Traktat o Unii Europejskiej z Maastricht

Październikowe posiedzenie Rady Europejskiej w Rzymie w 1990 r. przyjęło po-stanowienia o rozpoczęciu już w grudniu obrad równolegle pracujących dwóch konfe-rencji międzyrządowych realizujących osobno zagadnienia dotyczące unii politycznej oraz gospodarczo-walutowej88. Rokowania nabrały tempa po ogólnoniemieckich wy-borach do Bundestagu z 2 grudnia 1990 r., które po raz kolejny zatwierdziły H. Kohla na stanowisku kanclerza i dały mandat do rządzenia koalicji CDU/CSU-FDP na naj-bliższe cztery lata.

Ze względu na wagę przyszłego traktatu dla interesów RFN, kanclerz Kohl na po-siedzenia konferencji międzyrządowych w charakterze niemieckich delegatów desy-gnował Horsta Köhlera, ekonomistę i politologa, podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów, późniejszego prezydenta Niemiec oraz Jürgena Trumpfa doświadczonego dyplomatę, byłego ambasadora i szefa Stałego Przedstawicielstwa RFN przy WE oraz od 1994 r. sekretarza generalnego Rady Unii Europejskiej.

Debata nad nowym traktatem krystalizowała się wokół najważniejszych zagad-nień, które miały być ujęte w przyszłym traktacie. Rozważania dotyczyły nie tylko UGW, ale także unii politycznej, poszerzenia Wspólnej Polityki Zagranicznej o kom-ponent bezpieczeństwa i ewentualnie obrony. Zastanawiano się nad wzmocnieniem kompetencji Parlamentu Europejskiego i zapoczątkowania prac w zakresie polityki wewnętrznej przyszłej Unii Europejskiej89.

Nietrudno było zauważyć, że najwięcej emocji wzbudzała kwestia ustanowienia unii politycznej, a w szczególności budowy tożsamości obronnej zjednoczonej Euro-py, a także relacji z NATO, zakresu i trybu podejmowania decyzji w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, oraz przekazywania przez państwa swych kompetencji na rzecz Wspólnoty90. Niemcy i Francja opowiadały się za wspólną poli-tyką zagraniczną i bezpieczeństwa, która miałaby doprowadzić do wspólnoty obron-nej, aby stanowiła ona europejski filar NATO. Unia Zachodnioeuropejska miałaby być spoiwem wiążącym Wspólnotę i NATO91. Na kolejnym spotkaniu 4 marca 1991 r., minister Genscher, przedstawił kontrowersyjny pogląd, iż w procesach decyzyjnych Wspólnoty należałoby dążyć do zrównoważenia wpływów rządów i Parlamentu Eu-ropejskiego, gdzie rozbieżności rozwiązywałby specjalnie utworzony Komitet Po-jednawczy. A więc PE otrzymałby prawo inicjatywy ustawodawczej, prowadzenia śledztw dotyczących naruszenia prawa wspólnotowego, a obywatele uzyskaliby moż-liwość wnoszenia petycji do Parlamentu92. Pomysł ten został szybko poddany krytyce

88 M. M. Kosman, Zjednoczone Niemcy w procesie integrcji europejskiej (1990–2002), Toruń 2004, s. 11.

89 J. J. Węc, Spór o kształt ustrojowy Wspolnot Europejskich…, op. cit., s. 200–201.

90 R. Zięba, Unia Europejska jako aktor stosunków międzynarodowych, Warszawa 2003, s. 51–52.

91 Paris und Bonn für eine gemeinsame Außenpolitik, „Frankfurter Allgemiene Zeitung”, 5.02.1991.

przez inne państwa, a niemieckim dyplomatom udało się jedynie pozyskać dla tego pomysłu stronę włoską.

W okresie prezydencji luksemburskiej w Radzie WE odbyło się łącznie pięć po-siedzeń Konferencji Międzyrządowej poświęconej tym zagadnieniom i podobną licz-bę spotkań zorganizowała kolejna prezydencja holenderska. 15–16 kwietnia 1991 r. luksemburski minister spraw zagranicznych Jacques F. Poos przedstawił projekt unii politycznej, która miałaby składać się z trzech filarów: pierwszy o nazwie Wspólnota Europejska z centralnie w nim usytuowaną UGW, drugi obejmować miał wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa, a trzeci wymiar sprawiedliwości i spraw we-wnętrznych. Jeżeli I filar nosić miał charakter wspólnotowy, to zagadnienia związane z II i II podlegać miały reżimowi współpracy międzyrządowej.

W dniach 17–18 czerwca 1991 r. w Brukseli zatwierdzono koncepcję trzech filarów unii. Kanclerz H. Kohl, stwierdził iż federacyjny cel unii politycznej to za mało i jego docelowym zamierzeniem jest ustanowienie Stanów Zjednoczonych Europy. Następnie optował wraz z H.-D. Genscherem za rozszerzeniem kompetencji PE, m.in. za prawem do szerszej inicjatywy ustawodawczej. Spotkania odbyły się także pod koniec czerwca 1991 r., gdzie ustalono, iż unia polityczna musi opierać się na zasadach ochrony dotych-czasowych osiągnięć Wspólnoty, jednolitych ramach instytucjonalnych, dalszy rozwój dotychczasowych i stymulowanie nowych procesów integracyjnych powinny odbywać się na zasadzie subsydiarności, spoistości gospodarczej i socjalnej. Główny nacisk zo-stał położony także na dotrzymanie terminów ratyfikacji zawartych i przewidywanych umów, a zwłaszcza związanych z otwarciem jednolitego rynku wewnętrznego. Poparcie otrzymały niemieckie propozycje polityki migracyjnej i prawa azylowego i powołanie Europejskiego Urzędu Policyjnego (Europol) do końca grudnia 1993 r. Spore kontro-wersje ponownie wzbudziła WPZiB, która miałaby zastąpić Europejską Współpracę Polityczną i obejmować wszystkie kwestie związane z bezpieczeństwem unii. Niewąt-pliwie na kształt i tempo dyskusji w tym obszarze miały wpływ iracka agresja na Kuwejt w sierpniu 1990 r i odpowiedź międzynarodowej koalicji pod egidą Stanów Zjedno-czonych w pół roku później, która uzmysłowiła liderom WE konieczność traktatowego przyjęcia wspólnych zasad dotyczących bezpieczeństwa WE. W dyskusji część państw opowiadała się za wzmocnieniem europejskiej tożsamości obronnej z ograniczonym udziałem NATO (Francja), inni optowali za zachowaniem dominującej roli NATO w za-chodnioeuropejskim systemie bezpieczeństwa (Wielka Brytania). Ostatecznie uzgod-niono, że stopniowe umacnianie samodzielności WE w tej dziedzinie powinno stanowić ważny wkład do wzmocnienia Sojuszu Północnoatlantyckiego93.

29 października holenderski minister finansów Wim Kok przedstawił wstępną wer-sję uzgodnionego projektu UWG. Ostateczną werwer-sję uzgodniono na posiedzeniu mini-strów finansów 1 grudnia 1991 r. podczas posiedzenia w Scheveningen. Widać jednak było linie podziałów wśród państw członkowskich. Jeżeli Niemcy i Francja wykazy-wały żywotne zainteresowanie urzeczywistnieniem UWG, to Wielka Brytania i popie-rająca ją Dania obawiały się, że następnym krokiem – z czym się zresztą Niemcy nie kryły – będzie federalizacja UE i rozszerzenie integracji na płaszczyznę polityczną94.

93 R. Zięba, Europejska Tożsamość Bezpieczeństwa i Obrony. Koncepcja – struktura – funkcjo-nowanie, Warszawa 2000, s. 53.

94 M. Hennes, Europas Zukunft: Währungsunion statt Politische Union, „Aussenpolitik” 1997, nr 1, s. 11–21.

Ostateczne decyzje po wielomiesięcznych negocjacjach, zapadły podczas spotka-nia Rady Europejskiej w Maastricht 9–11 grudspotka-nia 1991 roku. Wprowadzono końcowe poprawki i 7 lutego 1992 r., również w Maastricht został podpisany Traktat o Unii Europejskiej. Nieukrywane zadowolenie z przebiegu konferencji wyraził kanclerz H. Kohl i złożył podziękowania dla H.-D. Genschera oraz szefa resortu finansów Theo Waigla. Wymieniając liczne zalety nowego traktatu dla Niemiec i Europy, w przemó-wieniu wygłoszonym 13 grudnia 1991 r. w Bundestagu kanclerz podkreślił, iż Traktat wyznacza fundamentalne kierunki przyszłości Europy oraz że:

„1. Droga ku Unii Europejskiej jest nieodwracalna. Państwa członkowskie Wspól-noty Europejskiej są teraz silnie wzajemnie powiązane w sposób uniemożliwiający powrót do dawnego nacjonalistycznego myślenia, wraz z jego negatywnymi konse-kwencjami. Przekuliśmy zatem, w czyn główny cel niemieckiej polityki wobec Eu-ropy. […] Maastricht jest dowodem na to, iż zjednoczone Niemcy aktywnie dźwigają brzemię swej odpowiedzialności w Europie i dla Europy, […] że jedność niemiecka i jedność europejska, stanowią dwie strony tego samego medalu.

2. Osiągnęliśmy możliwy do realizacji rezultat obu konferencji, który odpowiada naszym istotnym interesom i jednocześnie stanowi decydujący krok Wspólnoty. […] Mamy za sobą krok intensywnych i ciężkich negocjacji, w których wszystkie strony udowodniły swą gotowość kroczenia wspólną drogą ku zjednoczonej Europie i zawie-rania przy tym niezbędnych kompromisów […].

3. To, że udało się nam nadać europejskiej jedności nowego rozpędu, należy w szczególnej mierze zawdzięczać współpracy z Francją. Partnerstwo i przyjaźń nie-miecko-francuska są decydujące dla Europy […].

4. Wspólnota Europejska jest teraz lepiej przygotowana do trudnych wyzwań przy-szłości”95.

Traktat o Unii Europejskiej zwany potocznie traktatem z Maastricht, oficjalnie zo-stał podpisany 7 lutego 1992 roku w tym holenderskim mieście, a wszedł w życie 1 listopada 1993 roku. Traktat miał złożoną strukturę. Składał się z 7 tytułów, 33 de-klaracji i 17 protokołów. Jedną z najważniejszych części były postanowienia dotyczą-ce UGW i tzw. kryteria konwergencji (spójności), które otwierały drzwi państwom członkowskim do unii walutowej96.

Wejście w życie traktatu przewidywano na 1 stycznia 1993 r., co miało pokrywać się z początkiem funkcjonowania Jednolitego Rynku Europejskiego. Traktat wymagał

95 Erklärung der Bundesregierung zu den Ergebnissen des Europäischen Rates in Maastricht, abgegeben von Bundeskanzler dr. Helmut Kohl vor dem Deutschen Bundestag am 13 Dezember 1991, Die Bundesregierung, https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Bulletin/1990-1999 /1991/142-91_Kohl_1.html.

96 1. Stopa inflacji danego państwa nie powinna być większa niż 1,5% ponad średnią trzech państw o najniższej inflacji na rok przed wprowadzeniem oceny państwa; 2. Deficyt budżetowy nie przekroczy 3% wielkości produktu krajowego brutto, a całkowite zadłużenie publiczne nie może być większe niż 60% wartości PKB; 3. Średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa nie będzie większa niż 2% powyżej średniej nominalnej długoterminowej stopy procentowej w trzech krajach o najniższym wskaźniku inflacji; 4. Państwa Wspólnoty przez co najmniej 2 lata przed przepro-wadzeniem oceny przestrzegania przez nie kryteriów konwergencji, dostosowują się do przedziału wahań walutowych przewidzianego w mechanizmy ESW i nie będą dewaluować swoich jednostek pieniężnych w stosunku do walut państw Wspólnoty. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydlo-Te-felska (opr.), Dokumenty Wspólnot Europejskich, Lublin 1994, s. 316–331.

ratyfikacji w Parlamencie Europejskim i w państwach członkowskich na drodze parla-mentarnej, albo referendalnej.

Niemcy wyrażali ogólną satysfakcję z podpisania traktatu, chociaż zarówno w kwestiach ekonomicznych, politycznych, jak i instytucjonalnych spora część ich postulatów nie została uwzględniona. Konkretne okazały się zapisy o unii waluto-wo-gospodarczej zawarte w tzw. I filarze traktatu, gdyż tutaj Niemcy twardo dali do zrozumienia, iż wspólna waluta będzie ich interesować tylko pod warunkiem, gdy siłą dorównywać będzie marce zachodnioniemieckiej i podobnie jak ona będzie po-wszechnie akceptowana na światowych giełdach walutowych. To ich dziełem było bezkompromisowe obstawanie przy ustalaniu zasad konwergencji97.

Republika Federalna, która od powstania Wspólnot Europejskich konsekwentnie forsowała federację jako docelowy model ustrojowy ich struktur, musiała zaakcepto-wać, że zamiast proponowanego przez Bonn „federalnego modelu Wspólnoty”, zasto-sowano formułę o „dążeniu do ściślejszej unii”98. W miejsce Europejskiej Współpra-cy Politycznej powołano tzw. II filar traktatu z Maastricht, który stanowiła Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa (WPZiB). Odrzucono koncepcję głosowania większościowego w kwestiach dotyczących WPZiB, pozostając przy zasadzie jedno-myślności. Częściowym osiągnięciem Niemiec było instytucjonalne powiązanie Unii Zachodnioeuropejskiej z UE, jako elementem jej bezpieczeństwa. Traktat na tym eta-pie nie precyzował jednak konkretnie, w jakim kierunku nastąpi ewolucja relacji na linii UZE–UE.

Tzw. III filar (Współpraca wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych) zająć się miał m.in. polityką azylową, wizową, emigracyjną, ochroną granic zewnętrznych, zwalczaniem handlu i przestępstw narkotykowych oraz współpracą policji, sądów i prokuratur. Jeżeli I filar miał charakter wyraźnie ponadnarodowy, to zadania do reali-zacji w zakresie II i III filaru nosiły piętno tradycyjnej współpracy międzyrządowej.

Z pewnością o sukcesie niemieccy negocjatorzy mogli mówić w kwestii reform insty-tucjonalnych. Odpowiadało ich życzeniom powstanie Komitetu Regionów, który mógł być pomocny przy sanacji gospodarczej nowych krajów związkowych. Ustanowione zostało obywatelstwo Unii. Traktatową podstawę uzyskała zasada subsydiarności decy-dująca o podziale kompetencji pomiędzy państwami członkowskimi i Wspólnotą Euro-pejską. Poszerzone zostały uprawnienia Parlamentu Europejskiego przez wprowadzenie tzw. procedury współdecydowania PE z Komisją Europejską i Radą Unii Europejskiej w zakresie stanowienia wspólnotowego prawa. Parlament mógł powoływać komisję śledczą, przyjmować petycje, w niektórych mniej ważnych sprawach otrzymał prawo weta, jego głos liczył się przy powoływaniu Komisji Europejskiej. Przy PE powstał urząd rzecznika praw obywatelskich. Ze względu na zjednoczenie przyznano Niemcom dodatkowo 18 miejsc w PE, przez co ich liczba wzrosła do 99 deputowanych99.

97 J. Viebig, Der Vertrag von Maastricht. Die Positionen Deutschlands und Frankreichs zur Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, Stuttgart 1999, s. 385; E. Thiel, Europäische Wirt-schafts- und Währungsunion. Von der Marktintegration zur politischen Integration, „Aus Politik und Zeitgeschichte” 1992, nr B 7–8, s. 8.

98 G. Hellmann, W. Wagner, R. Baumann, Deutsche Auβenpolitik.Eine Einführung, Wiesbaden 2006, s. 110.

99 M. M. Kosman, Współczesne Niemcy i przestrzeń europejska, Toruń 2011, s. 72–73; J. Marszałek-Kawa, Struktura i funkcjonowanie Parlamentu Europejskiego, Toruń 2002, s. 79–80 i 92–93.

Tak więc ogólna ocena Traktatu o Unii Europejskiej z punktu widzenia Republiki Federalnej była pozytywna, ale na jego odbiór w społeczeństwie zaważyła przecią-gająca się nieoczekiwanie procedura ratyfikacyjna. 2 czerwca 1992 r. przeczulone na punkcie własnej suwerenności społeczeństwo duńskie nieznaczną liczbą głosów od-rzuciło układ (50,7%), zaakceptowały go – ku uldze Niemców – 20 września 1992 r. Francja (51,05%) i brytyjska Izba Gmin 10 czerwca 1993 r. Kiedy dzięki staraniom i perswazjom niemieckim poczyniono ustępstwa na rzecz Duńczyków (m.in. rezygna-cja z unii walutowej i bliższej współpracy militarnej), co umożliwiło ponowne głoso-wanie i przyjęcie traktatu 18 maja 1993 r. (56,8%), dość niespodziegłoso-wanie ratyfikacja natknęła się na przeszkody w samych Niemczech. 2 grudnia 1992 r. na nadzwyczaj-nym posiedzeniu Bundestagu zaaprobowano traktat olbrzymią przewagą głosów, ale złożona została skarga konstytucyjna. Nie została ona uwzględniona przez Federal-ny Trybunał KonstytucyjFederal-ny, a orzeczenie zapadło 12 października 1992 r.100 Werdykt niemieckiego Trybunału umożliwił 1 listopada 1993 r. wejście traktatu z Maastricht w życie. Stało się to jednak znacznie później niż zakładano i spowodowało pewne zakłócenia w planie dochodzenia do unii walutowej nakreślonej w raporcie Delorsa z 1989 r.

Od początku wśród państw członkowskich istniała świadomość, iż jednoczesna realizacja wszystkich trzech filarów traktatu z Maastricht będzie niemożliwa, gdyż przerasta to siły Unii, tym bardziej, że zbliżał się kolejny etap poszerzenia o Austrię, Szwecję, Finlandię i Norwegię. Bliższego zainteresowania ze strony Komisji Euro-pejskiej domagały się reformatorskie kraje Europy Środkowej (Polska, Węgry, Cze-cho-Słowacja), z którymi w grudniu 1991 r. zawarto układy stowarzyszeniowe. Ko-nieczne było zawarcie umów o partnerstwie i współpracy (PCA) z państwami Europy Wschodniej (głównie z Rosją, Ukrainą, Mołdawią i Białorusią) by ustabilizować ten region Europy. W tej sytuacji ograniczono się w pierwszej kolejności do realizacji poszczególnych etapów unii walutowo-gospodarczej, której to Niemcy przyznawały najwyższy priorytet. Z góry zakładano, że potrzebny będzie nowy traktat, gdzie dopre-cyzowane będą zagadnienia wchodzące w obręb II i III filara oraz wprowadzone nowe reformy o charakterze instytucjonalnym. Nieprzypadkowo w ostatniej części traktatu z Maastricht, w postanowieniach końcowych znalazł się zapis o zwołaniu Konferencji Międzyrządowej w pięć lat po podpisaniu układu, która miała przejrzeć artykuły trak-tatu, usunąć zbędne zapisy i dokonać modyfikacji niektórych jego części.