Przyjmując rok 2010 — przełom pierwszej i drugiej dekady XXI wieku — za dolną cezurę analizy, kierowano się zarówno uwarunkowaniami globalnymi i regionalnymi (europejskimi), jak i wewnętrznymi, dotyczącymi sytuacji
*—Dr hab. prof. UO, kierownik Katedry Stosunków Międzynarodowych w Instytucie Polito‑
logii Uniwersytetu Opolskiego.
w Polsce i w Niemczech. Górną granicę stanowi rok 2013, głównie ze wzglę‑
du na wybory parlamentarne w RFN, dekompozycję dotychczasowej ko‑
alicji rządowej oraz niechybne zmiany, jakie nastąpią po podpisaniu nowej umowy koalicyjnej i po przejęciu stanowiska ministra spraw zagranicznych przez polityka niezwiązanego z Partią Wolnych Liberałów1.
Biorąc pod uwagę globalne i regionalne determinanty sytuacji na are‑
nie międzynarodowej, rok 2010 był pierwszym rokiem wzrostu po zapa‑
ści gospodarczej w 2009 roku na świecie i w Europie2. Był to także rok unaocznienia i uświadomienia skali kryzysu zadłużeniowego w Grecji, a także w innych państwach południa Unii Europejskiej, co wywołało ko‑
nieczność stawienia czoła temu nowemu wyzwaniu i skonstruowania odpo‑
wiednich programów stabilizacyjnych, które nie mogły powstać bez zgody i zaangażowania Niemiec.
W roku 2010 przypieczętowana została nowa architektura gospodarki światowej oznaczająca zmianę układu sił w skali ogólnoświatowej (prze‑
suwanie się punktu ciężkości w kierunku Azji), czego wyrazem stało się zajęcie przez Chiny drugiego miejsca w świecie pod względem wielkości PKB (pierwsze miejsce na liście światowych eksporterów ChRL odebrała Niemcom już w 2009 roku).
Rok 2010 to także początek niestabilnej sytuacji w regionie Bliskiego Wschodu i Afryki Północnej. Wybuch protestów w Tunezji (17 grudnia 2010 roku) zapoczątkował tzw. arabską wiosnę ludów, która stała się wielkim wyzwaniem dla społeczności międzynarodowej i wymagała zajęcia stano‑
wiska przez poszczególne państwa, a także przez UE i innych aktorów odgrywających (lub pragnących odgrywać) istotną rolę w polityce świa‑
towej. Okazało się bowiem, że dotychczasowa polityka Unii Europejskiej wobec państw Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu, np. w ramach Unii dla Regionu Morza Śródziemnego, poniosła fiasko i konieczna stała się jej rewizja3.
Ważnym czynnikiem, mającym wpływ na kształt dyplomacji w drugiej dekadzie XXI wieku, stał się także początek ujawniania w 2010 roku przez portal WikiLeaks treści poufnych depesz dyplomatycznych. W opublikowa‑
nych dokumentach wysyłanych przez dyplomatów amerykańskich z Berlina znalazło się m.in. wiele słów krytyki pod adresem szefa niemieckiej dyplo‑
macji i prowadzonej przez niego polityki zagranicznej.
1—Tekst niniejszy powstał przed sformowaniem nowego rządu RFN i przed ogłoszeniem założeń nowej umowy koalicyjnej, a także przed odmową podpisania przez prezydenta Wik‑
tora Janukowycza umowy stowarzyszeniowej Ukraina — Unia Europejska.
2—Globalny PKB spadł w 2009 roku o 0,6%, PKB UE ‑27 o 4,1%, a PKB RFN odnotował spadek rzędu aż 5%.
3—A. Dzisiów ‑Szuszczykiewicz: „Arabska Wiosna” — przyczyny, przebieg i prognozy. „Bez‑
pieczeństwo Narodowe” 2011, nr 18, s. 41—56.
Jeśli chodzi o wewnętrzne uwarunkowania polityki zagranicznej Polski, to przypomnieć należy, że rok 2010 był trzecim rokiem pierwszej kadencji koalicji PO i PSL. W tym czasie rozpoczęła się już faktyczna rywalizacja o zwycięstwo w kolejnych wyborach (wybory parlamentarne odbyły się 9 października 2011 roku). Jednak najważniejszym wydarzeniem tego roku, będącym istotną determinantą wewnętrznej sytuacji politycznej w Polsce
— zarówno nowej jakości w polskim życiu politycznym (końca okresu ko‑
abitacji i nasilenia wewnętrznej konfrontacji oraz zaognienia podziałów mię‑
dzy koalicją rządową a opozycją), jak i w stosunkach z zagranicą, w tym przede wszystkim z Rosją, stała się katastrofa smoleńska. Zmiana na sta‑
nowisku prezydenta, która i tak prawdopodobnie nastąpiłaby w związku z kończącą się kadencją i brakiem poparcia większości społeczeństwa dla reelekcji Lecha Kaczyńskiego, przyniosła nowy styl polityki prowadzonej przez pałac prezydencki oraz współpracy z premierem i resortem spraw zagranicznych.
Zmiany objęły też Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP, które na po‑
czątku 2010 roku wchłonęło Urząd Komitetu Integracji Europejskiej i posze‑
rzyło zakres swej odpowiedzialności o politykę europejską.
Zarówno dla RFN, jak i dla Polski duże znaczenie miały wyniki obrad Zgromadzenia Parlamentarnego NATO, które toczyły się w październiku 2010 roku w Warszawie, oraz grudniowej sesji NATO w Lizbonie, albowiem przyniosły one nową koncepcję strategiczną Sojuszu na następne dziesięć lat, a także wytyczenie zakończenia misji w Afganistanie. Zgodnie z nową strategią, NATO miało stać się czynnikiem bezpieczeństwa światowego, nie koncentrując się wyłącznie na obszarze euroatlantyckim.
W Niemczech rok 2010 był rokiem podsumowań i bilansów (także bi‑
lansów dotyczących dokonań w polityce zagranicznej) w związku z ob‑
chodzonym uroczyście jubileuszem dwudziestolecia zjednoczenia dwóch państw niemieckich. Był to również pierwszy pełny rok rządów nowej koalicji CDU/CSU—FDP po jesiennych wyborach parlamentarnych z 2009 roku (umowa koalicyjna została podpisana 26 października 2009 roku i znacznie różniła się od umowy chadeków z socjaldemokratami z 11 li‑
stopada 2005 roku).
Analizowany okres niemieckiej polityki zagranicznej odnosi się w całości do 17 kadencji parlamentu i rządu RFN. Reprezentant nowego koalicjanta Unii — Guido Westerwelle — objął stanowisko ministra spraw zagranicz‑
nych po socjaldemokracie Franku ‑Walterze Steinmeierze i doprowadził do pewnych przewartościowań, przede wszystkim w obliczu finansowych pro‑
blemów strefy euro. W omawianym okresie nastąpiły także dwie zmiany na stanowisku prezydenta Niemiec, który jako głowa państwa nie posiada tak rozległych uprawnień jak polski prezydent, jednakże, m.in. poprzez swoje oficjalne wystąpienia i wizyty zagraniczne, kształtuje wizerunek państwa na
arenie międzynarodowej. W roku 2010 Horst Koehler ustąpił ze stanowiska prezydenta w wyniku niefortunnej wypowiedzi na temat związku pomię‑
dzy udziałem Niemiec w interwencji zbrojnej w Afganistanie i interesami ekonomicznymi tego państwa. Z kolei w połowie lutego 2013 roku podał się do dymisji prezydent Christian Wulff w związku z wszczęciem przeciwko niemu śledztwa w sprawie przyjmowania korzyści majątkowych, gdy pełnił funkcję premiera Dolnej Saksonii.
Ważnym atutem wizerunkowym były też wybory (12 października 2010 roku) niestałego członka Rady Bezpieczeństwa ONZ na lata 2011—2012:
Niemcy wraz z dziewięcioma pozostałymi niestałymi członkami zasiadły w tym gremium, by współdecydować o losach świata4. Była to namiastka kilkunastu lat dążenia RFN do zreformowania Rady Bezpieczeństwa ONZ i zajęcia w nim miejsca stałego członka.
Do ważnych uwarunkowań wewnętrznych niemieckiej polityki zagra‑
nicznej w 2010 roku zaliczyć należy również poprawę sytuacji gospodarczej RFN (w 2010 roku odnotowano najwyższy wzrost PKB od czasów zjedno‑
czenia Niemiec — o 3,6%, po spadku o 5% w 2009 roku).
Wspólny nie tylko dla niemieckiej i polskiej polityki zagranicznej był w analizowanym okresie fakt, że jej kształtowanie, a nawet realizacja, prze‑
stały być wyłączną domeną MSZ czy Auswärtiges Amt, a także Ministerstwa Obrony i innych resortów tradycyjnie zaangażowanych w kontakty z za‑
granicą. Dziś bowiem praktycznie wszystkie ministerstwa, a także wielu innych aktorów (w tym: pozapaństwowych/pozarządowych, subpaństwo‑
wych — np. landy w RFN, a także transnarodowych) uczestniczy w proce‑
sach związanych zarówno z kreowaniem, jak i urzeczywistnianiem polityki zagranicznej.
Źródła i materiały
Podstawę źródłową analizy stanowią przede wszystkim dokumenty Sejmu RP i MSZ oraz Niemieckiego Bundestagu, Urzędu Kanclerskiego i Urzędu Spraw Zagranicznych. Oparcie znacznej części rozważań na tekstach zwią‑
zanych z pracami parlamentów jest konsekwencją tezy niniejszego opraco‑
wania, zgodnie z którą od dwóch dziesięcioleci toczy się (przede wszystkim na Zachodzie) coraz widoczniejszy proces parlamentaryzacji polityki za‑
granicznej, polegający na wzroście wpływu parlamentów na procesy decy‑
4—Niemcy zdecydowanie pokonały kontrkandydatów (Kanadę i Portugalię), uzyskując ponad 2/3 głosów potrzebnych do wejścia do Rady Bezpieczeństwa.
zyjne związane z polityką zagraniczną. Potwierdzają ten pogląd chociażby wydarzenia z sierpnia i września 2013 roku, dotyczące groźby interwencji w Syrii — chodzi o weto wyrażone przez Izbę Gmin w Wielkiej Bryta‑
nii oraz zwrócenie się przez Baracka Obamę do Kongresu o legitymizację ewentualnego ataku zbrojnego USA przeciwko reżimowi Baszara al Asada w Damaszku. Wzrost roli parlamentów narodowych państw członkowskich i ich współuczestnictwo w pracach UE przewiduje też traktat lizboński, który wszedł w życie 1 grudnia 2009 roku.
W odniesieniu do Niemiec tezę o parlamentaryzacji polityki zagranicz‑
nej podzielają m.in. tacy autorzy, jak Volker Pilz5 czy Marcus Schneider6. W orzeczeniu Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 2001 roku dotyczącym nowej koncepcji strategii NATO, przypisano Bun‑
destagowi prawo do współdziałania w polityce zagranicznej (Teilhabe an der auswärtigen Gewalt) oraz zalecono, aby rząd i legislatywa współdziała‑
ły w dziedzinie polityki zagranicznej (Zusammenwirken der Regierung und Legislative im Bereich der auswärtigen Gewalt). To m.in. w gestii Bundesta‑
gu leży każdorazowe podejmowanie decyzji o udziale niemieckiej armii w misjach zagranicznych7. To parlament, zgodnie z artykułem 59 ustęp 2 Ustawy Zasadniczej, wyraża poprzez ratyfikację zgodę na umowy zawarte z innymi państwami. Art. 115 Ustawy Zasadniczej nadaje Bundestagowi prawa w procesie stwierdzania, że obszar państwa został zaatakowany (lub że taki atak mu grozi) oraz w procesie odwoływania stanu obrony i za‑
wierania pokoju. Za spektakularny można w tym kontekście uznać także przykład apelu deputowanych do Bundestagu, uchwalonego (na wniosek rządu) w marcu 2010 roku, o wycofanie z terytorium Niemiec ostatnich amerykańskich głowic nuklearnych.
Obok procesu parlamentaryzacji polityki zagranicznej — szczególnie w minionej kadencji — zauważalne było także w Niemczech wyraźne zmniejszenie roli Urzędu Spraw Zagranicznych na rzecz Urzędu Kanc‑
lerskiego. To kanclerz Angela Merkel odgrywała główną rolę w wytycza‑
niu kierunków i celów polityki zagranicznej i to jej wystąpienia na forum Bundestagu (szczególnie po każdym zakończonym szczycie na forum UE) każdorazowo informowały o polityce Niemiec prowadzonej na arenie mię‑
dzynarodowej, przede wszystkim europejskiej.
5—V. Pilz: Der Auswärtige Ausschuss des Deutschen Bundestages und die Mitwirkung des Parla-ments an der auswärtigen und internationalen Politik. Berlin 2008. Por. także: J. Krause: Die Rolle des Bundestages in der Außenpolitik. W: Deutschlands neue Außenpolitik, Bd. 4: Institutionen und Ressourcen. Hrsg. W.D. Eberwein, K. Kaiser. München 1998, s. 137.
6—M. Schneider: Der Deutsche Bundestag und die Außenpolitik. Einflussmöglichkeiten am Be-ispiel der Iranpolitik 1990 2008. Studienarbeit, 2009. Zob. http://www.weltbild.de/3/17482231 ‑1/
ebook/der ‑deutsche ‑bundestag ‑und ‑die ‑aussenpolitik.html [dostęp: 20.09.2013].
7—Orzeczenie Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 1994 roku.
Spośród wykorzystanych materiałów źródłowych wymienić należy przede wszystkim:
informacje ministra spraw zagranicznych Radosława Sikorskiego o za‑
—
— łożeniach polskiej polityki zagranicznej złożone w sejmie w dniach:
8 kwietnia 2010 roku, 16 marca 2011 roku, 29 marca 2012 roku i 20 marca 2013 roku oraz towarzyszące im debaty parlamentarne;
dokument: „Priorytety polskiej polityki zagranicznej 2012—2016”,
—
— przy‑
jęty przez Rząd RP w marcu 2012 roku;
teksty wystąpień ministra Guido Westerwellego w Niemieckim Bunde‑
—
— stagu z: 10 lutego 2010 roku8, 15 września 2010 roku9, 18 marca 2011 roku10, 15 grudnia 2011 roku11, 11 maja 2012 roku12 i sporządzony przez niego bilans polityki zagranicznej w połowie kadencji z 31 października 2011 roku, a także przemówienie wygłoszone na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 29 września 2012 roku;
wybrane exposé kanclerz Angeli Merkel
—
— 13 oraz program wyborczy z 2013
roku kierowanej przez nią partii CDU14;
—8—Regierungserklärung des Außenministers zum Bundeswehr ‑Einsatz in Afghanistan vom 10.02.2010. Zob. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Regierungserklaerung/2010/2010
‑02 ‑10 ‑westerwelle ‑regierungserklaerung ‑afghanistan.html [dostęp: 15.09.2013].
—9—Rede von Dr. Guido Westerwelle vor dem Deutschen Bundestag während der Debatte zu dem Haushaltsplan für 2011; Deutscher Bundestag Plenarprotokolle [dalej: DB PlPr] 17/58 vom 15.09.2010, s. 6075—6080.
10—Regierungserklärung von Bundesaußenminister Guido Westerwelle zu den aktuellen Entwicklungen in Libyen vom 18.03.2011. Zob. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/
Regierungserklaerung/2011/2011 ‑03 ‑18 ‑westerwelle ‑libyen.html [dostęp: 16.09.2013].
11—Regierungserklärung von Bundesaußenminister Guido Westerwelle zur Afghanis‑
tan ‑Politik der Bundesregierung. Zob. http://www.bundesregierung.de/Content/DE/Regierung serklaerung/2011/2011 ‑12 ‑15 ‑westerwelle ‑afghanistan.html [dostęp: 10.09.2013].
12—Regierungserklärung von Außenminister Guido Westerwelle vor dem Deutschen Bunde‑
stag „Europas Weg aus der Krise: Wachstum durch Wettbewerbsfähigkeit“ vom 11.05.2012.
13—Regierungserklärung von Kanzlerin Merkel zum Europäischen Rat und zum Eurogipfel vom 26.10.2011; Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel zu Finanzhilfen für Grie‑
chenland und Europäischer Rat am 1./2. März 2012 in Brüssel vom 27.02.2012; Regierungser‑
klärung von Bundeskanzlerin Merkel zum G 8 ‑Gipfel am 18./19. Mai 2012 in Camp David und NATO ‑Gipfel am 20./21. Mai 2012 in Chicago vom 10.05.2012; Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel zu Stabilitätsunion, Fiskalvertrag und Europäischer Stabilitätsmecha‑
nismus z 29.06.2012; Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel zum Europäischen Rat am 13. und 14. Dezember 2012 in Brüssel vom 13.12.2012; Regierungserklärung von Bunde‑
skanzlerin Merkel zu den Ergebnissen des EU ‑Rates am 7./8. Februar 2013 vom 21.02.2013;
Regierungserklärung von Bundeskanzlerin Merkel zu den Ergebnissen des G8 ‑Gipfels und zum Europäischen Rat am 27/28. Juni in Brüssel vom 27.06.2013.
14—Gemeinsam erfolgreich für Deutschland. Regierungsprogramm 2013—2017. Zob.http://www.
cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/regierungsprogramm ‑2013 ‑2017 ‑langfassung
‑20130911.pdf [dostęp: 10.09.2013].
sprawozdania rządu niemieckiego przedkładane Bundestagowi na temat
—
— różnych kierunków prowadzonej polityki zagranicznej (szczególnie za‑
granicznej polityki kulturalnej, naukowej i oświatowej)15.