Wymagania Unii Europejskiej dotyczące analiz efektywności kolejowych

Wiele organizacji i instytucji finansowych, które wspierają procesy inwesty-cyjne poprzez udzielanie zwrotnych lub bezzwrotnych pożyczek, kredytów i funduszy na przedsięwzięcia, realizowane w różnych sektorach gospodarki, formułuje własne wymagania w zakresie:

 sposobu sporządzania rachunku efektywności,

 zestawu niezbędnych wskaźników,

 sposobu szacowania strumieni pieniężnych, towarzyszących realizacji

danych przedsięwzięć,

 interpretacji uzyskanych wyników.

Tak jest również w przypadku Unii Europejskiej, która współfinansuje w pań-stwach członkowskich różne przedsięwzięcia inwestycyjne, m.in. w sektorze transportu, z różnych funduszy, w tym z funduszy strukturalnych oraz z Fun-duszu Spójności. Jak już wcześniej wspomniano, w działaniach tych wymagane jest wiarygodne uzasadnianie wniosków o współfinansowanie inwestycji. Pań-stwa członkowskie zobligowane są do składania analiz kosztów i korzyści wraz z informacjami o dużych projektach ubiegających się o współfinansowanie379.

Analiza kosztów – korzyści (Cost-Benefits Analysis, CBA lub Benefits-Cost

Analysis, BCA)380 mająca zastosowanie w przypadku inwestycji publicznych (nierynkowych) lub częściowo publicznych, winna obejmować możliwie wszystkie koszty i korzyści, łącznie ze skwantyfikowanymi niepieniężnymi efektami, generowanymi przez przedsięwzięcie w okresie realizacji i eksploata-cji, uzyskiwanymi zarówno przez inwestora, jak i innych beneficjentów. Anali-za CBA, jako technika wykonywania oceny efektywności przedsięwzięć inwe-stycyjnych, ma dać odpowiedź na pytanie, czy realizacja przedsięwzięcia jest w publicznym interesie oraz ma umożliwić wybór między dwiema lub więcej wzajemnie wykluczającymi się inwestycjami. W celu uzyskania porównywalno-ści, w ramach analizy CBA wszystkie koszty i korzyści związane z przedsię-wzięciem wyraża się w pieniądzu381. W przypadkach gdy wykorzystanie analizy

379 Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ..., op. cit., art. 40 lit. e.

380 Jak wyjaśniają R.O. Zerbe Jr. i A.S. Bellas określenie Benefits-Cost jest bardziej kojarzone z ekonomicznym podejściem, natomiast określenie Cost-Benefit jest bliższe technicznemu podej-ściu. Por. R.O. Zerbe Jr., A.S. Bellas: A Primer for Benefit…, op. cit., s. 10.

CBA nie jest możliwe lub też wiadomo, że dana inwestycja musi zostać zreali-zowana, stosuje się tzw. analizę efektywności kosztowej (Cost – Effectiveness

Ana-lysis, CEA), która jest szczególną formą analizy CBA. Analiza efektywności

kosztowej jest podejściem znacznie prostszym; jej podstawą jest maksymaliza-cja efektywności uzyskiwanej przy ograniczonych zasobach382.

Chociaż idea analizy CBA jest prosta, to jej poprawne wykorzystanie dla oce-ny efektywności stwarza wiele trudności i problemów. Dotyczą one przede wszystkim identyfikacji kosztów i korzyści oraz sposobu ich wyceny. W szcze-gólności odnosi się to do dóbr nieposiadających rynkowych wartości, np. oszczędności czasu podróży uzyskane dzięki zmodernizowanej linii kolejowej383.

Analiza kosztów – korzyści wymagana przez UE ma przede wszystkim od-powiedzieć na dwa podstawowe pytania:

1. Czy przedsięwzięcie warte jest współfinansowania przez Unię Europejską, tj. czy przyczynia się do realizacji głównych celów polityki regionalnej Wspólnoty oraz do wzrostu gospodarczego regionu i tworzenia nowych miejsc pracy?

2. Czy przedsięwzięcie potrzebuje wsparcia finansowego z funduszy unij-nych, tzn. czy przedsięwzięcie, które realizuje cele polityki gospodarczej UE, nie może być zrealizowane samodzielnie przez beneficjenta?384 Odpowiedzi na te dwa zasadnicze pytania dostarczają analiza ekonomiczna i analiza finansowa efektywności przedsięwzięcia. Te dwie odmiany analizy róż-nią się zakresem uwzględnianych przepływów pieniężnych. Korzyść netto z przedsięwzięcia inwestycyjnego może być wyliczana z punktu widzenia róż-nych podmiotów zaangażowaróż-nych w proces oceny efektywności danego przed-sięwzięcia inwestycyjnego. Literatura przedmiotu charakteryzuje kilka formuł kalkulacji przepływów pieniężnych netto385. W praktyce działalności gospodar-czej najczęściej korzysta się z formuły szacowania przepływów pieniężnych net-to dla wszystkich stron finansujących przedsięwzięcie (free cash flow net-to firm, FCFF) oraz dla właścicieli przedsiębiorstwa (free cash flow to equity, FCFE).

Konieczność wykorzystania analizy CBA do oceny kolejowych inwestycji in-frastrukturalnych, jak już wcześniej wspomniano, wynika bezpośrednio z Roz-porządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 roku. Natomiast zbiór pozostałych wymagań dotyczących sporządzania analiz efektywności

382 M. Johannesson: The Relationship Between Cost-Effectiveness Analysis and Cost-Benefit Analysis. Social Science & Medicine 1995, Vol. 41, No. 4, s. 483.

383 R.O. Zerbe Jr., A. S. Bellas: A Primer for Benefit-Cost..., op. cit., s. 5.

384 Guidance on the methodology for carrying out Cost-Benefit Analysis. Working Document 4. The New Programming period 2007-2013. European Commission Directorate – General Regional Policy. Bruksela 2006, s. 4.

przedsięwzięć inwestycyjnych, w tym również infrastrukturalnych, zgłasza-nych do współfinansowania z funduszy Unii Europejskiej zawarty jest w wy-danym przez Komisję Europejską przewodniku pt. Guide to cost-benefit analysis

of investment projects (Structural Fund, Cohesion Fund and Instrument for Pre-Accession), będącym aktualizacją podręcznika wydanego w 2002 r.386 Zawiera on, między innymi, informacje dotyczące zasad, zakresu i etapów sporządza-nia analizy kosztów – korzyści, odnoszące się także do dużych przedsięwzięć infrastrukturalnych w transporcie. W szczególności przedmiotem ustaleń są:

 określenie celów projektu,

 identyfikacja projektu,

 analiza wykonalności i rozwiązań alternatywnych,

 analiza finansowa,

 analiza ekonomiczna,

 ocena ryzyka,

 inne podejścia dotyczące ewaluacji projektu387.

W świetle wytycznych zawartych w wymienionym przewodniku, zalecany-mi metodazalecany-mi do badania efektywności inwestycji są bieżąca wartość netto (NPV) oraz wewnętrzna stopa zwrotu (IRR). W ramach analizy finansowej wskaźniki nazywane są odpowiednio: finansową wartością bieżącą netto

(finan-cial net present value, FNPV) i finansową wewnętrzną stopą zwrotu (finan(finan-cial in-ternal rate of return, FRR). Wskaźniki te ujmowane są w dwóch aspektach:

 jako wskaźniki efektywności finansowej z inwestycji – finansowa war-tość bieżąca netto inwestycji (financial net present value on investment,

FNPV/C) oraz finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z inwestycji (finan-cial internal rate of return on investment, FRR/C),

 jako wskaźniki efektywności finansowej z kapitału własnego – finanso-wa finanso-wartość bieżąca netto kapitału (financial net present value of capital,

FNPV/K) oraz finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z kapitału własnego

(financial internal rate of return of capital, FRR/K)388.

W pierwszym ujęciu mierzona jest efektywność przedsięwzięcia z uwzględ-nieniem całkowitych nakładów inwestycyjnych, niezależnie od źródeł finan-sowania. W drugim natomiast ocenia się efektywność kapitałów zainwestowa-nych przez beneficjenta, czyli w nakładach inwestycyjzainwestowa-nych nie ujmuje się środ-ków pochodzących z funduszy Wspólnoty.

386 Guide to cost-benefit analysis of investment projects (Structural Fund – ERDF, Cohesion Fund and

Instrument for Pre-Accession). Final Report, Submitted by TRT Trasporti e Territorio and CSIL Centre

for Industrial Studies, Bruksela 2008.

387 Tamże, s. 13-15.

W ramach analizy kosztów – korzyści w ujęciu ekonomicznym, w świetle przywoływanego przewodnika, wskaźniki NPV i IRR przyjmują odpowiednio postać ekonomicznej wartości bieżącej netto (economic net present value, ENPV) i ekonomicznej wewnętrznej stopy zwrotu (economic internal rate of return, ERR).

W przewodniku sugerowane jest także stosowanie wskaźnika B/C ratio389.

Jednak w tym przypadku brak jest pewnej konsekwencji, ponieważ wskaźnik ten nie jest wymieniany dla potrzeb analizy finansowej.

Czynnikiem determinującym poprawność obliczeń przedstawionych wyżej wskaźników jest sposób rozstrzygnięcia wielu szczegółowych kwestii obejmu-jących m.in.:

 wybór odpowiedniej stopy dyskontowej na potrzeby analizy finansowej

i ekonomicznej,

 ustalenie ekonomicznego cyklu życia inwestycji,

 sposób szacowania ujemnych strumieni pieniężnych, w tym nakładów

inwestycyjnych i kosztów operacyjnych,

 sposób szacowania dodatnich strumieni pieniężnych, w tym przychodów

generowanych przez inwestycję oraz wartości rezydualnej,

 sposób szacowania kosztów i korzyści zewnętrznych,

 sposób przekształceń podstawowych elementów rachunku

efektywno-ści, tj. nakładów inwestycyjnych, kosztów eksploatacyjnych oraz przy-chodów, oszacowanych dla analizy efektywności finansowej, na potrzeby analizy efektywności ekonomicznej.

W rozwiązywaniu niektórych z ww. problemów pomocne są wytyczne za-warte w przywołanym przewodniku, jak również w innych opracowaniach do-tyczących problematyki oceny efektywności inwestycji, zalecanych przez Ko-misję Europejską. Należą do nich:

 HEATCO – Developing Harmonised European Approaches for Transport Co-sting and Project Assessment. Project funded under the 6th Framework Programme, coordinated by the University of Stuttgart, European Commission, 2006390;

 RAILPAG – Railway Project Appraisal Guidelines. European Investment

Bank and European Commission, 2005391.

Wymienić należy również, powstałą w Polsce, tzw. Niebieską Księgę. Sektor

kolejowy. Infrastruktura i tabor. Podręcznik dla Beneficjentów, rekomendowany

przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego i Ministerstwo Infrastruktury

389 Guide to cost-benefit..., op. cit., s. 45.

390 http://heatco.ier.uni-stuttgart.de/

przygotowaną w 2008 przez inicjatywę JASPERS392. Podręcznik ten pod wzglę-dem zasad i metodyki wykonywania analizy CBA jest zgodny z metodyką przedstawioną w przewodniku Guide to cost-benefit analysis of investment

pro-jects (Structural Fund, Cohesion Fund and Instrument for Pre-Accession, przy

czym „pod względem szczegółowych zapisów i rozstrzygnięć jest dokumentem pierwszej rangi i podstawowym dla potencjalnych beneficjentów”393.

Należy zaznaczyć również, że obydwa przywoływane opracowania stanowią aktualizację wcześniejszych dokumentów. Przewodnika pt. Guide to

cost-benefit analysis of investment projects (Structural Fund – ERDF, Cohesion Fund and ISPA) przygotowanego w roku 2002 oraz tzw. Niebieskiej Księgi. Metodyka sporządzania analiz dla projektów realizowanych w Polsce, finansowanych z fundu-szy Unii Europejskiej. Podręcznik dla Beneficjentów, opracowanej w 2004 roku na

podstawie zaleceń UE w ramach pomocy technicznej Wspólnoty Europejskiej przez konsorcjum firm konsultingowych394.

W praktyce, pomimo istniejących wytycznych, występowały zauważalne różnice w podejściach do rozwiązywania niektórych problemów między po-szczególnymi regionami i krajami, co prowadzi do odmiennych sposobów i metod oceny efektywności poszczególnych projektów, a w konsekwencji bar-dzo zróżnicowanych wyników. Dowodzą tego m.in. prowabar-dzone przez M. Flo-rio i S. Vignetti badania, którymi objęto 240 projektów z 11 państw, w tym 26 kolejowych, realizowanych w latach 2000-2002, dotyczących współfinansowa-nia przedsięwzięć w ramach funduszu ISPA. Duże zróżnicowanie wyników analiz w poszczególnych krajach, wykazane w przeprowadzonych badaniach, autorzy tłumaczą specyficznymi właściwościami przedsięwzięć na różnych obszarach oraz niekonsekwencją i rozbieżnościami w zastosowaniu analizy CBA. Odmienne podejście dotyczyło m.in.: horyzontu czasowego analizy, uwzględniania rezerw w strumieniach pieniężnych, wartościowania niepie-niężnych korzyści, ustalenia stopy dyskontowej395.

Również badania przeprowadzone w Polsce w 2007 r., którymi objęto 12 raportów z analiz finansowych i ekonomicznych, stanowiących część studiów wykonalności planowanych w Polsce kolejowych inwestycji

392 Inicjatywa JASPERS dotyczy wsparcia dużych projektów w sektorze transportu i innych sek-torach, które kwalifikują się do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalne-go oraz Funduszu Spójności. Wsparcie nie ma charakteru finansoweRegionalne-go, ale doradczy. Szerzej http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NSS/programy/krajowe/poiis/jaspers/

393 Niebieska Księga. Sektor kolejowy – Infrastruktura i tabor. JASPERS, Warszawa, grudzień 2008, s. 5.

394 Opracowanie zostało przygotowane przez Konsorcjum: Scott Wilson, Arup, PM Group oraz podwykonawcę, tj. firmę Ernst & Young w związku z realizacją projektu o numerze Europe-Aid/115971/D/SV/PL pt. Przygotowanie projektów do wsparcia z Europejskiego Funduszu Rozwoju

Regionalnego (EFRR).

395 M. Florio, S. Vignetti: Cost-benefit Analysis of Infrastructure Projects in an Enlarged European

nych przygotowanych w latach 2004-2007, wykazały istotne zróżnicowanie wielu, zarówno ogólnych, jak i szczegółowych aspektów i zagadnień związa-nych z realizacją tych analiz396. Zauważone problemy i rozbieżności dotyczyły: sposobu przeprowadzania oceny efektywności inwestycji, zakresu kosztów i korzyści, uwzględnianych w poszczególnych opracowaniach w analizie eko-nomicznej, poziomu stóp dyskontowych, długości okresu obliczeniowego, licz-by stosowanych metod oceny efektywności inwestycji, szacowania nakładów inwestycyjnych (zakresu i dokładności), zakresu i sposobu szacowania przy-chodów zarządcy infrastruktury, zakresu kosztów utrzymania i eksploatacji linii oraz sposobu ich szacowania, zakresu i sposobu kwantyfikacji korzyści zewnętrznych, sposobu i szczegółowości przeprowadzania analizy ryzyka.

Rozbieżności te prowadzą w praktyce do istotnych różnic w sposobie ujęcia i rozwiązywania wielu szczegółowych kwestii w ocenie efektywności tych inwe-stycji. Niejednokrotnie różnice te uwarunkowane są wiedzą i doświadczeniem ekspertów, jak również trudnościami w zakresie pomiaru i wartościowania ele-mentów rachunku efektywności. Wynikają również z faktu, że mimo opracowa-nia krajowych i europejskich wytycznych dotyczących ewaluacji efektywności kolejowych inwestycji infrastrukturalnych, procesowi temu nadal towarzyszy istotny stopień swobody w szacowaniu elementów i parametrów rachunku.

3.3. Proces oceny efektywności kolejowych inwestycji