Współpraca wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych

Traktat z Maastricht zapoczątkował formalnie współpracę państw członkowskich w zakresie współpracy policyjnej i sądowej i wskazywał na konieczność kooperacji w sprawach polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej.

Niemcy zaraz po zjednoczeniu podjęli inicjatywę mającą na celu intensyfikację wspólnotowych działań na rzecz bliższej kooperacji resortów spraw wewnętrznych państw członkowskich. W Maastricht poparto niemiecką propozycję utworzenia Urzę-du Policji Europejskiej (Europol). W pierwszym etapie miała to być komórka specjali-zująca się zwalczaniu przemytu narkotyków i przestępstw narkotykowych, w następ-nej kolejności jej działalność miała być rozszerzona na inne obszary. W dołączonastęp-nej do traktatu „Deklaracji w sprawie współpracy policyjnej” zobowiązano się do koordyna-cji współpracy organów ścigania i bezpieczeństwa, tworzenia baz danych i wspólne rozwijanie technik kryminalistycznych147.

Agencja współpracy policyjnej rozpoczęła ograniczone działania 3 stycznia 1994 r., jako Europol Drugs Unit (EDU). W 1998 r. została ratyfikowana konwencja Europolu, wchodząc w życie w październiku tego samego roku. Traktat z Amster-damu precyzyjnie określał zadania Urzędu. Na tej liście znajdowało się: gromadze-nie, przechowywagromadze-nie, przetwarzagromadze-nie, analizowanie i wymiana istotnych informa-cji, w tym informacji organów ścigania o podejrzanych transakcjach finansowych, z zastrzeżeniem właściwych przepisów o ochronie danych osobowych; współpraca i wspólne inicjatywy w dziedzinie szkolenia, wymiany oficerów łącznikowych, dele-gacji służbowych, korzystania z wyposażenia i badań kryminalistycznych; wspólna ocena poszczególnych technik śledczych dotyczących wykrywania poważnych form przestępczości zorganizowanej. Kompetencje Europolu obejmowały nielegalny handel narkotykami i ludźmi, nielegalny handel materiałami nuklearnymi i radioak-tywnymi oraz przestępczość drogową148. Dwa lata po wejściu w życie porozumienia zadania Europolu poszerzyły się o przeciwdziałanie wszelkim przejawom terrory-zmu, praktykom prania brudnych pieniędzy pochodzących z nielegalnych źródeł oraz innym czynom karalnym z tego zakresu. 1 stycznia 2002 r. mandat Europolu został poszerzony o działania skierowane przeciw wszystkim poważnym formom przestępczości międzynarodowej ujętym w aneksie do Konwencji o Europolu. UE wspierała zadania Europolu poprzez ułatwianie i wspieranie przygotowania oraz za-chęcania do koordynacji i wprowadzania w życie specyficznych działań śledczych prowadzonych przez właściwe organy państw członkowskich, w tym działań opera-cyjnych wspólnych zespołów z udziałem przedstawicieli Europolu, pełniących

funk-146 R. Kuźniar, Europejska strategia bezpieczeństwa, „Polska w Europie” 2004, nr 2, s. 15.

147 M. M. Kosman, Zjednoczone Niemcy, op. cit., s. 90; P. Rakowski, Współpraca policyjna i narkotykowa, w: K. Smoter, F. Jasiński (red.), Obszar wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unii Europejskiej. Geneza, stan i perspektywy rozwoju, Warszawa 2005, s. 203–228.

148 A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydło-Tefelska (red.), Traktat o Unii Europejskiej z Am-sterdamu, Dokumenty europejskie, t. III, Lublin 1999, s. 75.

cje wspierające; przyjmowała środki w celu umożliwienia Europolowi żądania od właściwych organów państw członkowskich prowadzenia i koordynowania śledztw w określonych sprawach, pogłębiania specyficznej wiedzy fachowej, która może być udostępniana państwom członkowskim jako pomoc w śledztwach dotyczących przestępczości zorganizowanej; sprzyjała ustanowieniu kontaktów między funkcjo-nariuszami organów ścigania lub dochodzenia, wyspecjalizowanych w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej i działających w ścisłej współpracy z Europolem; pomagała w tworzeniu sieci badawczej, dokumentacyjnej i statystycznej dotyczącej przestępczości transgranicznej149.

Niemcy aktywnie uczestniczyły nie tylko w wypracowaniu koncepcji Urzędu Po-licji Europejskiej, ale też i określenia kierunków jego działalności. Przed objęciem prezydencji niemieckiej w Unii Europejskiej, 29 czerwca 1994 r. w przemówieniu wy-głoszonym w Bundestagu, minister K. Kinkel stwierdził, że nowa Europa przyniosła swoim obywatelom więcej wolności, swobodę przemieszczania się i większe szanse życiowe. „Teraz musimy zapewnić niezbędne środki, aby zabezpieczyć obywatelom osobiste bezpieczeństwo”150.

Decyzja związana z powołaniem Europolu miała olbrzymie znaczenie dla Repu-bliki Federalnej Niemiec, dużą jednakże wagę przywiązywano do spraw związanych z polityką wizową, które bezpośrednio łączyły się z systemem współpracy w ramach obszaru Schengen. W pierwszej kolejności za najważniejsze uznano stworzenie li-sty tych krajów, których obywatele musieliby posiadać wizy celem wjazdu na obszar wspólnotowy. Było to o tyle ważne, że obywatel państwa trzeciego wjeżdżający na terytorium UE nie podlegałby dalszym kontrolom na granicach wewnątrzunijnych, co szczególnie z niemieckiego punktu widzenia było kwestią o dużym znaczeniu151. Repu-blika Federalna, tradycyjny cel imigrantów z terenów Europy Środkowej i Wschodniej i krajów Bliskiego Wschodu (w pierwszej połowie lat dziewięćdziesiątych XX wieku to właśnie o azyl w Niemczech ubiegało się 80% wszystkich składających podania imigrantów)152, oraz wspierająca ją Francja również zmagająca się z tym problemem, postawiły sobie za cel stworzenie szczelnego i doskonale funkcjonującego systemu wiz dla obywateli spoza obszaru Unii Europejskiej.

Pierwsze decyzje w tej sprawie podjęto w trakcie spotkania Rady Europejskiej w Edynburgu w dniach 11–12 grudnia 1992 roku. W deklaracji dołączonej do wniosków końcowych przedstawiono obawy związane z napływem dużej ilości imigrantów – szczególnie tych uciekających z terenów walk na obszarze byłej Ju-gosławii – i z możliwą destabilizacją Europy Zachodniej. Zaprezentowano także zadania, jakie powinny zostać zrealizowane celem uspokojenia sytuacji międzyna-rodowej i zmniejszenia fali imigracyjnej oraz podkreślono znaczenie wspólnotowej koordynacji polityk państwowych w tej dziedzinie. Rada Europejska podkreśliła także znaczenie zapisów zawartych w Konwencji dublińskiej oraz wystosowała

149 F. Jasiński, P. Rakowski, Walka z przestępczością zorganizowaną i terroryzmem, w: K. Smo-ter, F. Jasiński, op. cit., s. 229–281.

150 Ziele und Schwerpunkte der deutschen Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union. Ak-tuelle Beiträge zur Wirtschafts- und Finanzpolitik, „Bulletin”, nr 61 z 24.06.1994, s. 1–2.

151 M. M. Kosman, op. cit., s. 91.

152 Zob. Federalny Urząd ds. Migracji i Uciekinierów, http://www.bamf.de/cln_092/nn_442016/ DE/DasBAMF/Statistik/statistik-node.html?__nnn=true, 11.12.2013.

apel do państw, które jej jeszcze nie ratyfikowały, o możliwie jak najszybsze tego uczynienie153.

W trakcie prezydencji niemieckiej w Radzie UE, w drugiej połowie 1994 r., roz-poczęły się pierwsze wspólne posiedzenia ministrów resortów spraw wewnętrznych państw członkowskich UE i krajów kandydujących do członkostwa z Europy Środko-wo-Wschodniej i Południowej. Niemcom udało się także przeforsować we wrześniu 1994 r. tzw. Deklarację berlińską, przewidującą ściślejszą współpracę w zwalczaniu przestępczości zorganizowanej. W konkluzjach z posiedzenia Rady Europejskiej w Essen (9–10.12.1994), znalazło się sformułowanie szybkiego zakończenia prac nad konwencją o Europolu154. Zarówno kanclerz Helmut Kohl, jak i minister K. Kinkel z zadowoleniem odnotowali rezultaty szczytu w zakresie III filara. 14 grudnia 1994 r. szef dyplomacji niemieckiej, składając sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu z rezultatów prezydencji RFN stwierdził, że musi paść aktywna odpowiedź europejska przeciwko handlowi narkotykami, praniu pieniędzy, przemytowi materiałów nuklear-nych oraz terroryzmowi i w związku z tym istnieje potrzeba istnienia silnego urzędu policyjnego wyposażonego w możliwie szerokie kompetencje.

Po wejściu w życie konwencji o Europolu jej dyrektorem został Niemiec Jürgen Storbeck, a po wygaśnięciu jego kadencji od 16 kwietnia 2005 r. funkcję tę powierzo-no kolejnemu przedstawicielowi RFN, specjaliście w zakresie kryminalistyki − Maxo-wi-Peterowi Ratzlowi (do 2009)155.

Już w latach osiemdziesiątych XX wieku RFN występowała z propozycjami zniesienia kontroli granicznej pomiędzy państwami członkowskimi Wspólnot Euro-pejskich, proponując w pierwszej kolejności, na zasadzie testu likwidację straży gra-nicznej na przejściach francusko-zachodnioniemieckich. Zważywszy na przeczulenie historyczne Niemiec w sprawie ich granic na przestrzeni dziejów, była to śmiała de-cyzja. W kalkulacjach niemieckich miało to mieć określone następstwa. Sugerowano w ten sposób międzynarodowej opinii publicznej, że po raz pierwszy przynajmniej od XIX w. Niemcy zamierzali zmieniać granice w Europie w sposób pokojowy. Prag-matycznie zakładano, że rozpłynięcie się granic na zachodzie Europy przybliży znie-sienie tej najważniejszej granicy – wewnątrzniemieckiej. Z koncepcją taką wystąpił w 1983 r. socjaldemokratyczny polityk Hans Apel, uznanie swoje wyrazili kanclerz H. Kohl i liberałowie, jak np. H.-D. Genscher i Martin Bangemann156.

Francuzi podjęli niemiecką inicjatywę i w 1984 r. w Saarbrücken podpisano bilate-ralne porozumienie o stopniowym znoszeniu kontroli granicznej na przejściach fran-cusko-zachodnioniemieckich. Wybór miejsca nie był przypadkowy. Już w 1956 r. na tym spornym obszarze podpisano porozumienie o uproszczeniu formalności celnych pomiędzy obu państwami.

Na szczycie państw EWG w Rambouillet (28–29.05.1984) i na spotkaniu

mini-153 Erklärung zu den Grundsätzen für die externen Aspekte der Einwanderungspolitik, „Bulletin” z 28.12.1992, s. 1287–1289.

154 Posiedzenie Rady Europejskiej w Essen 9–10 grudnia 1994, http://www.cie.gov.pl/HLP/moi-ntint gr.nsf/0/DE29932677E09E28C1256E7500560435/$file/ME5303A.pdf.

155 European Police Office, http://www.europol.europa.eu/index.asp?page=ataglance&language= pl. Por. M. Holzberger, K. Schubert, Europol – (k)ein Sonderfall, „Blätter für deutsche und interna- tionale Politik” 1997, nr 11, s. 1289–1294.

strów transportu państw Wspólnoty w Neustadt an der Aisch kraje Beneluksu wyra-ziły zgodę na zniesienie swoich granic z RFN. Wydawało się, że przypieczętowało to posiedzenie Rady Europejskiej w Fontainbleau (25–26.06.1984), ale opór zaczęły stawiać takie kraje jak Wielka Brytania, Irlandia i Dania. W tej sytuacji ponownie inicjatywę przejął kanclerz H. Kohl i doprowadził 13 lipca 1984 r. do wspomnianego porozumienia z Saarbrücken.

Chęć do przyłączenia się do inicjatywy francusko-zachodnioniemieckiej wyrazi-ły kraje Beneluksu, które 12 grudnia 1984 r. przekazawyrazi-ły rządom RFN i V Republi-ki memorandum o gotowości przystąpienia do umowy z Saarbrücken. W ten sposób możliwe stało się podpisanie 14 czerwca 1985 r. w Schengen pod Luksemburgiem pentagonalnego układu zakładającego usunięcie wspólnych granic. W imieniu Nie-miec podpisał go sekretarz stanu w Urzędzie Kanclerskim Waldemar Scheckenberger. Układ ten znosił kontrole na granicach wewnętrznych państw sygnatariuszy, z wy-jątkiem wyrywkowych kontroli, gdyby zaszło podejrzenie przemytu narkotyków lub działalności przestępczej. Ze zrozumiałych względów jednocześnie obiecano podjąć działania mające na celu wzmocnienie granic zewnętrznych Wspólnoty157.

Kolejnym impulsem skłaniającym do dalszych prac nad sferą bezpieczeństwa we-wnętrznego stało się wejście w życie konwencji wykonawczej z Schengen, co nastąpi-ło 19 czerwca 1990 r. W trakcie francuskiego przewodnictwa w Radzie UE, 26 marca 1995 roku, obszar Schengen stał się faktem – tego dnia zniesiono kontrole na granicach wewnętrznych siedmiu państw (Francji, Niemiec, krajów Beneluksu oraz Hiszpanii i Portugalii) oraz wprowadzono jednolite zasady dotyczące kontroli granic zewnętrz-nych. Osiem kolejnych krajów (Austria, Grecja, Włochy, Dania, Islandia, Finlandia, Norwegia oraz Szwecja) uzyskało natomiast status obserwatorów158. Wydarzenie sta-nowiło jednak połowiczny sukces, bowiem na prośbę V Republiki – obawiającej się napływu imigrantów i konieczności wzmożonej walki z przemytem narkotyków z in-nych państw „obszaru Schengen” (głównie Belgii, Holandii i Hiszpanii) – od 26 marca 1995 roku miał obowiązywać jedynie trzymiesięczny okres próbny, zniesiony 1 lipca 1995 roku159. Mimo tego powołanie strefy Schengen stało się wyrazem wysiłków wło-żonych przez oba państwa w proces budowy bezpiecznej, ale otwartej Europy. Niemcy w kolejnych miesiącach wyrażali swój żal, iż Francuzi nie dość mocno zaangażowali się w proces wdrażania postanowień związanych z acquis Schengen160.

W opinii niemieckich polityków jednym z kluczowych zadań, które należało reali-zować w pierwszej kolejności w zakresie III filara UE była wspólna polityka azylowa. Niemcy mieli świadomość, że ich państwo jest najbardziej „atrakcyjnym” we Wspól-nocie dla emigrantów i dlatego zabiegali o europeizację tego obszaru. RFN od wielu lat uchodziła za kraj docelowy imigrantów, ale była przerażona perspektywą praktycznie

157 H. C. Taschner, Schengen: die Übereinkommen zum Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der EU-Staaten, Baden-Baden 1997, s. 78.

158 AdG, s. 39867–39868. Por: M. Grzelec, Granica polsko-niemiecka będzie szczelniejsza, „Rzeczpospolita” z 25.03.1995.

159 Th. Gehring, Die Politik des koordinierten Alleingangs, Schengen und die Abschaffung der Personenkontrollen an den Binnengrenzen der Europäischen Union, „Zeitschrift für Internationale Beziehungen” 1998, nr 1, s. 43–78.

160 L. Corrado, L’integration de Schengen dans l’union europeenne, Problemes et perspectives, „Revue du Marché commun et de l’Union européenne” 1999, nr 428, s. 342–349; H. de Bresson, Les contrôles aux frontières disparaissent dans l’espace Schengen, „Le Monde” z 25.03.1995.

niekontrolowanego napływu osób, z którym nie można będzie sobie poradzić. W UE na mocy układu z Schengen pozbawionej wewnętrznych granic znacznie ułatwiony miał być przepływ ludzi, w tym i obcokrajowców. Wielu z nich pragnęło poszukiwać azylu i bezpiecznego schronienia głównie w zamożnych państwach Unii. Niemcom za-tem bardzo zależało, aby problem polityki emigracyjnej i azylowej regulowany był na szczeblu unijnym. To dzięki ich inicjatywie w 1990 r. w Dublinie przyjęto konwencję, która po raz pierwszy konkretyzowała współpracę państw członkowskich w zakresie azylu, przewidując wspólnotową odpowiedzialność za rozpatrywanie wniosków azy-lowych161. 26 maja 1993 r. doszło w Bundestagu do modyfikacji niemieckiego prawa azylowego. Zmiany te weszły w życie 1 lipca 1993 r. W celu zmniejszenia liczby imigrantów postanowiono wykluczyć wnioski azylowe osób wjeżdżających na tery-torium RFN z tzw. krajów bezpiecznych, lub jeżeli powody, na które powołują się we wnioskach azylowych nie są dostatecznie udokumentowane162.

Prace nad sprecyzowaniem zasad polityki bezpieczeństwa wewnętrznego, a zwłasz-cza w kwestii azylu i emigracji nabrały tempa po wejściu w życie traktatu z Maastricht. W pierwszej prezydencji zjednoczonych Niemiec w Unii Europejskiej na liście zadań, które zaplanowano do realizacji w obrębie III filara znalazły się przede wszystkim te problemy, które żywo obchodziły obywateli RFN. Należały do nich harmonizacja prawa azylowego w zakresie niezbędnym dla realizacji wspólnej polityki azylowej i imigracyjnej oraz współpraca w zakresie ochrony granic zewnętrznych UE, sprawie-dliwy podział obciążeń imigracją w państwach UE, zawarcie konwencji o Europolu, zwalczanie przestępczości narkotykowej i związanego z nią zjawiska prania brudnych pieniędzy, zwalczanie grup terrorystycznych, nielegalnego handlu samochodami, nie-legalnej imigracji i przemytu, walka z przestępczością i nielegalnym handlem mate-riałami rozszczepialnymi163.

Zagadnienia związane z III filarem stały się jednym z ważniejszych tematów obrad Konferencji Międzyrządowej, która rozpoczęła działalność w końcu marca 1996 r. w Turynie. Prace przygotowawcze wykonała specjalna Grupa Refleksyjna pod kie-rownictwem hiszpańskiego dyplomaty Carlosa Westendorpa. Delegowany przez rząd H. Kohla do pracy w Grupie Refleksyjnej doświadczony sekretarz stanu W. Hoyer położył nacisk na kontynuację współpracy w zakresie bezpieczeństwa wewnętrzne-go. Miał świadomość, że zacieśnienie współpracy w tym obszarze może napotkać na liczne trudności, ponieważ wiązało się to z ograniczeniem suwerenności państw członkowskich i to w tak newralgicznych kwestiach jak prawo karne czy działalność służb policyjnych. Hoyer dobrze argumentował, że przestępczość, handel narkotyka-mi, ludźmi czy bronią dawno już osiągnęły wysoki stopień specjalizacji i współpracy międzynarodowej i Unia Europejska wyraźnie pozostaje krok w tyle za

organizacja-161 Konwencja wyznaczająca państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z Państw Członkowskich Wspólnot Europejskich, sporządzona w Dublinie dnia 15 czerwca 1990 r., Dz. U. 2005, Nr 24, poz. 194, http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU2 0050240194.

162 Bundesrat zatwierdził nowe prawo azylowe, „Rzeczpospolita” 29.05.1993; por. W. Weiden-feld, O. Hillebrandt, Wie kann Europa die Immigration bewältigen? Möglichkeiten und Grenzen eines Einwanderungskonzepts, „Europa-Archiv” 1994, nr 1, s. 1–10.

163 Ziele und Schwerpunkte der deutschen Präsidentschaft im Rat der Europäischen Union. Ak-tuelle Beiträge zur Wirtschafts- und Finanzpolitik, „Bulletin”, nr 61 z 24.06.1994.

mi przestępczymi. Recepty szukał m.in. w zwiększeniu prerogatyw UE w III filarze, a konkretnie w nadaniu prawa do inicjatywy ustawodawczej Komisji Europejskiej, zwiększenie udziału Parlamentu Europejskiego w procesach decyzyjnych i nada-nie Trybunałowi Sprawiedliwości WE kompetencji do orzekania wykładni prawnej w kwestiach dotyczących III filara164.

W okresie pracy Konferencji Międzyrządowej Niemcy wyraźnie zarysowali te obszary współpracy, gdzie dążyli do pogłębienia kooperacji państw członkowskich. W pierwszej kolejności zależało im na szybkim wejściu w życie konwencji o Europolu i szybkim podjęciu pracy przez ten urząd. Postulowali włączenie dorobku prawnego Schengen do ram instytucjonalnych Unii Europejskiej. Przywiązywali dużą wagę do uruchomienia wspólnej polityki wizowej, azylowej i imigracyjnej oraz jednolitych za-sad odpraw podróżnych na granicach zewnętrznych państw unijnych165.

Traktat amsterdamski przyjęty na szczycie Rady Europejskiej w Amsterdamie 16–17 czerwca 1997 r. i podpisany 2 października 1997 r. dopracował szczegóły współpracy w obrębie tzw. III filara traktatu z Maastricht. Rzucił on hasło, by w pięć lat po wejściu układu w życie utworzyć w Unii Europejskiej „obszar wolności, bez-pieczeństwa i sprawiedliwości”. Zgodnie z zapowiedziami, część przepisów uległa „uwspólnotowieniu” i przeniesiona została do I filara. Odnosiło się to do polityki wi-zowej, azylowej i imigracyjnej. Uważano, że zagadnienia te są ściśle związane z funk-cjonującą w I filarze zasadą swobodnego przepływu osób166.

Osiągnięcia szczytu amsterdamskiego, choć istotne z punktu widzenia przyszłości Wspólnoty, nie do końca odpowiadały niemieckim interesom. Dotyczyło to zwłaszcza artykułów odnoszących się do współpracy policyjnej, sądowej, kooperacji w zakresie zapobiegania przestępstwom oraz rozszerzenie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwo-ści na akty III filara167.

Podpisana 15 czerwca 1990 r. Konwencja Dublińska zaczęła obowiązywać na te-renie dwunastu krajów 1 września 1997 r., miesiąc później weszła w życie na tete-renie Austrii i Szwecji, zaś 1 stycznia 1998 r. na terytorium Finlandii. Stała się ona kamie-niem milowym na drodze do stworzenia efektywnych wspólnotowych mechanizmów w celu rozwiązania problemów obywateli państw trzecich szukających azylu i schro-nienia na terenie UE.