2. PRZECIWDZIAŁANIE I ZWALCZANIE ZAGROŻEŃ TERRORYSTYCZNYCH
3.1 Rozwiązania systemowe i obszary aktywności antyterrorystycznej państwa
Zdaniem Prezesa Rady Ministrów D. Tuska: „rozwój zagrożeń związanych z terroryzmem i ich nieprzewidywalność dowodzi, iż musimy posiadać odpowiednie, na miarę naszych potrzeb i możliwości, instrumenty, by właściwie rozpoznawać i oceniać poziom zagrożenia oraz skutecznie przeciwdziałać ewentualnym zdarzeniom. W przypadku ataku terrorystycznego na terytorium Polski musimy być przygotowani, by szybko i sprawnie reagować i usuwać jego skutki. Osiągniecie tych celów wymaga bliskiej i wszechstronnej współpracy wszystkich służb i instytucji zaangażowanych w szeroko rozumiane działania antyterrorystyczne, władz samorządowych, środków masowego przekazu, sektora biznesowego, organizacji pozarządowych, ale też całego społeczeństwa”112.
Asymetryczność i wieloobszarowość terroryzmu sprawiają, że przeciwdziałanie i zwalczanie zjawiska powinno odbywać się na wielu płaszczyznach aktywności państwa.
K. Liedel wymienia kilka podstawowych obszarów działania antyterrorystycznego:
− polityka;
− prawo;
− działania policyjne;
− wywiad;
− działania militarne113.
Katalog ten nie jest z pewnością zamknięty i może zostać rozbudowany o kolejne, istotne sposoby aktywności państwowej, jak na przykład działania na płaszczyźnie społecznej.
Ze względu na wielość i zróżnicowanie przedmiotowe poszczególnych obszarów, szczególnego znaczenia nabiera ukierunkowanie i koordynacja wysiłków w nich realizowanych. Tylko podejście całościowe i systemowe może zapewnić maksymalne efekty w zwalczaniu dynamicznie zmieniającego się oblicza terroryzmu.
T. Białek zauważa, że walka z terroryzmem odbywa się z podziałem na etapy, wskazując, że składają się na nią:
112 Projekt Narodowego Programu Antyterrorystycznego RP …, dz. cyt., s. 2.
113 Zob. K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu międzynarodowego w polskiej polityce bezpieczeństwa, Warszawa 2010, s. 37 – 50.
− profilaktyka (typowanie zagrożeń, podejmowanie działań zapobiegających powstawaniu frustracji i tym samym niepokojom społecznym i agresji, tworzenie właściwych systemów zabezpieczeń i algorytmów postępowania, osiąganie odpowiedniego poziomu zabezpieczenia i gotowości poprzez ćwiczenia w reagowaniu i likwidacji skutków potencjalnych zamachów);
− prewencja (jako etap wyprzedzający zamach, polegający na zapobieganiu atakom terrorystycznym, zabezpieczeniu przed nimi, identyfikacji oraz likwidacji zagrożenia i demonstracji siły);
− reakcja (etap walki bezpośredniej, jest odpowiedzią na akt terroryzmu, łączy się często z użyciem siły w postaci broni i może kończyć likwidacją terrorystów, może również mieć wymiar propagandowy w postaci odpowiedzi na groźby czy komunikaty zamachowców);
− ściganie (inaczej wymierzenie sprawiedliwości, odwet połączony z zabezpieczeniem przed kolejnym zamachem, jest to połączenie ukarania i powstrzymania)114.
Całokształt czynności podejmowanych wobec zagrożeń terrorystycznych określany jest jako antyterroryzm. Wewnątrz pojęcia zarysowuje się podział na działania o charakterze antyterrorystycznym czyli działania defensywne, których celem jest zmniejszenie podatności na ataki oraz działania kontrterrorystyczne, inaczej ofensywne i podejmowane w celu prewencji odstraszania i odpowiedzi na terroryzm115.
Antyterroryzm, lub inaczej działania defensywne albo proaktywne - są realizowane w ramach zapobiegania i przygotowania państwa oraz jego obywateli na oddziaływanie terrorystów. Mają one szeroki zakres i obejmują przeciwdziałanie wszelkim aktywnościom grup terrorystycznych. Jest to swoista odporność państwa na zamach terrorystyczny oraz na inne formy aktywności sprawców w postaci między innymi działań propagandowych lub rekrutacyjnych. Zadaniem zapobiegania jest niedopuszczenie do finalizacji przez terrorystów swoich planów w postaci dokonanego zamachu terrorystycznego. Są to działania wyprzedzające, a ich skuteczność jest mierzona ilością udaremnionych ataków terrorystycznych oraz zatrzymanych sprawców przed dokonaniem przez nich zamachów.
Wśród wielu aktywności w ramach działań defensywnych priorytetowymi są te wykorzystujące informacje. Dzielą się one najogólniej na działania wywiadowcze i kontrwywiadowcze. Według S. Hoca, wywiad to: „jeden ze sposobów działalności,
114 T. Białek, Terroryzm…, dz. cyt., s. 168 – 169.
115 K. Jałoszyński, Jednostka…, dz. cyt., s. 43.
polegającej na zbieraniu i opracowywaniu przez wyspecjalizowane służby wiadomości o innych państwach w celu wykorzystania ich w interesie własnego państwa”116.
Na działania wywiadu w walce z terroryzmem składają się:
− rozpoznanie środowisk i organizacji terrorystycznych poza granicami kraju;
− analizowanie zagrożenia terroryzmem zewnętrznym;
− reagowanie wyprzedzające na realne zagrożenie spoza kraju;
− prowadzenie współpracy wywiadowczej z innymi państwami w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi117.
Według autorów „Słownika terminów i definicji NATO” kontrwywiad to: „działania ukierunkowane na identyfikację i przeciwdziałanie zagrożeniu bezpieczeństwa, jaką stanowią wrogie służby wywiadowcze lub organizacje, albo osoby zaangażowane do prowadzenia szpiegostwa, sabotażu, akcji wywrotowych lub terrorystycznych”118.
Zadania kontrwywiadowcze przeciwdziałające terroryzmowi zawierają się w następujących obszarach:
− rozpoznanie środowisk i organizacji terrorystycznych;
− analizowanie zagrożenia terroryzmem;
− reagowanie wyprzedzające na realne zagrożenie aktywnością terrorystyczną na terenie kraju;
− prowadzenie współpracy kontrwywiadowczej z innymi państwami w zakresie przeciwdziałania terroryzmowi;
− nadzorowanie systemu ochrony informacji niejawnych119.
Kolejną dziedziną w ramach antyterrorystycznych działań wyprzedzających jest profilaktyka. Obejmuje ona bardzo szeroki zakres przedmiotowy aktywności różnych podmiotów państwowych i niepaństwowych. Zawiera wiele metod i środków uniemożliwiających i utrudniających dokonanie zamachu terrorystycznego. Ma na celu pozytywne ukierunkowanie aktywności i sposobu postrzegania zagrożenia przez społeczeństwo, tak, by nie dopuścić do radykalizacji postaw, akceptacji sposobów działania terrorystów oraz zwiększyć czujność obywateli wobec jakichkolwiek symptomów nadchodzącego zagrożenia120.
116 S. Hoc, Zagadnienia odpowiedzialności karnej za szpiegostwo, Warszawa 1985, s. 36.
117 K. Jałoszyński, S. Zalewski, Organy administracji rządowej wobec zagrożeń terrorystycznych. Służby specjalne wobec terroryzmu, Bielsko-Biała 2009, s. 53.
118 Słownik terminów i definicji NATO, Warszawa 1998 [za:] Słownik terminów…, dz. cyt., s. 60
119 Zob. K. Jałoszyński, S. Zalewski, Organy …, dz. cyt., s. 53 – 54.
120 Zob. K. Liedel, Zwalczanie terroryzmu…,dz. cyt., s. 52 – 57.
Podobny charakter mają działania prewencyjne. Mają one za zadanie zmniejszenie podatności na zamach wybranych, szczególnie narażonych na niego obiektów oraz ludzi.
W tym obszarze stosuje się szeroką panoramę rozwiązań technicznych i technologicznych.
Jednak nadal dominującą formą zabezpieczenia jest ochrona fizyczna. Jest ona z powodzeniem stosowana przy ochronie budynków, jak i osób podlegających szczególnej ochronie. To właśnie prewencja jest domeną działania instytucji, mających na celu ochronę życia i zdrowia osobistości, ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa. Należą oni do grupy wysokiego ryzyka stania się obiektem zamachu terrorystycznego i jedynie skoordynowane oraz zawczasu przygotowane działania prewencyjne, są w stanie skutecznie zapobiegać potencjalnym atakom terrorystycznym121.
Wśród działań ofensywnych, prowadzonych już po zaistnieniu zamachu terrorystycznego, K. Jałoszyński wymienia trzy podstawowe kategorie prowadzenia działań bojowych:
− operacje ratunkowe związane z uwolnieniem przetrzymywanych zakładników;
− zatrzymywanie osób podejrzanych o działalność terrorystyczną;
− likwidacje osób uznawanych za terrorystów, zwłaszcza przywódców organizacji terrorystycznych122.
Dodatkowo za kontrterrorystyczną, czyli ofensywną, można uznać procedurę RENEGADE, a w jej ramach możliwość zestrzelenia statku powietrznego, który może stać się narzędziem dokonania zamachu terrorystycznego uderzając w wybrany obiekt naziemny123.
Całość przedsięwzięć związanych ze zwalczaniem terroryzmu można podzielić na cztery podstawowe elementy lub inaczej kierunki działań państwa w tym zakresie:
− zapobieganie (prevent) – identyfikacja zagrożeń o charakterze terrorystycznym, typowanie i ujawnianie osób podejrzewanych o działalność terrorystyczną lub je wspierających, zapobieganie rekrutacji i radykalizacji postaw, profilaktyka i komunikacja ze społeczeństwem;
− ochrona przed atakiem (protect) – zmniejszanie podatności na zamach obiektów i potencjalnych celów, ochrona granicy państwowej oraz przestrzeni powietrznej przed zagrożeniem zamachami i niepożądanym ruchem osobowym oraz materiałowym;
121 K. Jałoszyński, Jednostka kontrterrorystyczna…, dz. cyt., s. 44 – 45.
122 Tamże, s. 45.
123 Zob. B. Janusz-Pawletta, Podstawy prawne reagowania na zagrożenia terroryzmem lotniczym [w:] Reagowanie państwa na zagrożenia terroryzmem lotniczym, red. A. Glen, Warszawa 2010, s. 64 – 65.
− zwalczanie (pursue) – ściganie i sądzenie osób związanych z działalnością terrorystyczną, przeciwdziałanie finansowaniu terroryzmu, prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych i dochodzeniowo-śledczych, aktywne uczestnictwo w międzynarodowych koalicjach antyterrorystycznych;
− reagowanie (respond) – zorganizowanie efektywnego systemu zarządzania po wystąpieniu zdarzenia terrorystycznego, prowadzenie akcji ratunkowej, współpraca cywilno-wojskowa oraz wypracowanie sprawnej komunikacji ze społeczeństwem w przypadku wystąpienia zdarzenia terrorystycznego124.
Kierunki wymienione powyżej są komplementarne z przyjętymi przez Radę UE w grudniu 2005 roku zapisami Strategii UE w zakresie zwalczania terroryzmu oraz zaakceptowanego w tym samym roku Planu Działania dotyczącego zjawiska terroryzmu125.
K. Jałoszyński wskazuje jeszcze jeden element funkcjonujący w ramach przeciwdziałania terroryzmowi, czyli prognozowanie. Jest ono łącznikiem, dzięki któremu wymienione cztery kierunki działania zachowują wzajemne interakcje. Prognozowanie to przede wszystkim analiza rzeczywistych i potencjalnych celów, metod, form, narzędzi i kategorii sprawców w kontekście możliwych ofiar i innych skutków zamachów terrorystycznych126.
Odmienne spojrzenie na politykę antyterrorystyczną reprezentuje B. Bolechów, uznając, że powinna ona składać się ze swoistego systemu sit lub inaczej filtrów ustanowionych zgodnie z cyklem życia terrorystów. Zdaniem badacza zjawiska do owych elementów zalicza się:
− neutralizację podłoża terroryzmu;
− ograniczenie możliwości działania grup terrorystycznych;
− wpływ na intencję terrorystów;
− obronę bezpośrednia i ograniczanie skutków zamachów127.
Skuteczność wyżej wymienionych działań antyterrorystycznych wprowadzanych przez państwo będzie zależała od właściwej koordynacji aktywności poszczególnych podmiotów oraz od znajomości przez nich swoich obszarów zadaniowych. Najlepszym sposobem do zapewnienia tych warunków jest zbudowanie rozwiązań systemowych. Wówczas wszystkie
124 Projekt Narodowego Programu Antyterrorystycznego RP …, dz. cyt., s. 7 – 8.
125 Zob. Strategia Unii Europejskiej [w:] portal internetowy ABW, [online], [dostęp 22.11.2013], dostępny w Internecie: http://www.abw.gov.pl/pl/wolnytekst/356,dok.html.
126 K. Jałoszyński, Jednostka kontrterrorystyczna…, dz. cyt., s. 42.
127 B. Bolechów, Zwalczanie terroryzmu [w:] Zeszyty naukowe Koła Wschodnioeuropejskiego Stosunków Międzynarodowych, Numer Specjalny: Terroryzm, Wrocław 2004, s. 34, za: D. Szlachter, Walka z terroryzmem…, dz. cyt., s. 77 – 78.
elementy składowe systemu są precyzyjnie określone, struktury systemu dopasowane do celów stawianych przed systemem, a całość jest zaopatrzona w odpowiednie narzędzia prawne, organizacyjne i finansowe.
Zdaniem J. Szafrańskiego w Polsce nie funkcjonuje system przeciwterrorystyczny.
Wiele instytucji podejmuje natomiast działania z zakresu przeciwdziałania terroryzmowi, jego zwalczania oraz przygotowania do likwidacji skutków. Brak jest jednak obecnie ujednoliconego planowania tych przedsięwzięć, zgodnie z długofalową i obowiązującą wszystkie służby strategią, podzieloną na obszary i zadania do realizacji128.
Według autorów „Słownika terminów z zakresu bezpieczeństwa narodowego” system to: „każdy złożony obiekt wyróżniony z badanej rzeczywistości, stanowiący całość tworzoną przez zbiór obiektów elementarnych (elementów) i powiązań (relacji) pomiędzy nimi”129.
System antyterrorystyczny powinien składać się między innymi z takich elementów jak:
− uregulowania prawne;
− struktura;
− siły i środki - oraz bazy danych o nich;
− monitorowanie zagrożeń;
− relacje informacyjne;
− łączność;
− szkolenia, ćwiczenia i treningi;
− zasoby finansowe130.
Obecnie nie istnieje w Polsce żaden dokument strategiczny lub programowy, który całościowo traktowałby politykę RP w sprawach bezpieczeństwa antyterrorystycznego.
Fragmenty podstaw prawnych funkcjonowania elementów systemu odnaleźć można w ustawach dotyczących właściwości kolejnych podmiotów bezpieczeństwa. W nowo powstałych dokumentach programowych z zakresu bezpieczeństwa narodowego zagrożenie terroryzmem jest wymieniane, ale brak jest poza tym wskazania dróg, koncepcji czy polityki rządu w sprawie zwalczania zjawiska. Pierwszym elementem budowania każdego systemu są podstawy prawne. Gdy są one rozproszone i niepełne system jest pozbawiony legislacyjnego szkieletu, który wyjaśniłby wszelkie wątpliwości kompetencyjne czy organizację kierowania oraz procesu decyzyjnego.
128 J. Szafrański, Główne obszary oraz elementy systemu przeciwterrorystycznego [w:] Problemy prawno-organizacyjne zwalczania terroryzmu w Polsce, red. K. Liedel, Szczytno 2011, s. 98.
129 Słownik terminów…, dz. cyt., s. 139.
130 J. Szafrański, Główne…, dz. cyt., s. 101.
Najmocniejszym i najbardziej rozbudowanym elementem bezpieczeństwa antyterrorystycznego w Polsce są struktury. Niemalże każdy podmiot bezpieczeństwa narodowego posiada w swoich kompetencjach jakiś element przeciwterrorystyczny. Powstały również podmioty koordynujące te wszystkie działania, a w ostatnich latach nastąpił nawet podział struktur na trzy poziomy. Nie zmienia to jednak faktu, że widoczny jest brak jednego dokumentu określającego całościowo niektóre z aspektów tak szerokiej panoramy podejmowanych działań antyterrorystycznych.
W Polsce od kilku lat trwają prace nad opracowaniem ustawy antyterrorystycznej131. Celem powstania tego dokumentu jest usystematyzowanie hierarchiczności i współpracy pomiędzy służbami. Planowane też jest powołanie Krajowego Systemu Przeciwdziałania Zagrożeniom Terrorystycznym. Kilka lat temu został opublikowany przez MSW projekt Narodowego Programu Antyterrorystycznego na lata 2012 – 2016. Wypracowane w nim rozwiązania wydawały się być koncepcją słuszną, jednak jest to dokument jedynie programowy i do tego nie został wprowadzony do dzisiaj132.
Inną definicję systemu antyterrorystycznego proponuje S. Pikulski, twierdząc, że: „jest to zespół działań naukowych, prawnych, wojskowo-policyjnych ukierunkowanych na zwalczanie aktów terroryzmu oraz zmierzających do zapobiegania, przeciwdziałania i likwidacji zagrożeń związanych z możliwością zaistnienia aktów terrorystycznych”133.
Ta koncepcja systemu składa się z trzech elementów (nauki, prawa i działań policyjno-wojskowych). W Polsce działania naukowe uzupełniają braki w rozwiązaniach prawnych.
Eksperci z obszaru bezpieczeństwa przyjęli wiele koncepcji krajowych działań antyterrorystycznych i zaproponowali składniki oraz organizację systemu antyterrorystycznego. Dokonali również zebrania i pewnej systematyzacji obowiązujących, a rozproszonych norm prawnych. Dzięki temu polskie działania antyterrorystyczne nabierają charakteru systemowego, choć wymagają jeszcze dopracowania w sferze legislacyjnej.
K. Jałoszyński proponuje budowanie systemu antyterrorystycznego państwa na bazie sześciu podstawowych podsystemów:
− rozpoznania;
− koordynacji;
− prewencji;
131 W 2016 roku została uchwalona Ustawa o działaniach antyterrorystycznych - Ustawa z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (Dz.U. 2016 poz. 904).
132 Zob. Terror w Polsce…, dz. cyt., red. K. Liedel, A. Mroczek, s. 41.
133 S. Pikulski, Prawne środki zwalczania terroryzmu, Olsztyn 2000, s. 125.
− reagowania kryzysowego;
− ścigania;
− podsystemu medialno-propagandowego134.
Autor koncepcji wskazuje również na wielość aktów prawnych będących podstawą funkcjonowania systemu antyterrorystycznego w Polsce (wskazując jako podstawowych dwanaście różnych przedmiotowo aktów prawnych). Opisuje natomiast kolejno zadania w poszczególnych podsystemach oraz struktury je realizujące, z zaznaczeniem potrzeby dalszego ich doskonalenia135.
K. Liedel uważa natomiast, że polski system przeciwdziałania terroryzmowi składa się z czterech elementów:
− rozpoznania;
− profilaktyki;
− zwalczania terroryzmu;
− minimalizacji i likwidacji skutków ataków terrorystycznych136.
W tej koncepcji widać zasadniczą różnicę w stosunku do poprzedniej. Powyżej wymienione obszary zostały nazwane przez eksperta elementami, nie zaś jak w przypadku K. Jałoszyńskiego podsystemami systemu antyterrorystycznego. Takie rozróżnienie nie wydaje się mieć znaczenia praktycznego. Istotne jest uznawanie przez większość badaczy posiadania przez Polskę systemu przeciwdziałania terroryzmowi. Budowa i składniki systemu mogą zależeć natomiast od interpretacji aktów prawnych i przyjętej typologii aktywności państwowej w tym zakresie.