3. Udział w budowie Unii Europejskiej
3.5. Poszerzanie Unii Europejskiej o nowe państwa
W pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. dla jednoczących się Niemiec ważną kwestią było kolejne rozszerzenie Unii Europejskiej o Szwecję, Finlandię i
Nor-164 Ziele und Aufgaben der EU-Regierungskonferenz 1996.Vortrag von Staatsminister Dr. Hoyer in Bonn, „Bulletin” z 7.06.1995; M. M. Kosman, op. cit., s. 97; B. Koszel, Nierówne partnerstwo…, op. cit., s. 111.
165 K. Hailbronner, C. Thiery, Vergemeinschaftung der Sachbereiche Freier Personenverkehr, Asylrecht und Einwanderung sowie Überführung des Schengen-Besitzstands auf EU-Ebene, „Euro-parecht” 1988, nr 5, s. 583–615.
166 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (red.), Traktat o Unii Europejskiej z Am-sterdamu, op. cit., s. 73–86, s. 141–147.
wegię oraz Austrię. Formalnie negocjacje, które w tej sprawie rozpoczęły się w pierw-szej połowie 1993 r.− 1 lutego z Austrią, Finlandią, Szwecją i 5 kwietnia z Norwegią nie natrafiły na żadne poważne przeszkody, gdyż państwa te spełniały unijne standar-dy. Po uzgodnieniach dotyczących rolnictwa, ochrony środowiska, zakupu tzw. dru-gich mieszkań, wsparcia dla regionów leżących wysoko w Alpach i pod kołem podbie-gunowym, zniesienia monopolu państwa na wyroby alkoholowe (Szwecja, Finlandia) już w marcu 1994 r. ogłoszono zakończenie rokowań. RFN w szczególności wspierała natomiast zamiar wstąpienia blisko związanej gospodarczo z nią Austrii168. Akcesję tych państw do UE przewidywano na 1 stycznia 1995 r. pod warunkiem pomyślnego zakończenia całej procedury ratyfikacyjnej.
Po akceptacji przez Parlament Europejski 4 maja 1994 r. projektu rozszerzenia Unii, droga do dalszych procedur stanęła otworem. We wszystkich czterech państwach przewidziano referenda akcesyjne. Zgodnie z niemieckimi i unijnymi oczekiwania-mi referendum austriackie dało zadawalające rezultaty, ponieważ 12 czerwca 1994 r. 66,39% głosów padło za przystąpieniem do UE, przy frekwencji 81%. Gorzej wyglą-dało 16 października 1994 r. w Finlandii (57% za) i 13 listopada w Szwecji (52,2% za – frekwencja 82%). Społeczeństwo Norwegii 28 listopada w wyniku splotu różnych okoliczności odrzuciło ideę członkostwa w UE (52,2% głosów przeciw)169.
Kierując się interesami bezpieczeństwa, dążeniami do stabilizacji gospodarczej i społecznej państw znajdujących się w trudnym procesie transformacji, Niemcy wzięły na siebie również rolę promotora interesów Czecho-Słowacji, Polski i Wę-gier we Wspólnotach Europejskich. W pierwszej kolejności w RFN jako kandydatów do członkostwa we WE wymieniano kraje Grupy Wyszehradzkiej, mniej mówiło się o państwach bałtyckich, Słowenii, Bułgarii i Rumunii. O Albanii i pozostałych pań-stwach postjugosłowiańskich nie dyskutowano zarówno w wystąpieniach publicznych polityków, jak i w kołach gospodarczych i naukowych. Żywa natomiast i utrzymana w emocjonalnym tonie była debata na temat perspektywy przyłączenia Turcji do WE.
Republika Federalna jeszcze w początkowej fazie procesu zjednoczeniowego wy-powiedziała się na temat członkostwa reformatorskich krajów we Wspólnotach Euro-pejskich. W punkcie 7 słynnego 10-punktowego planu reunifikacji Niemiec zaprezen-towanego przez kanclerza Helmuta Kohla 28 listopada 1989 r. w Bundestagu znalazł się zapis, że Wspólnota Europejska „nie może kończyć się na Łabie i powinna zostać rozszerzona na wschód”170.
Republika Federalna, występując w Brukseli w charakterze adwokata interesów środkowoeuropejskich, od początku miała świadomość, że będzie to proces długo-trwały i najeżony wieloma trudnościami, ponieważ problem „poszerzenia” zbiegł się w czasie z podpisaniem traktatu w Maastricht i ustaloną wcześniej marszrutą na „pogłębienie” integracji zachodnioeuropejskiej. Wspólnoty zakreśliły sobie nie-zwykle ambitny cel ustanowienia do końca dekady lat dziewięćdziesiątych unii
168 Erklärung der Bundesregierung über die Erweiterungsverhandlungen der Europäischen Union mit Österreich, Schweden, Finnland und Norwegen, „Bulletin” z 11.03.1994.
169 Zob.: W. Kaiser, P. Visuri, C. Malmström, A. Hjelseth, Die EU-Volksabstimmungen in Österre-ich, Finnland, Schweden und Norwegen: Folgen für die Europäische Union, „Integration” 1995, nr 2.
170 Rede von Bundeskanzler Helmut Kohl im Bundestag („10-Punkte-Programm”), 28. Novem-ber 1989, http://www.chronik-der-mauer.de/material/180402/rede-von-bundeskanzler-helmut-kohl- im-bundestag-10-punkte-programm-28-november-1989.
monetarnej i gospodarczej, wypracowania wspólnej polityki zagranicznej, bezpie-czeństwa i obronnej i podjęcia bliższej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedli-wości i spraw wewnętrznych, co wymagało nadzwyczajnej mobilizacji sił i środ-ków. Poszerzenie WE natomiast wiązało się z olbrzymimi nakładami i obciążeniami dla wszystkich państw członkowskich w związku z koniecznością restrukturyzacji i przystosowania ekonomiki środkowoeuropejskiej do kryteriów i standardów obo-wiązujących we Wspólnotach. Poza tym Niemcy byli dodatkowo zaabsorbowani, gdyż dokładali wielu starań, aby zakotwiczyć w strukturach europejskich mieszkań-ców byłej NRD, co nie było wcale łatwym zadaniem171.
Niemcy miały świadomość, że muszą wyjść naprzeciw oczekiwaniom Pragi, War-szawy, czy Budapesztu, gdyż w opinii tamtejszych elit politycznych droga tych państw do Europy „wiodła przez Niemcy”. Uważano, że w RFN – w poczuciu ekspiacji za grzechy przodków, życzliwe podejście państw tego regionu do kwestii zjednoczenia obu państw niemieckich – powinna zaangażować swój olbrzymi potencjał ekonomicz-ny i pełnić we WE/UE rolę rzeczywistego promotora ich interesów172.
Obserwując politykę niemiecką wobec krajów środkowoeuropejskich trzeba zwró-cić przede wszystkim uwagę na fakt, że zobowiązanie Niemiec do wspierania zabie-gów państw przede wszystkim tzw. Grupy Wyszehradzkiej o członkostwo we Wspól-notach Europejskich znalazło swoje prawno-traktatowe umocowanie w układach bilateralnych, zawartych przez Republikę Federalną z państwami tego regionu w la-tach 1991–1992. Z Polską i Czecho-Słowacją podpisano układy o „dobrym sąsiedz-twie i przyjaznej współpracy”, natomiast z Węgrami, Rumunią i Bułgarią o „przyjaźni i partnerstwie w Europie”. Poparcie to było zniuansowane: od silnego w przypadku Węgier, pozytywnego, lecz raczej umiarkowanego (Polska, Czechosłowacja) i mniej-szego (Bułgaria, Rumunia), gdyż ograniczonego do wspierania tych dwóch państw w procesie podpisania umów stowarzyszeniowych.
W kreacji niemieckiego zaangażowania na rzecz przystąpienia Węgier, Czecho-Słowacji (po 1993 r. Czech i Czecho-Słowacji) i Polski do WE wyróżnić można było kilka etapów. Pierwszy obejmował okres od posiedzenia Rady Europejskiej w Strasburgu w dniach 8–9 grudnia 1989 r. i decyzji o powołaniu programu PHARE do 16 grudnia 1991 r. tj. do czasu zawarcia przez trzy państwa układów stowarzyszeniowych (tzw. europejskich) ze WE. To dzięki niemieckim naciskom w Strasburgu zdecydowano się poszerzyć zawarte dotąd układy handlowe i kooperacyjne z Polską (19.09.1989), Wę-grami (26.09.1988) i Czechosłowacją (19.12.1988) i na szczycie w Dublinie w kwiet-niu 1990 r. przyjąć koncepcję układów stowarzyszeniowych. Jednocześnie Republika Federalna silnie zaangażowała się w powołanie programu PHARE oraz Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Z tego programu już w 1992 r. Polska i Węgry otrzyma-ły znaczące wsparcie finansowe.
Na podstawie specjalnego opracowania Komisji Wspólnot Europejskich na szczy-cie „12” w Edynburgu (11–12.12.1992), przyjęty został raport pt. „Ku bliższemu
sto-171 B. Koszel, Mittelosteuropa im politischen Denken des vereingten Deutschlands, w: C. Tro-siak, T. Wallas (red.), Die Idee des verinigten Europas in der deutschen und polnischen Perspektive, Poznań–Słubice 2002, s. 7–16.
172 B. Koszel, Deutschland als Partner des postkommunistischen Mittelosteuropa- aus der Sicht der MOE Länder, w: K. Glass, R. Hettlage, R. Scartezzini (red.), Erweiterung Europas, Wien–Poznań 1998, s. 177–188.
warzyszeniu z państwami Europy Środkowej i Wschodniej”, gdzie postawione zostały warunki przystąpienia. Stanowisko to zostało podtrzymane podczas kolejnego szczytu w Kopenhadze (21–23.06.1993). Sprecyzowano, że do WE przyjęte może być państwo, które posiada instytucje demokratyczne, chroni prawa człowieka i mniejszości, posiada sprawnie funkcjonującą gospodarkę wolnorynkową, zdolną do stawienia czoła konku-rencji firmom ze WE i zobowiąże się do udziału w unii walutowej. Wobec takiego obrotu sprawy, 1 kwietnia 1994 r. Węgry, 8 kwietnia 1994 r. Polska, 27 czerwca 1995 r. Słowa-cja i 23 stycznia 1996 r. Czechy złożyły formalne wnioski indywidualne173.
Okres drugi, który zamknąć można byłoby datą 1 lipca 1994 r. charakteryzował się ostrymi sporami pomiędzy Niemcami i ich partnerami z EWG na temat celowości i tem-pa poszerzenia Wspólnoty na wschód. W początkach 1993 r. rozpoczęły się negocjacje z Austrią, Finlandią, Szwecją i Norwegią w sprawie członkostwa, które na plan dalszy zepchnęły rokowania z Polską, Czechami, Słowacją i Węgrami. Pojawiły się pierwsze kontrowersje wokół eksportu płodów rolnych z państw wyszehradzkich. Pod pretekstem zaniżania cen (dumping), chorób i groźby infekcji (wojna pryszczycowa) dyskrymino-wano polski eksport owiec i węgierskich owoców na rynki EWG. Zaczęły się mnożyć za-strzeżenia Francji widzącej w środkowoeuropejskich kandydatach klientów Niemiec174. 18 czerwca 1993 r. Republika Federalna, jako siódme państwo ratyfikowała układy europejskie z Polską i pozostałymi krajami wyszehradzkimi. Głosowanie w Bundesta-gu było formalnością, gdyż wszystkie partie poparły wniosek rządowy175.
Kopenhaskie oświadczenie w sprawie kryteriów przyjmowania do Wspólnoty dało niezbędny impuls rządowi niemieckiemu do dalszego działania. Kanclerz Kohl wystę-pując 16 czerwca 1994 r. przed Izbą Handlu Zagranicznego wyraził przekonanie: „Nam Niemcom nie wolno się zadowolić, że wschodnia granica Unii jest wschodnią granicą Niemiec [...] jest dla nas podstawową sprawą, aby w późniejszym terminie takie kra-je jak Czechy, Słowacja, Polska i Węgry stały się członkami Unii. W Bonn i różnych miastach mówi się o Europie Wschodniej, ale nie można zapominać, że Kraków leży w środku Europy”176. Podzielającej te opinie większości elit politycznych RFN zalety rozszerzenia zdecydowanie przeważały nad potencjalnymi konsekwencjami powstrzy-mania ekspansji UE. Ich opinie doskonale oddaje słynny już, wielokroć przywoływany w publicystyce i literaturze naukowej cytat prezydenta RFN Romana Herzoga: „Jeżeli my nie ustabilizujemy Wschodu, to Wschód zdestabilizuje nas”177. Jednak również Unia przedtem musiała dokonać olbrzymich reform w zakresie swego funkcjonowania tak, aby w perspektywie członkostwa dwudziestu kilku państw nie doszło w niej do komplet-nego chaosu, rozkładu finansowego i paraliżu decyzyjkomplet-nego178.
Najważniejszy etap, nazwany później strategią przedakcesyjną, prowadzący kraje wyszehradzkie do członkostwa zapoczątkowany został 1 lipca 1994 r., kiedy to
Niem-173 AdG, 1993, s. 17236.
174 Szerzej zob. B. Koszel, Rola Francji w procesie integracji Polski z Unią Europejską, „Prze-gląd Zachodni” 2001, nr 2, s. 57–75.
175 Bundestag zgadza się na Polskę, „Gazeta Wyborcza”, 19.06.1993.
176 „Bulletin”, 24.06.1994, s. 574.
177 R. Herzog, Die Grundkoordinaten deutscher Außenpolitik, „Internationale Politik” 1995, nr 6, s. 7.
178 G. Tebbe, Wunsch und Wirklichkeit: Das Problem der Osterweiterung, „Europa-Archiv” 1994, nr 13–14.
cy na pół roku objęły kierownictwo w Radzie Unii Europejskiej. We wspomnianym dokumencie „O celach i punktach ciężkości niemieckiego przewodnictwa”, w punkcie drugim, tuż za problemami zwalczania bezrobocia, recesji gospodarczej i utrzymania przywilejów socjalnych, znalazł się zapis o dążeniu Niemiec do włączenia państw środkowoeuropejskich do Unii Europejskiej179.
W okresie przewodnictwa w Unii kluczowe znaczenie dla niemieckich planów poszerzenia Unii miał szczyt w Essen w dniach 9–10 grudnia 1994 r. Zjazd za-twierdził przyjętą tzw. strategię przedczłonkowską, o której przedstawicielom „6” osobiście zakomunikował kanclerz Kohl, ale też nie wyznaczył szczegółowego harmonogramu negocjacji. Na konferencji prasowej, kanclerz jedynie zaznaczył, że w pierwszej kolejności przyjęte zostaną pojedynczo te państwa, które dokonają największych postępów w osiąganiu przygotowania do członkostwa w aspekcie po-litycznym i gospodarczym180.
Deklarując swoje niezłomne poparcie, Niemcy miały poczucie narastających trud-ności. Zadanie wprowadzenia Grupy Wyszehradzkiej do Unii Europejskiej zbiegło się z kolejnym etapem poszerzenia Wspólnoty o Austrię, Szwecję i Finlandię oraz nieudanego o Norwegię, podpisaniem układów o partnerstwie i współpracy z Ukrainą i Rosją oraz ze zdecydowanymi naciskami Paryża na pogłębienie integracji. W Bonn dobrze orientowano się, że uwzględnienie francuskiej presji na „pogłębienie”, stworzy dodatkowe wyższe jakościowo progi i biurokratyczne zapory, które silnie utrudnią przyjmowanie nowych członków. Z drugiej strony istniała świadomość, że zaniecha-nie reform wewnętrznych i procesu „pogłębienia” doprowadzić może do zaniecha- niebezpiecz-nego osłabienia spoistości wewnętrznej Unii181.
W trakcie prezydencji francuskiej w drugiej połowie 1994 r. przyjęta została na szczycie w Cannes (26–27.06.1994) „Biała księga”, która wesprzeć miała działa-nia strategii przedczłonkowskiej. Dotyczyła ona Jednolitego Rynku Wewnętrzne-go i określiła główne środki dostosowawcze, jakie miały być przyjęte przez kraje stowarzyszone182. Jak trafnie spostrzegł lubelski politolog Andrzej Podraza, „Biała Księga” „miała jedynie wspomagać państwa Europy Wschodniej i Środkowej, gdyż wysiłek związany ze zbliżaniem przepisów prawnych miał być podjęty przez same państwa stowarzyszone”183.
179 Ziele und Schwerpunkte der deutschen Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union. Ak-tuelle Beiträge zur Wirtschafts- und Finanzpolitik, „Bulletin”, nr 61 z 24.06.1994, s. 1–2; podobnie K. Kinkel, Deutschland in Europa. Zu den Zielen der deutschen Präsidentschaft in der Europäischen Union, „Europa-Archiv” 1994, nr 12, s. 337–339.
180 Zob. Europäischer Rat in Essen. Tagung der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union am 9. und 10. Dezember 1994. Schlußfolgerungen des Vorsitz, „Bulletin”, nr 118 z 19.12.1994, s. 11.
181 B. Koszel, Francja-Niemcy a polskie członkostwo w Unii Europejskiej, w: M. Czajkowski, E. Cziomer (red.), Stanowisko Unii Europejskiej wobec Polski i jej sąsiadów w przededniu posze-rzenia, Kraków 2003, s. 74–75; tenże, Francusko-niemieckie kontrowersje wokół poszerzenia Unii Europejskiej o Polskę, Departament Strategii i Planowania Polityki Ministerstwa Spraw Zagranicz-nych, Warszawa 2001.
182 Biała Księga, Przygotowanie krajów stowarzyszonych Europy Środkowej i Wschodniej do integracji z Rynkiem Wewnętrznym UE, Warszawa 1995, s. 9–10; J. Rowiński, Biała Księga z Cannes o warunkach uczestnictwa w Jednolitym Rynku UE, „Wspólnoty Europejskie” 1997, nr 10, s. 34.
183 A. Podraza, Strategia integracyjna Polski, Czech i Węgier, w: M. Chorośnicki, E. Cziomer (red.), Unia Europejska. Transformacja i integracja w Europie, Kraków 1999, s. 140.
W pierwszej połowie 1997 r. na liście unijnych priorytetów znalazły się sprawy dotyczące zwalczania bezrobocia, ścisłej kooperacji w polityce zagranicznej i bezpie-czeństwa, współpracy wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych oraz reform instytucjonalnych. W dniach 16–17 czerwca w Amsterdamie na spotkaniu szefów rzą-dów i państw „15” został przyjęty obejmujący te zagadnienia traktat amsterdamski, który oficjalnie podpisano również w stolicy Holandii 2 października 1997 r. Podczas zjazdu sporządzono wstępną listę 10 państw (oraz Cypru), z którymi postanowiono rozpocząć w ciągu najbliższych sześciu miesięcy oficjalne negocjacje. 27 czerwca składając w Bundestagu sprawozdanie z osiągniętych rezultatów kanclerz Kohl do-bitnie stwierdził: „Traktat amsterdamski otworzył przede wszystkim unijne drzwi na wschód i południe i to jest dla mnie najważniejsze”184.
Latem 1997 r. Komisja Europejska w specjalnym dokumencie pod nazwą Agenda 2000 zaleciła m.in. rozpoczęcie rokowań w sprawie członkostwa z Polską, Węgrami, Czechami, Słowacją, Słowenią, Estonią i Cyprem. Natomiast Parlament Europejski opowiedział się za rozpoczęciem rokowań z wszystkimi oczekującymi, a zwłaszcza – pod naciskiem państw skandynawskich – z Litwą i Łotwą. W zaistniałej sytuacji kanclerz Kohl zgodził się również w przyszłości rozciągnąć niemiecką rolę „adwoka-ta” również na wszystkie państwa bałtyckie. Ostateczne decyzje w sprawie kolejności na liście państw oczekujących na zaproszenie do członkostwa zapadły na spotkaniu szefów rządów i państw Unii Europejskiej w Luksemburgu w dniach 12–13 grudnia 1997 r. W myśl zaleceń Komisji Europejskiej Rada Europejska w „końcu przyszłego kwartału następnego roku” dała zielone światło dla negocjacji akcesyjnych z Polską, Czechami, Węgrami, Słowenią, Estonią i Cyprem. Dopiero w drugiej turze przewi-dziano zaproszenie do stołu rokowań innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej – Litwy, Łotwy, Bułgarii i Rumunii oraz Cypru. Szanse Słowacji na dołączenie do grupy wybranych państw oceniano nisko ze względu na deficyt podstawowych praw demokratycznych w okresie rządów Vladimira Mečiara185.
184 AdG, 1997, s. 42133.
185 Europäischer Rat (Luxemburg) 12. und 13. Dezember 1997. Schluβgolgerungen des Vorsit-zes, http://www.consilium.europa.eu/pl/european-council/conclusions/1993-2003/.