Rozdział I. Teoretyczne aspekty funkcjonowania rynku energii elektrycznej
1.7. Obszary regulacji w elektroenergetyce
1.7.3. Regulacja cen w elektroenergetyce
2. Unbundling funkcjonalny ˗ polega na rozdzieleniu funkcjonalnym działalności przedsiębiorstw elektroenergetycznych. Generalną zasadą tego typu rozdzielenia jest zakaz równoczesnej pracy kadry kierowniczej w jednostce, która odpowiada za wyniki działalności sieciowej i w jakiejkolwiek innej jednostce pionowo zintegrowanego przedsiębiorstwa. Sytuacje przenoszenia pracowników pomiędzy działami danej grupy kapitałowej powinny być poddane szczególnej obserwacji.
3. Unbundling księgowości polegający na rozdzieleniu kont poszczególnych rodzajów działalności. Tego typu unnbundling jest podejmowany z myślą o uniemożliwieniu zabronionego subsydiowania działalności handlowej i produkcyjnej. Zintegrowane przedsiębiorstwa w ramach rachunkowości wewnętrznej powinny prowadzić odrębne rachunki dla działalności wytwórczej, przesyłowej, dystrybucyjnej oraz w razie potrzeby, skonsolidowane rachunki dla pozostałej działalności poza elektroenergetycznej, w taki sposób, aby poszczególne rodzaje działalności prowadziły odrębne przedsiębiorstwa119
. 4. Unbundling prawny polegający na rozdzieleniu prawnym struktur przedsiębiorstw elektroenergetycznych i wydzieleniu niezależnego podmiotu prawnego, którego zadaniem ma być efektywne zarządzanie sieciami przesyłowymi i dystrybucyjnymi. Wymóg ten dotyczy jedynie działalności objętej monopolem naturalnym.
1.7.3. Regulacja cen w elektroenergetyce
Regulacja cenowa ma na celu zagwarantowanie przedsiębiorstwu energetycznemu, nadzorowanemu przez państwo przychodów zapewniających zysk, a przynajmniej pokrycie kosztów działalności oraz zapewnienie odpowiedniej podaży energii elektrycznej wszystkim potencjalnym nabywcom. W elektroenergetyce wyróżnia się dwa jej główne typy:
1. Regulację kosztową (tzw. regulacja stopy zwrotu ˗ rate of return).
2. Regulację bodźcową (tzw. regulacja pułapu cenowego ˗ price–cap regulation).
118
Brak efektywnego unbundlingu własnościowego może spowodować: wzrost opłat za korzystanie z sieci, dyskryminację wynikającą z braku identycznego dostępu do informacji wszystkich podmiotów działających w tym samym konkurencyjnym segmencie rynku energii elektrycznej, dyskryminację wynikającą z preferencyjnego traktowania niektórych podmiotów na rynku (najczęściej należących do tej samej grupy kapitałowej, co obszar sieci). D. Michalski, Plany rozdzielenia struktur przedsiębiorstw elektroenergetycznych, „Wspólnoty Europejskie", Nr 6(187) 2007, s. 38.
Pierwsza z nich jest prowadzona poprzez szczegółowy nadzór instytucji regulacyjnej nad działalnością przedsiębiorstwa energetycznego. Polega na przedstawieniu regulatorowi przez regulowaną firmę ceny do zatwierdzenia, wraz z wszystkimi kalkulacjami kosztów operacyjnych, kosztów kapitału. Po weryfikacji danych regulator określa przewidywania dotyczące popytu na energię elektryczną, a w konsekwencji ustala cenę na poziomie, który będzie umożliwiał przedsiębiorstwu pokrycie kosztu przeciętnego, jak również otrzymanie sprawiedliwej stopy zwrotu z kapitału. W ten sposób ustalona cena jest utrzymywana zazwyczaj przez 12 miesięcy120.
W przypadku, gdy przedsiębiorstwo z góry ma zagwarantowane przychody na poziomie pokrywającym koszty, wówczas nie posiada impulsów do obniżania kosztów. Ponadto z oszacowaniem minimalnej stopy zwrotu z kapitału wiąże się ryzyko wystąpienia tzw. efektu Averch-Johnsona121. Występuje on w sytuacji, gdy gwarantowana przez regulatora stopa zwrotu jest wyższa od rynkowego kosztu kapitału. Przedsiębiorstwo regulowane jest wówczas zainteresowane podniesieniem wartości posiadanego majątku. Wzrost ten pozwala mu na uzyskanie, zatwierdzanej przez instytucję regulacyjną, stopy zwrotu na poziomie wyższym od uzyskiwanego na rynku konkurencyjnym. Według H. Avercha i L.L. Johnsona, takie zapewnienie firmie stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału skłania regulowane firmy do stosowania metod produkcji bardziej kapitałochłonnych oraz do utrzymywania nieuzasadnionych rezerw możliwości produkcyjnych, które gwarantują wysoką stopę zwrotu kapitału. To szczególne powiązanie ceny z kosztem jest impulsem dla regulowanej firmy do zniekształcania informacji odnośnie prawdziwych kosztów w celu przechwycenia renty. Za główną wadę tego typu regulacji uważany jest brak bodźców dla przedsiębiorstwa do minimalizacji kosztów. Ponadto możliwość uzyskania ponadprzeciętnych zysków może prowadzić do ograniczenia działalności w branży nowym, bardziej efektywnym przedsiębiorstwom, które nie posiadają tak dużego kapitału. To z kolei prowadzi do wniosku, że regulacja tego typu nie spełnia głównego założenia regulacji monopoli naturalnych, czyli nie chroni konsumentów przed siłą regulowanych przedsiębiorstw energetycznych.
Oprócz teorii przechwycenia renty regulacji, na gruncie regulacji cenowej możemy znaleźć pewne analogie do teorii grup interesu. Może się zdarzyć, że regulator modyfikuje uzgodnione wcześniej warunki działając w interesie konsumentów. W efekcie takiego
120
B. Borkowska, Nowa regulacja cen w elektroenergetyce, [w:] Zakres i formy interwencjonizmu państwowego
we współczesnych systemach gospodarczych, red. D. Kopycińska, Wydawnictwo Katedra Mikroekonomii
Uniwersytetu Szczecińskiego, Szczecin 2006, s.106.
121
H. Averch , L.L. Johnson, Behavior of the Firm under Regulatory Constraint, „American Economic Review”, Vol. 63, No. 2, May, 1973, s. 90-95.
działania regulowane przedsiębiorstwo ponosi duże koszty utopione. Ponadto regulator może chcieć obniżyć ceny do poziomu, który zadowoli konsumentów122. Może też wystąpić sytuacja, gdy regulatorowi zależy na uzyskaniu posady w branży w przyszłości bądź w imieniu polityków może działać na korzyść regulowanych firm, zabiegając w ten sposób o ich względy i poparcie. Wydaje się, że żmudna i czasochłonna regulacja kosztowa może stać się łatwym obiektem manipulacji, co stało się przyczyną do poszukiwania nowych, lepszych sposobów regulacji cen.
Drugą, odmienną metodę regulacji cen na rynkach monopolu naturalnego zaproponował S. C. Littlechild, który jest uważany za światowy autorytet w dziedzinie regulacji oraz prywatyzacji sektorów infrastrukturalnych. Regulacja ta często jest nazywana regulacją pułapu cenowego (price–cap regulation) i ma na celu zachęcić przedsiębiorstwa do samoregulacji i minimalizowania kosztów działalności. Za pięć głównych kryteriów oceny regulacji Littlechild przyjął:
1. Motywowanie przedsiębiorstw do efektywnego działania i wdrażania innowacji. 2. Minimalizowanie kosztów regulacji.
3. Zabezpieczanie nabywców przed monopolem. 4. Pobudzanie konkurencji.
5. Poziom dochodów z prywatyzacji regulowanych firm oraz ich pespektywy działania. Spośród badanych typów regulacji, w tym również regulacji kosztowej, powyższe kryteria według niego spełniała jedynie regulacja oparta o formułę RPI-X, określana mianem bodźcowej. Jej kluczową cechą jest wprowadzenie tzw. okresu regulacji, który wynosi co najmniej 3-5 lat i rezygnacja z corocznej kontroli przedsiębiorstwa przez regulatora. Warunki brzegowe dla przedsiębiorstwa zostają ustalone podczas tzw. przeglądu regulacyjnego w pierwszym roku okresu regulacji. Po dokonaniu przeglądu kosztów przedsiębiorstwa regulator ustala dla niego dopuszczalne tempo wzrostu cen w okresie regulacji, uwzględniające formułę RPI-X, gdzie123
:
RPI (Retail Price Index) - wskaźnik wzrostu cen detalicznych, czyli stopa inflacji (w polskiej statystyce CPI-Consumer Price Index),
X - ustalany przez regulatora normatyw, wyrażony procentowo tzw. współczynnik produktywności124.
122 G. Yarrow, Privatization in Theory and Practice, „Economy Policy” 1986, No. 2, s. 349.
123 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, Regulacja energetyki w Polsce…, op. cit., s. 29.
124
Wyznaczenie współczynnika poprawy produktywności X dokonuje się w oparciu o projekcję finansową przedsiębiorstwa sporządzoną dla okresu regulacji.
Wartość normatywu X jest zazwyczaj dodatnia, co oznacza realny spadek cen i stawek opłat stosowanych przez przedsiębiorstwo energetyczne w okresie regulacji. Wyjątkowo może on przyjmować wartości ujemne, w sytuacji ponoszenia przez przedsiębiorstwo znacznych nakładów inwestycyjnych bądź występowania kosztów osieroconych125.
Jeśli regulator ustali cenę na poziomie bliskim kosztom ponoszonym przez przedsiębiorstwo, a współczynnik X będzie stały w pewnym okresie, to metoda RPI-X w rzeczywistości ustalająca poziom cen, a nie zysków, może stać się zachętą dla przedsiębiorstw do zwiększania efektywności produkcyjnej, ponieważ korzyści uzyskane z redukcji kosztów przypadną firmie126
.
Metoda RPI-X w efekcie ma na celu redystrybucję korzyści pomiędzy dostawców i nabywców usług wynikających ze wzrostu produktywności. Wielkość korzyści, które przypadną konsumentom zależy od współczynnika X, o który cena zostanie obniżona corocznie po uwzględnieniu inflacji.
Wydaje się, że regulacja bodźcowa w przedsiębiorstwach państwowych może stwarzać pewne niebezpieczeństwo wpływu różnych grup interesu (w tym polityków) na ponowne ustalenie przez regulatora współczynnika X. Z kolei w sytuacji przedsiębiorstwa sprywatyzowanego, ponowne ustalenie normatywu X przez regulatora może również uwzględniać interesy akcjonariuszy.
Metoda regulacji bodźcowej spotkała się również z krytyką odbiorców podkreślających zbyt duże korzyści przypadające przedsiębiorstwom energetycznym. Dlatego też zmodyfikowano formułę pułapu cenowego, co stworzyło nowy typ regulacji tzw. regulację pasmową. Polega ona na wprowadzeniu do formuły regulacyjnej dodatkowego mechanizmu podziału zysku, aby z poprawy efektywności funkcjonowania przedsiębiorstwa mogli korzystać równolegle jego odbiorcy.
Ponadto powstał jeszcze jeden typ regulacji - regulacja porównawcza, który miał być rozwiązaniem dla zachowania równowagi pomiędzy korzyściami przypadającymi przedsiębiorstwom i odbiorcom. Regulacja porównawcza polega na tworzeniu systemu miar i wskaźników umożliwiających porównanie przedsiębiorstw między sobą, a w rezultacie wyznaczenia zindywidualizowanych parametrów poprawy efektywności ich funkcjonowania127.
125 A. Dobroczyńska, L. Juchniewicz, B. Zaleski, Regulacja energetyki w Polsce…, op. cit., s. 29-31.
126
B. Borkowska, Nowa regulacja cen…, op. cit., s. 108.
Należy podkreślić, że regulacja cenowa podlegała procesowi ewolucji, od regulacji kosztowej do bodźcowej. Na początku regulator działał jak rewizor i lepiej od przedsiębiorstwa identyfikował interes publiczny. Tak było w przypadku regulacji kosztowej. Narodziny regulacji bodźcowej stworzyły w pewien sposób system eksponowania interesów przedsiębiorstw energetycznych. Natomiast jej dalszy rozwój i upowszechnienie zasad regulacji pasmowej świadczy o nadaniu priorytetu interesom odbiorców.
***
Podsumowując rozważania dotyczące najważniejszych teoretycznych i praktycznych aspektów funkcjonowania rynku energii elektrycznej, należy stwierdzić, że demonopolizacja elektroenergetyki oraz jej urynkowienie jest procesem złożonym, gdyż, z jednej strony, musi uwzględniać stan i sytuację krajowej energetyki, z drugiej zaś wymogi wspólnotowej polityki energetycznej. Co najważniejsze, jest ona warunkiem uczestnictwa kraju w tworzącym się jednolitym rynku energii elektrycznej.
Należy podkreślić, że urynkowienie elektroenergetyki jest procesem szczególnie trudnym, gdyż sektor ten charakteryzuje się różnym stopniem monopolizacji poszczególnych ogniw przemysłu elektroenergetycznego: wytwarzania energii elektrycznej, jej przesyłu i dystrybucji oraz sprzedaży. Elementami najbardziej zmonopolizowanymi naturalnie jest przesył i dystrybucja energii elektrycznej, ponieważ posiadanie sieci energetycznych przez przedsiębiorstwa energetyczne (na ogół państwowe) daje im przewagę na rynku nad podmiotami, które nie posiadają takich sieci.
W związku z tym w celu zwiększenia konkurencji na rynku energii elektrycznej niezbędna stała się regulacja „dla rynku”, określana mianem regulacji prokonkurencyjnej. Do głównych jej celów należą: likwidacja wszelkich barier dostępu do rynku, ochrona konsumentów, racjonalna gospodarka zasobami, nadzór nad taryfami i cenami, a w konsekwencji poprawa efektywności energetyki. Regulacja ta w przypadku elektroenergetyki krajów Unii Europejskiej jest realizowana przede wszystkim poprzez wprowadzenie: zasady dostępu stron trzecich do sieci energetycznej (TPA), zasady rozdzielenia czterech ogniw elektroenergetyki (unbundlingu) oraz regulacji cenowej (regulacji bodźcowej czy pasmowej) - stymulującej przedsiębiorstwa energetyczne do obniżenia kosztów w energetyce i realizacji nowoczesnych inwestycji.