Pozostałe warunki niezbędne do realizacji Planu zabezpieczenia

Najważniejszym założeniem opracowanego w Raporcie Planu zabezpieczenia społecznego było zagwarantowanie każdej jednostce, która doświadczy danego ryzyka socjalnego, dochodu umożliwiającego jej i rodzinie utrzymanie na minimalnym poziomie. Jednak, aby system zabezpieczania społecznego umożliwił eliminację ubóstwa z życia społecznego Brytyjczyków za niezbędne uznano wdrożenie działań w zakresie: wprowadzenia powszechnych zasiłków na dzieci finansowanych z budżetu państwa; wprowadzenie powszechnego systemu ochrony zdrowia i rehabilitacji;

podjęcie działań na rzecz maksymalnego ograniczenia bezrobocia⁴⁰⁶.

405 Na przykład: zastanawiano się nad przekazaniem związkom zawodowym administrowania ubezpieczeniami na wypadek bezrobocia, a Towarzystwom Pomocy Wzajemnej ubezpieczeniami chorobowymi; miały być one realizowane razem z ubezpieczeniami fakultatywnymi.

406 G. Magnuszewska-Otulak, Rozwój systemu zabezpieczenia…, s. 68-70.

4.1. ZASIŁKI RODZINNE⁴⁰⁷

Z przeprowadzonych badań społecznych, na które powoływano się w Raporcie⁴⁰⁸ wynikało, że „we wszystkich przypadkach niedostatku wskazanych w badaniach, przy przyjęciu precyzyjnych standardów ubóstwa, od ¾ do 5/6 tych przypadków było spowodowanych przez przerwanie lub utratę zdolności do zarobkowania. Praktycznie wszystkie pozostałe przypadki (…) były spowodowane tym, że dochód z pracy nie był przystosowany do wielkości rodziny⁴⁰⁹”.

Na tej podstawie uznano, że samo istnienie ubezpieczeń społecznych nie wyeliminuje pozostałych przyczyn niedostatku. W związku z tym postanowiono wprowadzić zasiłki na dzieci; za takim rozwiązaniem przemawiały następujące względy:

• system ubezpieczeń społecznych miał uwzględniać sytuację rodzinną osoby ubezpieczonej, a stosowany system wynagradzania nie brał tej sytuacji pod uwagę, dlatego pojawiała się możliwość, że wysokość zasiłku ubezpieczeniowego razem z rodzinnym będzie wyższa od pensji – co mogło wpływać antymotywacyjnie; chcąc temu zapobiec należało wprowadzić zasiłki na dzieci płatne także osobom pracującym;

• w okresie międzywojennym Wielka Brytania miała niską liczbę urodzeń; dlatego zasiłki na dzieci traktowano jako element aktywnej polityki propopulacyjnej państwa;

407 Godne podkreślenia jest to, iż już w latach trzydziestych wprowadzono nowy rodzaj świadczenia – zasiłki rodzinne. Ich geneza sięga czasu pierwszej wojny światowej i wiąże się z żądaniami zwiększenia wynagrodzeń, z jakimi występowali francuscy i belgijscy pracownicy wobec pracodawców, uzasadniając je niemożliwością utrzymania rodzin. Pracodawcy w tych krajach chcąc uniknąć generalnej podwyżki płac dla wszystkich zatrudnionych, rozpoczęli wypłacanie specjalnych dodatków do wynagrodzeń dla osób, które były głównymi żywicielami rodziny. Wobec żądań podwyżek płac ze strony robotników była to najtańsza forma ich realizacji dla pracodawców. Podwyżki w postaci dodatków dotyczyły bowiem tylko niektórych pracowników, a tym samym ograniczały globalną sumę wypłat. Jednak, aby uzyskać wyrównanie obciążeń, bez względu na liczbę pracowników mających rodziny, pracodawcy – szczególnie w Belgii – tworzyli specjalne kasy. Dobrowolnie opłacali składkę obliczoną jako procent od wypłaty wszystkich wynagrodzeń, a kasy wypłacały z tego funduszu dodatki do wynagrodzenia pracownikom adekwatnie do wielkości ich rodzin, a niezależne od wysokości wynagrodzenia. W ten sposób uzyskiwano zbliżanie jakości życia wszystkich pracowników, bez względu na obciążenia rodzinne.

Dodatki te stanowiły integralną część systemu płacowego i nie były powiązane z zadaniami polityki ludnościowej.

Od 1930 r. w Belgii wypłata tych zasiłków została wprowadzona obligatoryjnie, natomiast we Francji od 1932 r. W 1940 r. zasiłki rodzinne wprowadzono w kolejnych siedmiu krajach europejskich.

W państwach nordyckich zasiłki rodzinne wprowadzono dopiero w drugiej połowie lat czterdziestych ubiegłego wieku. W większości państw zasiłki te zastąpiły lub uzupełniły dotychczasowy system ulg podatkowych, które przysługiwały rodzinom wychowującym dzieci.

W. Muszalski, Wprowadzenie do nauki ubezpieczenia społecznego…, s. 46.

408 B. S. Rowntree, Poverty and Progress. New Survey of London Life and Labour, London 1941.

409 W. H. Beveridge, Social Insurance and Allied…, s. 7.

• zadaniem całego społeczeństwa powinno być dążenie do stworzenia jak najlepszych warunków do rozwoju dla wszystkich dzieci, a wprowadzenie tego zasiłku mogło silnie wesprzeć ten cel.

Zastanawiając się nad wprowadzeniem zasiłków na dzieci autorzy Raportu doszli do wniosku, że niezbędne są odpowiedzi na następujące pytania⁴¹⁰:

1. Jeżeli koszty utrzymania dzieci mają być dzielone między rodzinę i państwo, to jaka ma być proporcja przy finansowaniu tych wydatków?

Zaproponowano wypłacanie zasiłku na każde dziecko, gdy żywiciel korzysta z jednego z zasiłków ubezpieczeniowych, a zaczynając od drugiego dziecka, gdy pracuje, w wysokości zbliżonej do rzeczywistych kosztów utrzymania dziecka. Było to konsekwencją założenia, że jedna pracująca osoba jest w stanie utrzymać trzyosobową rodzinę. Wypłacanie zasiłków nie było uzależnione od wpłacania składek, gdyż koszty miały być finansowane przez skarb państwa.

2. Czy należy wprowadzić ograniczenie dochodu, jako warunek do uzyskania zasiłku?

Podjęto decyzję, że system zabezpieczenia społecznego ma stwarzać takie same warunki dla wszystkich obywateli, dlatego zasiłki na dzieci będą wypłacane niezależnie od wysokości dochodu w rodzinie.

3. Czy wysokości zasiłków ma być zróżnicowana w zależności od wieku dziecka – mając na uwadze fakt, że potrzeby dzieci są odmienne w różnym wieku?

Postanowiono, że w imię prostoty systemu nie należy brać pod uwagę ani wieku, ani płci, ani kolejności dziecka w rodzinie.

Wysokość zasiłku ustalono na 8 szylingów tygodniowo, a realizacja wypłat była w kompetencji Ministerstwa Zabezpieczenia Społecznego oraz jego agend lokalnych⁴¹¹.

410 G. Magnuszewska-Otulak, Rozwój systemu zabezpieczenia…, s. 71.

411 Według cen z 1938 r. średni koszt utrzymania dziecka wynosił 7 szylingów tygodniowo. Zgodnie z przyjętą zasadą obliczania zasiłków ubezpieczeniowych powiększano przedwojenne koszty o 25%, jednak w przypadku zasiłków na dzieci założono, że taki wzrost nie jest uzasadniony, bowiem już w czasie wojny wprowadzono bezpłatne obiady w szkołach i mleko – równowartość których to świadczeń oceniano na kwotę 2 szylingów i 6 pensów – co pokrywało tę 25% różnicę.

4.2. OCHRONA ZDROWIA I REHABILITACJA

Zdaniem Beveridge’a jednym z warunków powodzenia przygotowanych reform było wprowadzenie powszechnej i bezpłatnej opieki medycznej oraz rehabilitacji.

Było to uzasadnione następującymi względami: wyraźna poprawa sytuacji zdrowotnej społeczeństwa jest niezbędna dla eliminacji jednej z pięciu wymienionych przez Beveridge’a barier postępu społecznego; choroby ograniczają korzystanie z dobrobytu społecznego; zdrowie ma podwójny wymiar: jednostkowy i społeczny – wysoka zachorowalność i braki w lecznictwie oznaczają także wysokie koszty ubezpieczeń społecznych, przedłużającą się niezdolność do pracy oraz straty w produkcji.

Beveridge zdawał sobie sprawę ze skali kosztów związanych z wprowadzeniem bezpłatnych usług medycznych⁴¹². W Raporcie zapisano, aby przy utrzymaniu odrębności resortowej ubezpieczeń i ochrony zdrowia, podzielić koszty pomiędzy fundusz (wpływy ze składek) i skarb państwa (wpływy z podatków).

Zaproponowano, aby bezpłatne były wszystkie usługi medyczne i pomocnicze, świadczone w domu i w instytucjach ochrony zdrowia, ogólne i specjalistyczne⁴¹³. Nieodpłatne miały być także usługi rehabilitacyjne. Było to związane z prognozowanym po wojnie wzrostem liczby osób niepełnosprawnych oraz z realizacją podstawowego celu ochrony zdrowia – przywróceniem osoby chorej, w jak najkrótszym czasie, do życia społecznego i zawodowego.

Instytucje odpowiedzialne za proces rehabilitacji danej osoby miały współpracować ze służbami zatrudnienia. Ponadto zaproponowano, by w okresie rehabilitacji jednostka otrzymywała zasiłek szkoleniowy oraz by umożliwiono jej stworzenie warsztatu pracy pozwalającego na samodzielną egzystencję.

Niezależnie od systemu bezpłatnych usług medycznych istniały świadczenia prywatne, płatne, zarówno w miejscu zamieszkania, jak i w jednostkach służby zdrowia.

412 W okresie międzywojennym możliwość korzystania z bezpłatnych świadczeń służby zdrowia była ściśle związana z ubezpieczeniem. Dlatego też duża liczba osób zwolnionych z obowiązku ubezpieczenia, z powodu wysokich dochodów, dobrowolnie włączała się w system ubezpieczeń społecznych.

413 Szczególne znaczenie przywiązywano do prewencyjnej roli usług stomatologicznych. Ponadto chcąc zwiększyć dbałość pacjentów o używane przyrządy dopuszczono możliwość wprowadzenia częściowej odpłatności za protezy i sprzęt okulistyczny.

4.3. PRZECIWDZIAŁANIE BEZROBOCIU

Zapobieganie masowemu bezrobociu było w przekonaniu Beveridge’a bardzo ważnym czynnikiem potrzebnym do pomyślnego zrealizowania założeń Planu zabezpieczenia społecznego. Jego zdaniem prawidłowa sytuacja na rynku pracy istnieje wówczas, gdy liczba osób poszukujących zatrudnienia nie przekracza 8,5%

w całym cyklu koniunkturalnym⁴¹⁴. Jednocześnie w innej publikacji pisał, iż

„pełne zatrudnienie oznacza, że bezrobocie zostaje zredukowane do krótkich przerw pozostawania w tym stanie przy jednoczesnej pewności, że bardzo szybko pojawi się zapotrzebowanie ze strony starego miejsca pracy lub innego i innej pracy leżącej w granicach możliwości osoby chwilowo nie pracującej. Pełne zatrudnienie oznacza, że nawet gdy dana osoba pozostaje bez pracy, to musi to być okres krótszy niż okres przyznawania zasiłku i możliwości demoralizacji⁴¹⁵”. W tej samej pracy autor pisze, że stan pełnego zatrudnienia istnieje wtedy, gdy liczba osób poszukujących pracy nie przekracza 3% siły rocznej. Natomiast wypowiadając się o bezrobociu w odniesieniu do ludzi młodych stwierdził, że najkorzystniejsza jest taka sytuacja, w której nie nastąpi przyzwyczajenie do braku zatrudnienia, aby jednostka nie przyzwyczaiła się do życia z zasiłku dla bezrobotnych⁴¹⁶.

Na zakończenie tej części Raportu Beveridge wymienił korzyści wynikające z wprowadzenia spójnego i powszechnego systemu zabezpieczenia społecznego – z punktu widzenia państwa. Stał na stanowisku, że przygotowane zmiany są dobre, mimo że koszty jakie poniesie skarb państwa będą o 86 milionów funtów wyższe od tych, które obciążają budżet z tytułu finansowania obecnego systemu⁴¹⁷. Dzieje się tak dlatego, że zgodnie z dotychczasowym podziałem kosztów w systemie państwo było obciążone wydatkami na kwotę ok. 265 milionów funtów, co stanowiło 61% wszystkich kosztów zabezpieczenia społecznego. W przygotowanym rozwiązaniu zmieni się stosunek podziału kosztów między państwem a innymi podmiotami. Co prawda wydatki miały być na poziomie ok. 351 milionów funtów, ale zostaną one podzielone po ok. 50% między koszty zabezpieczenia społecznego i ochronę zdrowia⁴¹⁸.

414 Beveridge przez wiele lat zajmował się – w teorii i w praktyce – zagadnieniem bezrobocia.

Miał świadomość, że jedną z najpoważniejszych przyczyn niewydolności międzywojennego systemu ubezpieczeń na wypadek bezrobocia było, osiągające w niektórych regionach kraju, 60% bezrobocie związane z Wielkim Kryzysem. W. H. Beveridge, Social Insurance and Allied…, s. 164.

415 W. H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, London 1945, s. 20.

416 Tamże, s. 12.

417 W. H. Beveridge, Social Insurance and Allied…, s. 119.

418 Tamże, Aneks A, s. 207.

Za wdrożeniem przygotowanego Planu przemawiały także względy polityczne.

Beveridge uważał, że jeżeli zaniecha się po wojnie działań wyraźnie poprawiających jakość i warunki życia społeczeństwa, to „Brytyjczycy (…) mogą spowodować bardziej radykalne i w pewnym sensie bardziej bolesne zmiany⁴¹⁹”.

Raport kończy się apelem skierowanym do władzy i całego społeczeństwa.

„Systemom demokratycznym nie można narzucić wolności od ubóstwa. Nie można im także jej dać. Musi być przez nie wywalczona. Po to, by było to możliwe, niezbędne są odwaga, wiara i poczucie jedności narodowej: odwaga jest niezbędna po to, by dostrzegać fakty i problemy oraz przezwyciężać trudności, potrzebna jest wiara w przyszłość, ideę czystej gry i wiara w wolność, za którą od wieków nasi dziadowie gotowi byli umierać; poczucie narodowej jedności jest niezbędne po to, by przełamywać interesy poszczególnych klas czy warstw społecznych.

Plan zabezpieczenia społecznego został w Raporcie przedstawiony przez człowieka, który wierzy, że w okresie największego kryzysu, jaki obecnie jest udziałem społeczeństwa brytyjskiego, nie zabraknie nikomu odwagi, wiary i jedności, siły materialnej i duchowej, by przyczynić się do osiągnięcia zarówno bezpieczeństwa społecznego jak i do tego by ludzie, którzy zostali zaangażowani w ten kryzys, wywalczyli sobie sprawiedliwość⁴²⁰”.

5. R

P