W stronę ograniczania neoprotekcjonizmu rolnego Unii Europejskiej

Komisja Europejska musi stawić czoło żądaniom unijnych rolników wobec więk-szego interwencjonizmu i stosowanych wobec nich nacisków WTO, domagającej się postępów w liberalizacji rynków rolnych. Szczególnym wyzwaniem jest zapew-nienie globalnego bezpieczeństwa żywności. Nie jest bowiem jasne, czy większa produkcja UE i wynikające z niej niższe globalne ceny żywności są pożądane w walce z głodem i ubóstwem26. Problem polega na tym, że najubożsi mają ten-dencję do konsumowania większej ilości żywności niż jej produkowania, a niższe ceny żywności prawdopodobnie redukują głód tylko w krótkiej perspektywie. Długofalowo natomiast niższe ceny przyczyniają się do zmniejszania produkcji rolnej w krajach rozwijających się. Obniża to równocześnie koszt nisko wykwalifi-kowanej siły roboczej, która jest licznie zatrudniana w rolnictwie, i redukuje wzrost ekonomiczny w państwach słabo rozwiniętych27. Możliwe jest więc, że zwiększony

22 V. Birchfield, Dueling Imperialism or Principled Policies?...

23 D.L. Nielson, Supplying Trade Reform: Political Institutions and Liberalization in

Middle--Income Presidetial Democracies, „American Journal of Political Science” 47/2003; B.M. Hoekman,

M.M. Kostecki, The political economy of the world trading system; the WTO and beyond, Oxford University Press, Oxford 2001.

24 T. Flory, L’organisation mondiale du commerce. Droit institutionel et substantiel, Etablisse-ments Emile Bruylant, Bruxelles 1999.

25 www. foeeurope.org [15.05.2014].

26 B.B. Huges, M.T. Irfan, Assessing Strategies...

27 M. Ravallion, The Debate on Globalization, Powerty and Inequality; Why Measurement

przez UE import żywności i konsekwentnie wyższe ceny na rynku światowym są lepszym narzędziem walki z globalnym ubóstwem. Jednak w żadnym wypadku WPR w swym obecnym kształcie nie przynosi rozwiązania tego problemu28.

Na początku 2010 r. ceny na artykuły rolne uległy zmniejszeniu, dlatego oczekiwany jest wzrost subsydiów eksportowych, w szczególności dla sektora mlecznego29. Pojawia się przy tym pytanie: Na czym polega problematyczność tych subsydiów? Otóż utrudniają one uczciwą konkurencję, ze szkodą dla produkcji i usług, a także zakłócają produkcję rolną na korzyść tych produktów, które otrzy-mują najwięcej wsparcia. Ponadto obniżają światowe ceny rynkowe dla produktów rolnych i przez zniekształcanie handlu międzynarodowego powodują niekorzystną sytuację w krajach rozwijających się30.

Subsydia eksportowe przyjmowane są z dużą niechęcią przez partnerów han-dlowych UE, ponieważ dają pretekst krajom rozwijającym się do podtrzymania taryf celnych przeciwko niesprawiedliwej konkurencji – także produktów, które nie otrzymują (znaczących) subsydiów eksportowych31. Jednocześnie ich stosowanie wymaga stałej kontroli i pociąga za sobą wysokie koszty. Wciąż znaczna jest też liczba oszustw w tej dziedzinie, a dokładne zbadanie problemu wymaga wysiłku, odpowiednich procedur i instytucji. Subsydia eksportowe mogą być także przy-znane firmom, które nie produkują bezpośrednio żywności, np. liniom lotniczym, które otrzymują dopłaty do posiłków serwowanych podczas podróży lotniczych.

Innym problemem są taryfy celne na produkty rolne, które przeciętnie są ponad cztery razy wyższe niż opłaty za inne dobra. Wszystkie unijne cła, które przekraczają 100%, dotyczą produktów rolnych, a dla izoglukozy osiągają nawet bardzo wysokie, w granicach 604% należności. Głównym zarzutem wobec nich jest to, że zakłócają sygnały rynkowe, które mogłyby powodować skuteczną alokację środków ekonomicznych32.

Bez taryf celnych UE produkowałaby mniej dóbr rolniczych, a więcej dóbr przemysłowych i usług. Przyniosłoby to również więcej korzyści z międzynarodowej specjalizacji produkcji głównie przez skupianie się na tworzących wysoką wartość dodaną segmentach, gdzie UE cieszy się względną przewagą. W dodatku różnice w taryfach celnych pomiędzy produktami rolnymi prowadzą do zniekształcania produkcji. W rezultacie europejscy rolnicy wytwarzają te dobra, które są wysoce chronione, a nie te, które są wewnętrznie konkurencyjne.

28 I.H. Dwyer, H. Guyomard, International trade, agricultural policy reform and the

multi-functionality of EU agriculture. A framework for analysis, w: E. Kaditi, J. Swinnen (red.), Trade Agre-ements, Multifunctionality and EU Agriculture, Centre for European Policy Studies, Brussels 2008.

29 Ibidem.

30 M. Olson, The Exploitation and Subsidization of Agriculture in Developing and Developed

Countries, w: A. Maunder, U. Renborg (red.), Agriculture in a Turbulent World Economy, Aldershot,

Gower 1986.

31 V. Birchfield, Dueling Imperialism or Principled Policies?...

Wspólna Polityka Rolna UE w końcu pierwszej dekady XXI wieku spowodowa-ła wzrost cen produktów rolnych o 12 p.p., przenosząc 36 mld euro z konsumentów na producentów. Jest to szczególnie niekorzystne dla gospodarstw o niskich do-chodach, które przeznaczają dużą część swoich dochodów na żywność33. Żywność, napoje i wyroby tytoniowe stanowią bowiem 25% wydatków 20% europejskich gospodarstw domowych z najniższymi dochodami, podczas gdy udział ten wynosi tylko 15% w przypadku 20% tych z największymi dochodami. Dlatego też naj-ubożsi konsumenci ponoszą nieproporcjonalnie wysokie koszty34.

Nie bez znaczenia jest to, że rynki rolne z natury są niestabilne. Ochrona europejskiego rynku przed zewnętrznymi szokami może wydawać się dobrym pomysłem, lecz ceny krajowe mają tendencję do większej niestabilności niż ceny rynku światowego, który narażony jest na większe ryzyko. Na przykład dobre plony w Kazachstanie czy w USA mogą zrównoważyć zły sezon w Europie. Przez osłabianie transmisji cenowych z relatywnie stabilnego rynku światowego taryfy celne mogą zwiększać niestabilność cen w UE. Unijne cła często są pobierane jako cła specyficzne35, w postaci stałej opłaty za kilogram, co oznacza, że stają się bardziej restrykcyjne, kiedy ceny spadają, a mniej restrykcyjne podczas okresów ich wzrostu. W wyniku tego globalny popyt maleje w okresach wysokiej podaży, i na odwrót. Światowe rynki stają się więc mniej skutecznymi buforami wobec krajowych szoków cenowych i większym źródłem zakłóceń w handlu międzynarodowym artykułami rolnymi, co krzywdzi przede wszystkim ubogich w krajach rozwijających się36.

Wspólna zewnętrzna taryfa celna UE, stosowana wobec wybranych towarów, może hamować liberalizację handlu międzynarodowego, co często jest podkre-ślane przez partnerów handlowych z krajów nienależących do tego europejskiego ugrupowania integracyjnego i stanowi oznakę neoprotekcjonizmu handlowego37. Odporność UE na cięcia taryf celnych dla produktów rolnych wielokrotnie hamo-wała postęp w negocjacjach Rundy Doha WTO38. W dodatku kraje rozwijające się wskazują na neoprotekcjonizm UE w rolnictwie w celu usprawiedliwienia ich barier wobec importu oraz produkowanych dóbr i usług39. Ograniczenie niektórych unijnych zewnętrznych taryf celnych byłoby więc istotnym wkładem w liberalny

33 Zgodnie z prawem E. Engla zmniejszanie wydatków na żywność zwiększa się dopiero wraz ze wzrostem dochodów.

34 www.reformthecap.eu [15.05.2014].

35 Z.W. Puślecki, System środków kontroli handlowej Unii Europejskiej w warunkach globa-lizacji, Wyd. Naukowe UAM, Poznań 2001.

36 B.B. Huges, M.T. Irfan, Assessing Strategies...

37 Neoprotekcjonizm handlowy oznacza przewagę środków pozataryfowych nad cłami i selek-tywne ich stosowanie w stosunku do wybranych „wrażliwych” gałęzi produkcji.

38 K. Anderson, W. Martin, Agricultural Trade Reform and the Doha Development Agenda, „The World Economy” 28(9)/2005.

39 F.J. van Meijlli, E. van Tongeren, Trade Liberalization and Developing Coun tries under the

system handlowy, nie tylko zapewniający wysokie zyski UE, ale i będący sku-tecznym narzędziem w walce z globalnym ubóstwem40. Należy także podkreślić wysoki poziom subsydiowania budżetowego unijnego rolnictwa, co w poważnym stopniu ogranicza możliwości eksportowe krajów najsłabiej rozwiniętych. Inaczej natomiast sytuacja wygląda w bogatszych krajach rozwijających się, które paradok-salnie stosują podobne działania jak UE, polegające na zwiększaniu subsydiowania budżetowego własnego rolnictwa, co w efekcie wpływa na wzrost zniekształceń światowej wymiany handlowej.

Wspólna Polityka Rolna UE, prowadzona na przełomie pierwszej i drugiej dekady XXI wieku, była silnie ukierunkowana na konkuren cyjność i zrównowa-żony rozwój, co wynika z ogólnej strategii Unii Europejskiej dotyczącej wzrostu konkurencyjności globalnej. W takich warunkach Runda Doha WTO według przedstawicieli Komisji Europejskiej powinna być zakończona pod pisaniem poro-zumienia o dalszej liberaliza cji handlu rolnego. Uważa się także, iż rynek i wolny handel służą popra wie ogólnego dobrobytu mimo ostatnich wstrząsów na rynkach świa towych, szczególnie finansowych.

W okolicznościach wynikających z aktualnego rozwoju gospodarki światowej i handlu międzynarodowego, któremu towarzyszy wzrost protekcjonizmu han-dlowego, trudno spodziewać się szybkiego zakończenia negocjacji handlowych41. Paradoksalnie może okazać się, że przedłużające się osłabienie koniunktury będzie sprzyjać wznowieniu negocjacji i osiągnię ciu porozumienia końcowego w nieco krótszej perspektywie, tak jak miało to miejsce w czasie Rundy Tokijskiej GATT (1973-1979)42.

Należy zaznaczyć, że unijny przegląd Wspólnej Polityki Rolnej (Health Check

of the CAP) pokazał, iż wprowadzone reformy WPR są w większości przypadków

zgodne z zasad niczymi rozwiązaniami zawartymi w ostatniej wersji Modalities z 2008 r. Stopniowa eli minacja subsydiów eksportowych, znoszenie systemu cen instytucjonalnych (w tym eliminacja kwot mlecznych i skupu in terwencyjnego), oddzielenie płatności bezpo średnich od produkcji (decoupling) oraz po wiązanie ich z wymogami ochrony środowiska naturalnego (cross-compliance) zawiera się w końcowym pakiecie negocjacyjnym Rundy Doha43.

40 M. Ravallion, The Debate on Globalization...

41 V. Birchfield, Dueling Imperialism or Principled Policies?...

42 C.R. Neu, E. Simon, The Effectys of Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations on the

US Economy. An Updated View, Washington, DC 1979; A. Gascuel, Les illusions du Tokyo Round,

„Perspectives” 4(19)/1979; E.J. Ray, H.P. Marvel, The Pattern of Protection in the Industrialized

Worlds, „The Review of Economics and Statistics” 3/1984.

43 I.H. Dwyer, H. Guyomard, International trade, agricultural policy reform and the

multifunc-tionality of EU agriculture. A framework for analysis, w: E. Kaditi, J. Swinnen (red.), Trade Agree- ments, Multifunctionality and EU Agriculture, Centre for European Policy Studies, Brussels 2008;

C.G. Thies, S. Porche, Crawfish Tails: A Curious Tale of Foreign Trade Policy Making, „Foreign Policy Analysis” 3/2007.

Decyzje usankcjonowane w ramach przeglądu WPR mają zwiększyć – w spo-sób rynkowy – potencjał produkcyjny i eksportowy całej UE. Służy temu przede wszystkim zniesienie obowiązkowego odłogowania ziemi oraz zniesienie dopłat do upraw energetycznych od 2010 r. Dopłaty te, zwiększając (sztucznie) rentowność upraw energetycznych, ogranicza ją bowiem produkcję żywności w UE.

Wszystko wskazuje na to, że przyjęte kierunki reform będą kontynuowane, co stworzy korzystne warunki do zakończenia Rundy Doha, o ile nie nastąpi dalsze różnicowanie się stanowisk negocjacyjnych i nie pojawi się wyraźny konflikt intere-sów także w grupie krajów rozwijających się. Unia Europejska po winna więc sama, niezależnie od perspektyw negocjacji handlowych w ramach WTO, rozważyć, jakie dal sze posunięcia liberalizacyjne związane z WPR byłyby korzystne zarówno dla Unii, jak i dla krajów trzecich, zwłaszcza tych najsłabiej rozwiniętych44.

W połowie 2011 r. propozycje reform zostały oparte na komunikacie doty-czącym Wspólnej Polityki Rolnej do 2020 r.45, w którym przedstawiono szeroki wybór wariantów strategicznych. Ich realizacja pozwoli zmierzyć się z przyszłymi wyzwaniami dla rolnictwa i obszarów wiejskich oraz wypełnić cele wyznaczone dla WPR, czyli: (1) cel rentownej produkcji żywności, (2) zrównoważonego gospoda-rowania zasobami naturalnymi i działań na rzecz klimatu, (3) zrównoważonego rozwoju terytorialnego. Od chwili przyjęcia komunikatu zaprezentowany w nim kierunek reform cieszy się szerokim poparciem zarówno uczestników debaty in-stytucjonalnej46, jak i zainteresowanych podmiotów, z którymi przeprowadzono konsultacje w ramach oceny skutków recesji.

Wydaje się, że kryzys żywnościowy na dotychczasowym etapie unijnych dys-kusji przeważył szalę na rzecz utrzymania silnego sektora rolnego oraz obowiązu-jących zasad WPR. Wyraźnie spadła aktywność tych, którzy wywierali presję na instytucje unijne w celu przeorganizowania wydatków z budżetu UE, proponując odejście od stosowanej formy dotacji rolnych.

Warto dodać, że przedstawiciele Republiki Federalnej Niemiec nie tylko pro-ponują w nowym budżecie utrzymanie dopłat dla rolników i Wspólnej Polityki Rolnej, by w UE był silny sektor rolniczy i by kryzys żywnościowy nie wystąpił w krajach unijnych, ale w ich propozycjach są też inne elementy dotyczące subsy-diowania rolnictwa. Wspólną potrzebą, która wyłoniła się w procesie reform, jest dbanie o efektywność zasobów, aby w unijnym rolnictwie i na obszarach wiejskich móc osiągnąć trwały wzrost gospodarczy, sprzyjający włączeniu społecznemu

zgod-44 V. Birchfield, Dueling Imperialism or Principled Policies?...

45 WPR do 2020 r.: sprostać wyzwaniom przyszłości związanym z żywnością, zasobami

natural-nymi oraz aspektami terytorialnatural-nymi, Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,

Eu-ropejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, COM (2010) 672 wersja ostateczna z 18.11.2010 r.

46 Rezolucja Parlamentu Europejskiego z 23.06.2011 r., 2011/2015 (INI); Konkluzje Prezy-dencji Rady Europejskiej Unii Europejskiej z 18.03.2011 r.

nie ze strategią Europa 202047, z zachowaniem WPR opartej na dwóch filarach, w ramach których do osiągnięcia tych samych celów wykorzystuje się komple-mentarne środki. Pierwszy filar obejmuje środki bezpośrednie i środki organizacji rynków, które zapewniają podstawowe wsparcie rocznych dochodów unijnych rolników, a także pomoc w przypadku szczególnych zakłóceń na rynku, a drugi filar dotyczy obszarów wiejskich. W ramach drugiego filaru państwa członkowskie sporządzają i współfinansują programy wieloletnie oparte na wspólnych ramach48. Trudno jeszcze określić, jakie będą konsekwencje niekorzystnego rozwoju sytuacji na światowym rynku żywnościowym i jak to zmieni dotychczasową unijną kon-cepcję, w myśl której w przyszłości powinny być coraz bardziej rozwijane działania związane z rozwojem innowacyjno ści i badań naukowych49.

3. Zobowiązania Wspólnej Polityki Rolnej UE