 1974.
rodzinę lub pomoc ze strony organizacji charytatywnych. Tylko wtedy, gdy mechanizmy te okażą się niewystarczające może „wkroczyć” polityka społeczna, z powołanymi w tym celu służbami socjalnymi344, ale tylko pod postacią rozwiązań tymczasowych345. Model ten uznaje wolność jednostki, niezależny rynek, równość traktowania i uniwersalizm, dlatego też pomoc państwa traktowana jest jako „ostatnia deska ratunku346”. Domeną tego modelu jest hasło: Właściwym celem państwa dobrobytu jest nauczenie ludzi, jak sobie bez tego państwa radzić347. Zdaniem R. M. Titmuss’a teoretyczne podstawy tego modelu sięgają angielskiego prawa ubogich oraz nawiązują do organiczno-mechanicystyczno-biologicznego pojmowania społeczeństwa promowanego przez takich socjologów jak H. Spencer i A. Radcliffe-Brown oraz takich ekonomistów jak M. Friedman i F. Hayek348.
b) model motywacyjny; który zakłada, iż programy socjalne stanowią uzupełnienie dla gospodarki, pełniąc wobec niej funkcję służebną, natomiast zaspokajanie potrzeb powinno odbywać się na podstawie oceny wydajności jednostki i jej przydatności z punktu widzenia gospodarki;
c) model instytucjonalno-redystrybucyjny; zgodnie z jego założeniami zadania socjalne państwa są integralną częścią jego działalności, w efekcie której są zaspokajane wszystkie potrzeby społeczeństwa, rozumianego jako zbiorowość jednostek349. W modelu tym zakłada się pełnienie przez politykę społeczną funkcji redystrybucji dochodów350.
Zbliżoną typologię wprowadzili H. L. Wilensky i C. N. Lebeaux wyróżniając następujące modele351:
344 W Wielkiej Brytanii istnieją organizacje pozarządowe, które odciążają rząd w takim stopniu, że gdyby przestały one pełnić swoje zadania, to obecnie podatki należałoby podnieść o 12%.
Szerzej na ten temat: J. Szmagalski, Trzeci sektor, organizacje pozarządowe, non-profit, (w:) Miejsce dla każdego. O sektorze pozarządowym w Polsce, Wydawnictwo Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych „Bordo”, Warszawa 1996, s. 27.
345 W modelu rezydualnym ubezpieczenia społeczne są obligatoryjne, a uzupełnienie ich powszechną służbą zdrowia i zasiłkami rodzinnymi gwarantuje wszystkim obywatelom pewne minimum dochodu, które jest niezbędne do utrzymania się i do zaspokojenia podstawowych potrzeb. Natomiast zapewnienie wyższego standardu bezpieczeństwa socjalnego należy do samych zainteresowanych.
346 J. Auleytner, Polityka społeczna. Teoria a praktyka…, s. 237.
347 R. M. Titmuss, Social Policy. An Introduction…, s. 31.
348 M. Księżopolski, Polityka społeczna…, s. 91-93.
349 Szerzej na ten temat również: M. Księżopolski, Modele polityki społecznej…, Warszawa 1999.
350 M. Księżopolski, Polityka społeczna…, s. 93.
351 H. L. Wilensky, C. N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare, Russell Sage Foundation, New York 1958, s. 158.
a) rezydualny; podobnie jak R. M. Titmuss uważali, że potrzeby jednostek powinny być zaspakajane przez rodzinę i rynek, a ingerencja państwa w tej dziedzinie jest naruszeniem naturalnego ładu społecznego. Zadaniem państwa jest przywracanie naturalnej harmonii w gospodarce rynkowej, gdy zostanie ona naruszona;
b) instytucjonalny – występuje w nim rozbudowany systemem usług socjalnych, a rola państwa polega na pomocy dla jednostek i grup w takim stopniu, aby zapewnić każdemu co najmniej minimalny standard życia.
W obu klasyfikacjach w modelu rezydualnym kwestie socjalne traktowane są jako indywidualna sprawa obywateli; od samozaradności jednostek zależy w jaki sposób będą rozwiązywane ich problemy społeczne. Natomiast model instytucjonalny zakłada rozwiązanie kwestii społecznych w sposób charakterystyczny dla państwa dobrobytu. Natomiast w 1990 r. G. Esping-Andersen zaproponował zmianę określenia
„modele” na „reżimy” i modyfikując podział R. M. Titmussa wyróżnił trzy reżimy:
a) liberalny, w którym dominuje system adresowanej pomocy opierający się o kryterium zamożności, niskich powszechnych świadczeniach albo skromnych ubezpieczeniach społecznych. W modelu tym praca jest uznawana za główny wyznacznik zakresu pomocy, a zasady, które uprawniają do świadczeń są ściśle określone. Chodzi o to, aby świadczenia socjalne nie zastępowały pracy zarobkowej, jako głównego źródła dochodu – dlatego są one niewysokie i przysługują osobom o niskich dochodach, zwykle pracobiorcom. W modelu tym państwo wspomaga rynek: albo biernie – przyznając jedynie minimalne świadczenia, albo aktywnie – współfinansując prywatne programy pomocy.
W rezultacie w modelu tym mamy do czynienia: ze względną równością ubóstwa wśród świadczeniobiorców, znacznym zróżnicowaniem poziomu dobrobytu w społeczeństwie oraz klasowo-politycznym podziałem na korzystających z pomocy państwa i pozostałą część społeczeństwa352.
b) korporacyjny, w którym dominuje dążenie do zachowania istniejących różnic w statusie społecznym klas i grup zawodowych za pomocą środków władzy publicznej. Państwo było gotowe do zastąpienia rynku jako dostarczyciela określonych świadczeń, stąd marginalne znaczenie ubezpieczeń prywatnych i świadczeń przyznawanych przez pracodawcę. Jednocześnie dążenie państwa
352 L. Dziewięcka-Bokun, Systemowe determinanty polityki społecznej…, s. 94; a także: K. Głąbicka, Europejska przestrzeń socjalna…, s. 182-186.
do zachowania zróżnicowanych świadczeń oznacza, że skutki jego działalności dystrybucyjnej były uważane za nieistotne. Dodatkowo zdaniem G. Esping-Andersena reżimy korporacyjne pozostają z reguły pod silnym wpływem Kościoła, z tego względu są mocno przywiązane do utrzymania tradycyjnych modeli rodziny; z ubezpieczeń społecznych są wyłączone niepracujące żony, a świadczenia społeczne stymulują macierzyństwo.
Natomiast opieka nad dzieckiem i inne usługi dla rodziny celowo są słabo rozwinięte, a zasada pomocniczości służy do podkreślenia, że państwo tylko wtedy interweniuje, gdy możliwości rodziny przyjścia z pomocą swoim członkom zostaną wyczerpane.
c) socjaldemokratyczny – nazwa modelu wynika z wyraźnej dominacji partii socjaldemokratycznych w nadawaniu kształtu reformom społecznym.
Zamiast uznawania przeciwstawności interesów rynku i państwa, klasy robotniczej i klasy średniej – socjaldemokraci budowali państwo dobrobytu, które miało gwarantować równe prawo do wysokiego standardu życia, a nie tylko do określonego minimum. Oznaczało to: (a) podniesienie wysokości i jakości świadczeń oraz usług socjalnych na poziom odpowiadający wymaganiom klasy średniej, (b) zapewnienie robotnikom ochrony socjalnej w wymiarze przysługującym dotąd lepiej sytuowanym grupom społecznym353.
Jednak genezy państwa dobrobytu można doszukiwać się, jako efektu następujących zmian354:
• nasilenia się wewnętrznych konfliktów między klasami oraz wśród samych kapitalistów – od końca XIX wieku do II wojny światowej;
• emancypacji społeczeństw – będących konsekwencją dwóch wojen światowych;
• kryzysu gospodarki kapitalistycznej;
• pojawienia się – w teorii i w praktyce – alternatyw dla kapitalizmu w postaci myśli marksistowskiej.
353 „W ten sposób zwykli, prości robotnicy korzystają z identycznych praw jak: urzędnicy, menedżerowie, pracownicy administracji publicznej. Wszystkie klasy i warstwy społeczne są objęte tym samym systemem powszechnego zabezpieczenia społecznego, a wysokość świadczeń zależy od zarobków”.
L. Dziewięcka-Bokun, Systemowe determinanty polityki społecznej…, s. 96.
354 G. Magnuszewska-Otulak, Rozwój systemu zabezpieczenia…, s. 33.
Generalnie doktryna państwa dobrobytu jest rezultatem wyboru trzeciej drogi – między kapitalizmem a socjalizmem. W życiu gospodarczym zakłada istnienie gospodarki mieszanej, która łączy korzyści prowadzenia prywatnej inicjatywy z zaletami planowania, wyrównywania dochodów, dążenia do utrzymania pełnego zatrudnienia oraz zapewnienia minimum środków gwarantujących najuboższym odpowiedni standard życia. W życiu społecznym państwo dobrobytu dąży do podniesienia zamożności obywateli, stabilność cen i rozbudowy świadczeń socjalnych. Mając na uwadze interes społeczny działalność socjalna państwa ma się koncentrować na przeciwdziałaniu ubóstwu, z punktu widzenia gospodarki na utrzymaniu siły nabywczej społeczeństwa, a biorąc pod uwagę interes jednostki ma się wyrażać w zapewnieniu jej poczucia bezpieczeństwa na wypadek wystąpienia różnych ryzyk życiowych, poprzez zapewnienie środków utrzymania. Natomiast w aspekcie życia politycznego doktryna ta dążyła do utrzymania systemu kapitalistycznego, przy równoczesnym rozszerzeniu zakresu swobód obywatelskich i praw politycznych.
Podsumowując, wśród priorytetów realizowanych w ramach doktryny państwa dobrobytu najczęściej wymienia się: (a) łagodzenie konfliktów między poszczególnymi grupami społecznymi w celu utrzymania gospodarki wolnorynkowej oraz istnienia społeczeństwa w niezmienionym układzie socjalnym355; (b) przywiązywanie dużej wagi do zachowania siły nabywczej społeczeństwa356; (c) przeświadczenie o tym, że gospodarka kapitalistyczna nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowych potrzeb obywateli357; (d) praktyczne urzeczywistnianie zasady solidaryzmu społecznego, będącej konsekwencją przyjętego twierdzenia o jedności narodu358.
Spodziewano się, że w efekcie realizacji założeń doktryny państwa dobrobytu
„całe społeczeństwo zostanie podniesione do poziomu klasy średniej, zacznie zachowywać się jak klasa średnia i państwo dobrobytu przekształci się w państwo klasy średniej359”.
355 Na przykład: R. Pinker, The Idea of Welfare, Heinemann, London 1979.
356Szerzej na ten temat: J. K. Galbraith, Społeczeństwo dobrobytu, państwo przemysłowe, Warszawa 1973.
357 R. M. Titmuss, Essays on „The Welfare State”, George Allen & Unwin, London 1958.
358 Ten element był często eksponowany podczas publicznych wystąpień W. Churchill’a i H. Macmillan’a.
359 G. Magnuszewska-Otulak, Rozwój systemu zabezpieczenia…, s. 36.