RACJONALIZACJA ZARZĄDZANIA
JEDNOLITYMI FORMACJAMI
UMUNDUROWANYMI
ODPOWIEDZIALNYMI ZA
BEZPIECZEŃSTWO WEWNĘTRZNE
Tom IV
redakcja naukowa:
Bernard Wiśniewski
Tomasz Zwęgliński
Recenzja naukowa
dr hab. Andrzej Czupryński prof. UPH dr hab. Jarosław Prońko prof. UJK
Redaktor prowadząca Ewa Juchimowicz Korekta językowa Arte Mio Projekt okładki Krzysztof Kowalczyk
Wydano na licencji Creative Commons:
Uznanie autorstwa-Użycie niekomenrcyjne_Bez utworów zależnych 4.0 Polska Wydanie pierwsze
Warszawa 2019
ISBN
978-83-952375-4-6
Wydawca
Szkoła Główna Służby Pożarniczej
ul. J. Słowackiego 52/54, 01-629 Warszawa e-mail: wydawnictwo@sgsp.edu.pl www.sgsp.edu.pl tel. 22 561 73 83 Łamanie Krzysztof Kowalczyk Druk
Mazowieckie Centrum Poligrafi i
SPIS TREŚCI
prof. dr hab. Bernard Wiśniewski, dr inż. Tomasz Zwęgliński
WPROWADZENIE . . . . 5 dr hab. Paweł Lubiewski, prof. WSPol
WSPÓŁCZESNY TERRORYZM WOBEC PROCESÓW MIGRACYJNYCH – WYZWANIA DLA INSTYTUCJI
ODPOWIEDZIALNYCH ZA BEZPIECZEŃSTWO PUBLICZNE . . . . 8 dr Sławomir Stanisław Górski
MECHANIZMY REAGOWANIA KRYZYSOWEGO
W UNII EUROPEJSKIEJ . . . . 22 dr Anna Polak
OPTYMALIZACJA STRATEGII ZARZĄDZANIA
BEZPIECZEŃSTWEM PUBLICZNYM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
W ŚWIETLE ZAGROŻEŃ MIĘDZYNARODOWYCH . . . . 34 dr Piotr Sowizdraniuk
EWOLUCJA ZAKRESU DZIAŁAŃ PODEJMOWANYCH PRZEZ PODMIOTY KRAJOWEGO SYSTEMU
RATOWNICZO-GAŚNICZEGO . . . . 48 dr inż. Tadeusz Terlikowski
ORGANIZACYJNO-PRAWNE ASPEKTY ROLI PODMIOTU
WIODĄCEGO W WIELOPODMIOTOWYCH AKCJACH RATOWNICZYCH . . . . 64 dr inż. Jacek Zboina
RACJONALIZACJA OCENY ZGODNOŚCI
W OCHRONIE PRZECIWPOŻAROWEJ . . . .133 dr inż. Radosław Radkowski
dr inż. Bogusław Kogut
ROLA I ZNACZENIE WSPÓŁDZIAŁANIA PODMIOTÓW PAŃSTWOWYCH ORAZ SPOŁECZNYCH W ZAKRESIE BEZPIECZEŃSTWA
POWSZECHNEGO – ASPEKTY TEORETYCZNE I PRAKTYCZNE . . . .161 dr Rafał Kochańczyk
DOSKONALENIE REALIZACJI ZADAŃ POLICJI ZWIĄZANYCH Z ZAPEWNIENIEM BEZPIECZEŃSTWA W RUCHU DROGOWYM JAKO ELEMENT WSPARCIA STRATEGICZNEGO POTENCJAŁU
BEZPIECZEŃSTWA NARODOWEGO . . . .178 dr hab. Weronika Jakubczak, prof. SGSP
WOJSKA OBRONY TERYTORIALNEJ JAKO FORMACJA WSPIERAJĄCA PRZY ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM . . . .191 dr hab. Janusz Falecki, prof. UP
STANY NADZWYCZAJNE JAKO NARZĘDZIE ZAPEWNIENIA
BEZPIECZEŃSTWA PAŃSTWA . . . .210 dr hab. Robert Socha, prof. AWSB
DOSKONALENIE DZIAŁANIA STRAŻY GMINNYCH (MIEJSKICH)
NA RZECZ REALIZACJI ZADAŃ W STANIE WOJENNYM . . . .223 dr inż. Jan Ziobro
ROLA ORAZ ZNACZENIE ĆWICZEŃ W PROCESIE ZARZĄDZANIA PODMIOTAMI ODPOWIEDZIALNYMI ZA ZAPEWNIANIE
BEZPIECZEŃSTWA WEWNĘTRZNEGO W WYMIARZE MIKRO I MAKRO . . . . .233 dr inż. Tomasz Zwęgliński
METODOLOGICZNE PODSTAWY TEORII EWALUACJI ĆWICZEŃ
W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA KRYZYSOWEGO I OCHRONY LUDNOŚCI . . . .252 dr inż. Janusz Popis
Panu prof. dr. hab. inż. Stanisławowi Dworeckiemu, w podziękowaniu za pracę w Szkole Głównej Służby Pożarniczej w Warszawie,
współpracownicy
WPROWADZENIE
WPROWADZENIE
To już kolejny, czwarty tom serii wydawniczej pt. Racjonalizacja zarządzania jednolitymi
formacjami umundurowanymi odpowiedzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne poświęcony
doskonaleniu formacji odpowiedzialnych za to bezpieczeństwo.
Bezpieczeństwo wewnętrzne jest dziś intensywnie eksplorowanym obszarem bezpieczeństwa państwa. Trudno się temu dziwić. To właśnie jego dotyczą głównie pojawiające się zagrożenia. Sprawia to, że poszukuje się nowych, naukowo uzasadnionych rozwiązań przeciwdziałających im oraz minimalizujących skutki ich wystąpienia. Niebagatelną rolę w tym procesie odgrywają formacje przywołane w tytule niniejszego opracowania.
Zarówno środowisko bezpieczeństwa, jak i wspomniane formacje w nim funkcjonujące, ulegają ciągłym przeobrażeniom, a w ślad za nimi – również procesom doskonalącym. Te ostatnie skierowane są na rozwój ich funkcjonariuszy i żołnierzy oraz całości ich organizacji.
Członkowie formacji odpowiedzialnych za bezpieczeństwo wewnętrzne są zmuszeni do rozwijania kunsztu zawodowego przez cały okres swej aktywności zawodowej. Służy to rozwojowi osobistemu oraz w odniesieniu do podwładnych przyczynia się do:
– przekazywania wiedzy i doświadczenia;
– pobudzania aktywności poznawczej i działalności praktycznej oraz zdolności innowacyjnych; – rozwijania systemu wartości, kształtowania postaw i charakteru;
– kształtowania i rozwijania zainteresowań, tworzenia warunków do łączenia teorii z praktyką; – przygotowania do racjonalnej i systematycznej samokontroli samooceny przebiegu i wyników
– organizowania życia społecznego dzieci i młodzieży w szkole;
– przygotowanie do systematycznego i samodzielnego doskonalenia się przez całe życie1.
Powyższe wynika z tego, że członkowie tych formacji mają niebagatelny wpływ na kształtowanie świadomości społecznej, dlatego powinni być otwarci na oczekiwania i potrzeby społeczeństw, stymulować i prowadzić procesy edukacyjne w imię interesów powszechnych, a nie tylko jednostkowych, a także odznaczać się niezależnością i krytycyzmem2.
Jak temu sprostać? Odpowiedź na to wydaje się prosta. Doskonalić! Co i jak doskonalić? Odpowiedź na to jest już zdecydowanie trudniejsza. Szanując potencjalnego Czytelnika, spróbujmy przekazać kilka sugestii.
Po pierwsze doskonalenie wynika z różnicy między poziomami pożądanego poziomu wiedzy i umiejętności a aktualnie posiadanym. Pociąga to za sobą konieczność koncentrowania się na lukach, niedostatkach i niedociągnięciach, a nie na tym, co już stanowi o sile formacji i jej członków. A zatem trzeba wiedzy, informacji i narzędzi, aby móc ten dysonans określić. Po drugie trzeba mieć pomysł na zniwelowanie tej różnicy. To już i trudniejsze, i bardziej zło-żone. Jest to konsekwencją zidentyfi kowanych zagrożeń, prawa i rozwiązań organizacyjnych będących ich konsekwencją, umiejętności określenia sposobu rozwiązania problemu przy uwzględnieniu posiadanych możliwości oraz ewaluacji efektów zakończonego procesu. Po trzecie wskazania dalszych kierunków doskonalenia, co wydaje się najtrudniejsze. Po czwarte, problem racjonalizacji zarządzania jednolitymi formacjami umundurowanymi odpowie-dzialnymi za bezpieczeństwo wewnętrzne to niekończący się proces.
Autorzy niniejszego opracowania dostrzegają problemy zarysowane powyżej, dlatego też zdecydowali podzielić się swoją wiedzą i doświadczeniem w zakresie odzwierciedlonym tytu-łem publikacji oraz tytułami poszczególnych opracowań wchodzących w jej skład. Na całość złożyły się wypowiedzi odnoszące się w swojej treści do zagadnień, tj.: mechanizmy reagowania kryzysowego w Unii Europejskiej, optymalizacja strategii zarządzania bezpieczeństwem publicznym Rzeczypospolitej Polskiej w świetle zagrożeń międzynarodowych, ewolucja zakresu działań podejmowanych przez podmioty krajowego systemu ratowniczo-gaśniczego, organizacyjno-prawne aspekty roli podmiotu wiodącego w wielopodmiotowych akcjach ratow-niczych, racjonalizacja oceny zgodności w ochronie przeciwpożarowej, ratownictwo w ujęciu przedmiotowo-podmiotowym, rola i znaczenie współdziałania podmiotów państwowych oraz
1 Por. Cz. Kupisiewicz, Dydaktyka ogólna, Warszawa 2000, s. 214–215.
społecznych w zakresie bezpieczeństwa powszechnego, doskonalenie realizacji zadań Policji związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym jako element wsparcia stra-tegicznego potencjału bezpieczeństwa narodowego, wsparcie zarządzania kryzysowego, stany nadzwyczajne jako narzędzie zapewnienia bezpieczeństwa państwa, doskonalenie działania straży gminnych (miejskich) na rzecz realizacji zadań w stanie wojennym, rola oraz znaczenie ćwiczeń w procesie zarządzania podmiotami odpowiedzialnymi za zapewnianie bezpieczeń-stwa wewnętrznego w wymiarze mikro i makro, metodologiczne podstawy teorii ewaluacji ćwiczeń w zakresie zarządzania kryzysowego i ochrony ludności na zmianach w edukacji dla bezpieczeństwa w polskiej szkole – kończąc.
Na zakończenie pozwolimy sobie na stwierdzenie, że zapotrzebowanie na tego typu publikacje wydaje się być niemałe i wszystko wskazuje na to, że w najbliższym czasie należy spodziewać się kolejnych tomów tej serii.
prof. dr hab. Bernard Wiśniewski dr inż. Tomasz Zwęgliński
dr hab. Paweł Lubiewski, prof. WSPol Wyższa Szkoła Policji w Szczytnie
WSPÓŁCZESNY TERRORYZM WOBEC PROCESÓW
MIGRACYJNYCH – WYZWANIA DLA INSTYTUCJI
ODPOWIEDZIALNYCH ZA BEZPIECZEŃSTWO
PUBLICZNE
WSPÓŁCZESNY TERRORYZM WOBEC PROCESÓW MIGRACYJNYCH...
Fala przemocy, której kołem napędowym jest islamski fundamentalizm, przelewająca w ostatnich kilkunastu latach nie tylko przez państwa reprezentujące tzw. kulturę zachodnią, każe na nowo spojrzeć na zjawisko świa towego terroryzmu. Na nowo, gdyż zjawisko to od dawien dawna towarzyszy ludzkim społecznościom. W skali wieków przybierało różne formy, miało różne natężenie, różne reprezentowało interesy. Jednak od zawsze wywoływało skrajne emocje. Od całkowitego poparcia ze strony tych, których interesy reprezentowali stosujący terror, do całkowitego potępienia przez tych, których żywotne interesy naruszali. Jedna z bardziej popularnych teorii odnosząca się do skali nasilenia terroryzmem w perspek-tywie minionych wieków, koncepcja fali terroryzmu autorstwa Davida Charlesa Rapoporta, potwierdza powyższą tezę o powszechności zjawiska w życiu społecznym, zakładając jedno-cześnie, że nasilenie terroryzmu w skali czasu ma charakter falowy.
Zatem zjawisko to ma charakter ciągły i zmienny z pewną regularnością w czasie. Choćby te elementy nakazują poruszany obszar zagadnieniowy poddawać stałej eksploracji naukowej, która pozwoli dowiedzieć się o nim jak najwięcej, mając na uwadze, że jeśli nawet uda się zdusić terroryzm powodowany przez islamskich fundamentalistów, to w niedługim czasie pojawi się jego nowa forma. Wynika to m.in. z tego, że współczesny świat coraz bardziej polaryzuje się, pogłębiając różnice społeczne, które z kolei są źródłem społecznych napięć. Terroryzm zaś od wieków był formą walki o interesy określonych społeczności, abstrahując
tu od słuszności prezentowanych idei, wykorzystywany najczęściej w sytuacji występującej asymetrii sił stron będących w konfl ikcie.
Na potrzeby niniejszych rozważań niezbędne wydaje się odniesienie do defi nicji terroryzmu, która ukaże jego najistotniejsze cechy. Wydaje się to konieczne, gdyż zjawisko to „przy całej swej złożoności spowszedniało. Praktycznie wiedza większości ludzi na całym świecie ograni-cza się jedynie do niejasnej znajomości pojęcia terroryzmu, przejawiającej się głównie w stwierdzeniu, istnienia samego jego faktu”3. Analiza literatury przedmiotu uwidacznia, że
z racji niezwykłej złożoności problemu sformułowanie jednolitej, powszechnie uznanej defi -nicji wydaje się na tę chwilę prawie niemożliwe.
Szacuje się, że na całym świecie używanych jest około dwustu ofi cjalnych określeń terroryzmu4.
Co jest przyczyną braku jednolitości w zakresie pojmowania czym jest terroryzm?
Główny wpływ na to ma, jak się wydaje, szeroki wachlarz celów, dla realizacji których wykorzystywane są działania o charakterze terrorystycznym. Problem ten znalazł swój wyraz w braku ofi cjalnego stanowiska w tej sprawie ze strony Organizacji Narodów Zjed-noczonych (ONZ), co wynika „z faktu różnego pojmowania (interpretowania) tego zjawi-ska przez poszczególne państwa członkowskie. To, co dla jednych jest działalnością terrorystyczną, dla drugich stanowi element walki narodowowyzwoleńczej. Bardzo wyraź-nie widać to w odwyraź-niesieniu do konfl iktu bliskowschodwyraź-niego. Powszechwyraź-nie uznane za ter-rorystyczne skrajne ugrupowania palestyńskie, uznawane są przez samych Palestyńczyków za oddziały zbrojne walczące w obronie prawa do posiadania przez nich własnego państwa. Działania ofensywne Izraela wobec tych organizacji postrzegane są przez nich natomiast jako przejaw działalności terrorystycznej. Izraelczycy i Palestyńczycy oskarżają się wzajem-nie o terroryzm”5. Podobnie kształtowała się sytuacja w Europie w przypadku chociażby
Irlandzkiej Armii Republikańskiej (IRA) czy baskijskiej grupy Kraj Basków i Niepodle-głość (ETA).
Problem dodatkowo komplikuje udział rządów państw w rozwoju terroryzmu. Niejednokrot-nie terroryzm wykorzystywany był do wsparcia realizacji celów polityki międzynarodowej,
3 B. Wiśniewski, P. Wars, Ustalenia terminologiczne [w:] K. Jałoszyński, B. Wiśniewski (red.), Terroryzm (Diagnoza,
zadania administracji publicznej w przeciwdziałaniu zjawisku), Bielsko-Biała 2007, s. 15.
4 Por. P. Guła, Terroryzm międzynarodowy w tym islamski. Zarys problemu, Szczytno 2009, s. 5. 5 Tamże.
chociażby niektórych państw z Bliskiego Wschodu, czy też Związku Socjalistycznych Repu-blik Radzieckich w okresie tzw. zimnej wojny. O wielu z takich działań nic lub niewiele wia-domo.
Także w literaturze przedmiotu dostrzega się wiele stanowisk co do określenia, czym jest terroryzm. Jedne z nich idą w kierunku nazywania terroryzmem „wywierania wpływu politycznego przez bezprawne stosowanie siły – przymusu lub przemocy, związane z łamaniem elementarnych norm społecznych i ustalonych w danym kręgu reguł walki politycznej, oparte na rozmyślnym zastraszeniu i manipulowaniu; osiąganie celów poli-tycznych poprzez stwarzanie aktami przemocy atmosfery zagrożenia i utrudnianie funk-cjonowania wrogiego układu społecznego oraz wymuszanie decyzji, a także działań przeciwnika przez drastyczną taktykę faktów dokonanych lub szantażu siłowego”6. Inne
uznają, że terroryzm to „planowana, zorganizowana i zazwyczaj uzasadniona ideologicz-nie działalność osób lub grup, mająca na celu wymuszeideologicz-nie od władz państwowych, spo-łeczeństwa lub poszczególnych osób określonych świadczeń, zachowań lub postaw, a realizowana w przestępczych formach, obliczona na wywołanie szerokiego i maksy-malnie zastraszonego rozgłosu w opinii publicznej”7. Bądź, jak proponuje Marian
Flem-ming, to „umyślne działania stanowiące naruszenie prawa karnego i zmierzające w drodze aktów przemocy lub zagrożenia takimi aktami do zastraszenia organów pań-stwowych lub znaczących odłamów społeczeństwa oraz do wymuszenia określonego postępowania”8.
Mimo że przedstawione propozycje odnoszą się do terroryzmu z różnych stron (jako: działa-nie o charakterze politycznym, narzędzie walki ideologicznej, akt przestępstwa wymierzony przeciwko społeczeństwu), to jednak ukazują one cechy charakteryzujące go, czyli wymusze-nie żądanego zachowania przez zastraszewymusze-nie.
Trafnie, jak się wydaje, przesłanki mające wpływ na trudności w defi niowaniu terroryzmu określił m.in. Tomasz Aleksandrowicz, każąc poszukiwać ich w:
– dynamice i złożoności oraz głębokim osadzeniu w realiach politycznych, społecznych i ekonomicznych;
– postępie technicznym. Zamiast używać środków walki można wykorzystać np. wirusa komputerowego, który spowoduje nieodwracalne zniszczenia w systemach baz danych;
6 T. Białek, Terroryzm manipulacja strachem, Warszawa 2005, s. 151.
7 T. Hanausek, W sprawie pojęcia współczesnego terroryzmu, „Problemy Kryminalistyki” 1980, nr 143, s. 25.
– ocenie danego aktu terroru. To, co dla jednych jest aktem bezdusznego terroryzmu, dla innych czynem bohaterskim;
– mass mediach – „darmowe” źródło „reklamy” działalności terrorystycznej9.
Zapewne problem ten wypływa także z procesu przemian „którym on podlega [terroryzm – przyp. autora] pod wpływem rozwoju cywilizacyjnego, zwłaszcza dynamicznego postępu naukowo-technicznego, który sprawia, że terroryści sięgają po metody działania trudne do jednoznacznego zdefi niowania. Tym bardziej, że terroryści perfekcyjnie wykorzystują naj-nowsze osiągnięcia nauki i techniki, środki łączności, mass media, nowoczesne techniki komunikowania się oraz Internet i sieci teleinformatyczne”10.
Zauważyć jednak należy, że w tle współczesnego terroryzmu rozwija się inne zjawisko, które szczególnie w Europie od pewnego czasu wiązane jest z tym pierwszym. Migracja, bo rzecz o niej, za sprawą wzrastającego zagrożenia atakami terrorystycznymi ze strony islamskich fundamentalistów stała się w ostatnich latach ważnym tematem w sferze publicznej, domi-nującym w kampaniach politycznych i debatach. Stała się centrum gorących dyskusji na temat imigrantów, szczelności granic, skuteczności integracji i problemów związanych z realizacją polityki azylowej11. To za sprawą rosnącego strachu przed terroryzmem zjawisko
imigracji poddawane było postępującej sekurytyzacji12.
Oba zjawiska, choć w istocie swej ukierunkowane na zupełnie inne cele i realizujące się zupełnie odmiennymi sposobami, mają wiele cech wspólnych. Migracja, podobnie jak terro-ryzm, jest zjawiskiem towarzyszącym ludzkości od dawna. Jest ona, jak terroterro-ryzm, zjawi-skiem złożonym, nieograniczonym ani czasowo, ani terytorialnie. Oba zjawiska mają współcześnie charakter globalny, choć o zróżnicowanej dynamice. Co ważne, źródeł obu zja-wisk szukać należy m.in. w pogłębiającym się zróżnicowaniu społecznym.
Złożoność współczesnej migracji jawi się przez różnorodną w swej istocie gamę czynników. Charakteryzują ją choćby coraz bardziej zróżnicowane formy świadczące o zmienności pro-cesów migracyjnych oraz ich spontaniczność. Adaptowanie się propro-cesów migracyjnych
9 T. Aleksandrowicz, Terroryzm – defi nicja zjawiska [w:] Terroryzm – konferencja w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW,
Emów 2003, s. 9–10.
10 Szerzej P. Lubiewski, Terroryzm a migracja. Zależności i skutki, Wrocław 2018, s. 101. 11 Szerzej P. Lubiewski, Terroryzm a migracja…, dz. cyt., s. 17.
12 Ter min sekurytyzacja wprowadzony został do obiegu przez przedstawicieli tzw. Szkoły Kopenhaskiej (Copenhagen
Research Group) na określenie procesu skrajnego upolityczniania jakiegoś procesu, zjawiska w celu uzyskania społecznej
w coraz bardziej zglobalizowanym świecie wymusza na nich wikłanie się w złożone, wielo-płaszczyznowe powiązania. Powoduje to, że niełatwo jest jednoznacznie określić znaczenie tego zjawiska dla współczesnego postindustrialnego świata. Bez wątpienia migracja ma olbrzymi wpływ nie tylko na bieżące funkcjonowanie, lecz również na rozwój społeczności. Choćby te cechy, a nie są to przecież wszystkie, każą ją postrzegać jako jedno z bardziej zło-żonych zjawisk społecznych współczesnego świata.
W przeważającej mierze współczesna migracja ma charakter ekonomiczny. Jak zauważa Bogumił Termiński „migracje międzynarodowe oraz ich następstwa stanowią obecnie jedną z najbardziej znaczących kwestii o charakterze globalnym. Upadek systemu dwu-biegunowego, a także ekonomiczne, społeczne oraz demografi czne procesy określane zbiorczo mianem globalizacji spowodowały bezprecedensowy w historii wzrost dyna-miki migracji ekonomicznych”13. Dlatego, jak się wydaje, dotychczasowa wiedza
naukowa, starająca się wyjaśnić mechanizmy rządzące procesami migracyjnymi, ukie-runkowana jest przede wszystkim na motywatory ekonomiczne. Jednak ten aspekt, choć bardzo ważny i rzeczywiście wiodący, nie jest jedynym. Istnieją także inne czynniki wpływające na dynamikę zjawiska – choćby natury politycznej czy humanitarnej, jak np. wojny, kryzysy humanitarne, klęski żywiołowe, katastrofy, które mają miejsce w kraju pochodzenia imigrantów, a które determinują decyzję o emigracji z kraju pocho-dzenia14. Obawa o własne bezpieczeństwo jest silnym bodźcem uruchamiającym ruchy
migracyjne (uchodźcze).
Zapewne gdyby nie fakt, że wystąpiła zbieżność lokalizacji głównych źródeł przepływów imi-gracyjnych do Europy Zachodniej w ostatnich latach (tzw. kryzys migracyjny) oraz centrum terroryzmu reprezentowanego przez islamskich fundamentalistów, obu zjawisk nie wiąza-noby w Europie tak silnie ze sobą.
Zatem prowadząc rozważania w obrębie tych dwóch, z racji ograniczeń edytorskich z dużą ogólnością zaprezentowanych zjawisk, pojawia się pytanie: czy wobec globalnego zakresu odziaływania i wysokiego poziomu dynamiki rozwoju obu tych zjawisk wchodzą one w inte-rakcje ze sobą w takim zakresie, że mogą być źródłem nowych zagrożeń dla bezpieczeństwa publicznego?
13 B. Termiński, Międzynarodowe instrumenty ochrony praw pracowników migrujących, http://www.psz.pl/168-archiwum/
bogumil-terminski-miedzynarodowe-instrumenty-ochrony-praw-pracownikow-migrujacych, (dostęp: 20.04.2019).
Problem ten poddany został głębszym analizom w opracowaniu „Terroryzm a migracja. Zależności i skutki”15, natomiast w tym miejscu autor chciałby przedstawić najważniejsze
wnioski z przeprowadzonych analiz i odnieść je do kwestii wyzwań, jakie problematyka ta stawia przed instytucjami państwa odpowiedzialnymi za zapewnienie bezpieczeństwa publicznego.
Przede wszystkim należy podkreślić, że zarówno w opracowaniach o charakterze publicy-stycznym, jak i naukowym niejednokrotnie znacznie zawężony jest zakres dociekań, co czyni je niepełnymi. Wnioskowanie o relacjach między dwoma zjawiskami, odnosząc się jedynie do obszaru migracji w kontekście ostatnich lat, ograniczając sferę analiz tylko do strumieni napływu imigrantów z Afryki i Bliskiego Wschodu do państw Unii Europejskiej, nie wydaje się być poprawną perspektywą badawczą. Podobny problem jawi się w analizach dotyczą-cych terroryzmu reprezentowanego przez islamskich fundamentalistów, na podstawie któ-rych wypracowywane są wnioski o charakterze ogólnym, w odniesieniu do całości zjawiska. Oba zjawiska charakteryzuje znacznie szerszy zakres poznawczy aniżeli zasygnalizowany powyżej.
Zarówno procesy migracyjne, jak i terroryzm mają głębokie korzenie historyczne. O ile jed-nak imigracja nie była na przestrzeni wieków oceniana jako zagrożenie, a często wręcz prze-ciwnie – była nawet pobudzana i dynamizowana przez rządy wielu państw, o tyle terroryzm od zawsze postrzegany był w kategoriach poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa publicz-nego. Jednak w XX wieku postrzeganie nasilonej imigracji także uległo diametralnej zmianie na skutek skumulowania zbyt dużych zasobów imigracyjnych w Europie Zachodniej i braku pomysłu na ich zagospodarowanie, kiedy to w latach 70. ubiegłego wieku nastąpił kryzys gospodarczy i silne kurczenie się rynku pracy.
Problem, który w tym czasie się narodził, dotyczył rosnących zasobów imigrantów niechcia-nych przede wszystkim w państwach Europy Zachodniej, a w konsekwencji kształtujących się znacznych zasobów imigracji nielegalnej. Jednak to zagrożenie miało zupełnie inny cha-rakter niż wynikające z działalności terrorystycznej. Należy także przypomnieć, że w tym czasie głównie Europa Zachodnia niepokojona była przede wszystkim przez rodzimy lewacki i skrajnie prawicowy terroryzm. Jednak analiza tych dwóch zjawisk nie wykazuje zauważal-nego współoddziaływania między nimi. Przeprowadzona we wspomnianym już opracowaniu analiza zarówno działalności terrorystycznej w ostatnich wiekach, jak i ruchów migracyjnych w tym samym zakresie czasowym nie daje podstaw do stwierdzenia, że migracja i terroryzm,
w odniesieniu do skali globalnej, wpływają na siebie wzajemnie. Pozwala ona jednak na sfor-mułowanie istotnych wniosków, z których wynika, że po pierwsze nasilona działalność ter-rorystyczna w określonym regionie ma wpływ na dynamizowanie się tam ruchów uchodźczych, a po wtóre, aktywność skrajnie prawicowych organizacji może być wymie-rzona przeciwko środowiskom imigrantów.
Jednak obecnie dostrzegany wspólny mianownik terytorialny zarówno źródeł napływu uchodźców oraz imigrantów ekonomicznych z Bliskiego Wschodu, a także z Afryki do państw Unii Europejskiej, jak i umiejscowienie organizacji terrorystycznych, których bazą ideologiczną jest fundamentalizm islamski, tworzy inną, znacznie węższą, lecz wyjątkową płaszczyznę analiz w zakresie współoddziaływania tych dwóch zjawisk. W tym obszarze poja-wiają się interesujące spostrzeżenia.
Nowa fala terroryzmu, która pojawiła się w drugiej połowie lat 90. ubiegłego wieku, zasilana jest od strony ideologicznej przez islamski fundamentalizm. Z racji prezentowanych poglą-dów, jak też niestety ich realizacji, stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa publicz-nego wielu regionów świata, nie tylko państw reprezentowanych przez tzw. cywilizację zachodnią, czego najświeższym przykładem są ataki terrorystyczne przeprowadzone w okre-sie świąt wielkanocnych w 2019 roku na Sri Lance, w państwie, gdzie dominującą religią jest buddyzm. Ma ona jednak nieco inny wymiar w Europie, a inny w Stanach Zjednoczonych czy też w Federacji Rosyjskiej, gdzie tłem jest trwający od wielu lat konfl ikt na Kaukazie Pół-nocnym.
Mimo niemałej liczby muzułmanów w Stanach Zjednoczonych, to jednak w odniesieniu do Europy często prezentowane są poglądy o wpływie imigracji na wzrost zagrożeń terrorystycz-nych. Działo się to za sprawą nasilonego napływu imigrantów z państw objętych konfl iktami zbrojnymi (Bliski Wschód oraz region MENA – ang. Middle East and North Africa), a jed-nocześnie aktywnością terrorystyczną fundamentalistów islamskich. Wyraźna bliskość tych dwóch regionów i towarzyszące im niepokojące zjawiska rodzą duży niepokój o stan bezpie-czeństwa wewnętrznego w państwach Unii Europejskiej. Nabiera to szczególnego wymiaru, kiedy liderzy tzw. Państwa islamskiego (ang. Islamic State in Iraq and Syria – ISIS) niejedno-krotnie zapowiadali masowy napływ na terytorium państw zachodnich swoich bojowników. Przypomnienia wymaga, że strumienie imigracji, szczególnie do państw Europy Zachodniej, aktywne są od dawna, co wynika głównie z potrzeb rynków pracy państw Europy Zachodniej, wysokiego poziomu życia w nich oraz z przeludnienia obszarów rodzimych dla imigrantów,
panującej tam niskiej stopy życiowej, bezrobocia oraz – w ostatnich latach – niestabilnej sytuacji politycznej bezpośrednio wpływającej na poziom bezpieczeństwa16. To z kolei było
przyczynkiem do tworzenia się na terenie krajów Europy Zachodniej coraz liczniejszych dia-spor cudzoziemców różnych narodowości.
Warto w tym miejscu zastanowić się, na ile strumienie napływu imigrantów w aktualnej sytuacji geopolitycznej Europy Zachodniej mają wpływ na zwiększenie się zagrożeń o cha-rakterze terrorystycznym. Odnotowano przypadki, kiedy do państw Unii Europejskiej pró-bowali się przedostać bojownicy ISIS. Jednakże były to jednostkowe przypadki, co nie daje podstaw do stwierdzenia, że imigracja w znacznym stopniu przyczynia się do powiększania szeregów terrorystów w Europie. Mając na uwadze, że transporty imigrantów w znacznej mierze przechwycone są u wybrzeży państw Unii Europejskiej, a w sytuacji przedostania się na terytorium tych państw zatrzymywani są oni na ich terytoriach i trafi ają do obozów przej-ściowych, państwa europejskie mają możliwość monitorowania zagrożenia. Rodzi to istotne wyzwanie dla służb ochrony bezpieczeństwa publicznego, polegające na konieczności dosko-nalenia mechanizmów pozwalających na skuteczne fi ltrowanie zagrożeń terrorystycznych na granicy oraz w miejscach weryfi kacji tożsamości cudzoziemców, w znacznej mierze opierają-cych się na wspólnej wiedzy wywiadowczej państw koalicji antyterrorystycznej. Nie należy jednak zapominać, że większość zamachów autoryzowanych przez ISIS dokonywana była przez legalnie przebywających cudzoziemców. Zatem sposób przybycia nie jest tu istotny. Podkreślenia wymaga, że przybywający imigranci w znacznej mierze podlegają kontroli. Ina-czej rzecz się ma z imigrantami osiedlonymi już w Unii Europejskiej. To zagadnienie, w kon-tekście prowadzonych rozważań, jest znacznie bardziej złożone aniżeli bieżący napływ imigrantów. Uwzględniając, co zasygnalizowano już wcześniej, istniejące od dziesięcioleci znaczne zasoby imigracyjne w państwach Europy Zachodniej, reprezentowane także przez mniejszości etniczne pochodzące z obecnych miejsc określanych jako źródło zagrożeń terro-rystycznych, oraz biorąc pod uwagę brak funkcjonowania takich mechanizmów weryfi kacyj-nych, jakie uruchamiane są wobec napływających imigrantów, jawi się problem, który w analizowanym tu aspekcie ma inny wymiar.
W zasadniczym zakresie odnosi się on do procesu marginalizacji mniejszości imigranckich we współczesnych państwach oraz istniejącej odrębności kulturowej między społeczeństwem euro-pejskim a imigrantami. W określonej konfi guracji wydarzeń te czynniki w sposób decydujący wpływają na proces radykalizacji postaw wobec państwa pobytu w ramach niektórych grup
etnicznych. Tendencje takie są ostatnio szczególnie zauważalne wśród mniejszości muzuł-mańskich.
Jak dostrzegają Stephen Castles oraz Mark J. Miller „powstanie mniejszości etnicznej jest (...) rezultatem zarówno «defi niowania migrantów jako innych», jak i «autodefi niowania się» migrantów. Defi niowanie imigrantów jako innych oznacza przepisanie im przez grupę domi-nującą niepożądanych cech i zepchnięcie na niższe pozycje w społeczeństwie. Autodefi nio-wanie się ma zaś związek ze świadomością wspólnej przynależności do grupy ze względu na cechy kulturowe i społeczne. Siła tych procesów bywa zróżnicowana. Niektóre mniejszości tworzą się głównie na skutek wykluczających działań grupy mniejszościowej, które zasadni-czo określamy jako rasizm lub ksenofobia. Inne mniejszości konstytuują się przede wszyst-kim dzięki kulturowej i historycznej świadomości (czy tożsamości etnicznej) swoich członków. Tak czy inaczej pojęcie mniejszości etnicznej zawsze implikuje pewien stopień marginalizacji czy wykluczenia, wiodących do rzeczywistego czy potencjalnego konfl iktu”17.
Dostrzeżenia wymaga, że w ramach funkcjonowania ukształtowanych już w państwach Europy Zachodniej sieci migracyjnych nowi i osiedleni tam imigranci uzupełniają się infor-macyjnie. Nowi imigranci stają się ważnym przekaźnikiem informacji z rodzimych stron, podczas gdy osiedleni już od dłuższego czasu posiadają znakomite zasoby informacyjne o nowym miejscu pobytu. Rodzi to przypuszczenie, że napływ imigrantów, będących prze-kaźnikiem nastrojów społecznych i aktualnych idei ze swojego kraju, może wpływać na zaostrzenie się radykalnych postaw wśród imigrantów przebywających poza ojczyzną od wielu lat. Z kolei nowo przybyli otrzymują niezbędne zasoby informacyjne „wzbogacone” o zradykalizowany obraz życia w nowym państwie18.
Bez wątpienia w takiej sytuacji istotne znaczenie ma siła tożsamości kulturowej. Zdaniem Gil S. Epstein i Iry N. Gang „im większa diaspora, z tym większym nasileniem i przekona-niem może dążyć do utrzymania swojej tożsamości kulturowej, swoich racji i przekonań. Jeśli wartości kulturowe prezentowane przez przedstawicieli diaspory i społeczności lokalnej będą znacząco od siebie odbiegały, a nawet będą wyraźnie kolidowały ze sobą, to staną się one czynnikiem pogłębiającym przepaść pomiędzy społecznością imigrancką a lokalną. Sta-nie to na drodze do współistSta-nienia tych społeczności na jednym terytorium”19.
17 Tamże.
18 Szerzej P. Lubiewski, Terroryzm a migracja…, dz. cyt., s. 314.
19 G.S. Epstein, I.N. Gang, Migration and culture, Discussion, “Paper Series” 2010, No. 5123, http://legacy.iza.org/en/
Zatem zasadniczy problem nie leży po stronie bieżących przepływów imigracyjnych, lecz raczej po stronie relacji między społeczeństwem rodzimym a przebywającą w jej kraju spo-łecznością imigrancką. Według Vincenzo Bove’a i Tobiasa Böhmelta „proces radykalizacji, w ramach sieci, przebiegać może na trzech etapach, tj. przynależności społecznej, postępują-cej intensyfi kacji przekonań i wiary oraz formalnej akceptacji dżihadu, to właśnie więzi spo-łeczne odgrywają najważniejszą rolę, ponieważ dostarczają wzajemnego wsparcia emocjonalnego i społecznego, rozwoju wspólnej tożsamości i zachęty do przyjęcia nowej ide-ologii. Grupy zwolenników skrajnych ideologii (nie dotyczy to wyłącznie dżihadu) rozrastają się w istocie przez osoby najbliższe, znajomych, przyjaciół lub wyznawców, z którymi rady-kalizowani połączeni są więzami emocjonalnymi. Zwiększa to spójność społeczną, ugrunto-wuje wspólne poglądy, pogłębia lojalność oraz silne poczucie wspólnoty”20. Kolejnym
istotnym argumentem przemawiającym za koniecznością skupienia uwagi na sieciach imi-gracyjnych, w kontekście wykrywania zagrożeń terrorystycznych, jest fakt zapotrzebowania na informacje ze strony ugrupowań terrorystycznych w krajach swojej aktywności. Zdaniem wymienionych autorów „jeśli kraj pochodzenia imigrantów jest zdominowany przez organi-zacje terrorystyczne, które posiadają tam rzesze zwolenników, to mogą one dążyć do wyko-rzystania więzi wykształconych w sieciach imigracyjnych. istniejących w innych krajach do rozszerzania zakresu swojej działalności poza granicami kraju”21.
Sieci imigracyjne są doskonałym zasobem wiedzy o państwie, w którym funkcjonują imi-granci, także o słabych punktach systemu bezpieczeństwa. W skrajnym tego wymiarze sieci migracyjne mogą tworzyć pomost między grupami terrorystycznymi, który umożliwi wymianę doświadczeń, szkolenie nowych członków czy też zasilenie informacyjne odnośnie charakterystyki określonych miejsc, np. planowanego ataku22. Stąd wniosek, że powiązane
etnicznie z państwami generującymi terroryzm sieci migracyjne narażone są w wysokim stopniu na ryzyko penetracji ze strony organizacji terrorystycznych.
Podkreślenia wymaga, że radykalizowanie w swoich negatywnych wobec państwa pobytu postawach nie dotyczy wyłącznie społeczności muzułmańskiej. Wydaje się, że jest to – w kontekście przynależności kulturowej – zjawisko o charakterze uniwersalnym. Społeczności marginalizowane, odrzucane, a stanowiące mniejszość będą coraz bardziej niechętne wobec państwa pobytu. Wymiar prezentowania niezadowolenia być może będzie się różnił, jednak
20 V. Bove, T. Bohmelt, Does immigration induce terrorism?, “Th e Journal of Politics” 2016, Vol. 78(2),
https://www.journals.uchicago.edu/doi/10.1086/684679 (dostęp: 10.06.2019).
21 Tamże.
fi nalnie będzie to prowadziło do coraz silniejszych konfl iktów na linii społeczność rodzima państwa pobytu a imigranci. Zauważalnym jest obecnie, że radykalizacja poglądów znacznie bardziej zauważalna jest wśród drugiego, a nawet trzeciego pokolenia imigrantów niegdyś przybyłych do państw Europy Zachodniej, niż wśród nowo przybyłych imigrantów. Dostrzec można w rozważanym tu wymiarze zasadę błędnego koła. Społeczności imigranckie, jako odmienne kulturowo i etnicznie wobec wartości rodzimych państwa ich pobytu, są margi-nalizowane, to z kolei wpływa na radykalizację postaw wewnątrz tych środowisk. Radykali-zujący się imigranci są coraz bardziej marginalizowani, a w dodatku pojawia się tu rosnący pierwiastek strachu wobec nich, potęgowany przez skrajne zachowania (np. ataki terrory-styczne). Proces ten wydaje się nie mieć końca, przybierając postać samonapędzającej się spi-rali konfl iktu.
Warto także spojrzeć na analizowany tu problem z nieco innej perspektywy. Narastający w państwach zagrożonych terroryzmem strach powoduje presję społeczną na władze publiczne, aby eliminować zagrożenia. W wyniku społecznych nacisków niektóre rządy państw zaostrzają znacznie politykę migracyjną. Działania z niej wynikające kierunkowane są na społeczności, a nie na jednostki faktycznie mogące stanowić zagrożenie, wywołując tym samym poczucie niesprawiedliwości. To z kolei sprzyja radykalizowaniu postaw wśród imigrantów. Zatem proces radykalizowania się imigrantów zatacza kolejne koło. Rodzi się stereotyp muzułmanina terrorysty. To kolejny element niesprzyjający rozładowaniu napięcia w sferze współżycia odmiennych od siebie społeczności.
Pojawiający się tu problem odnoszenia do odmienności nie jest nowym i ma swoje głębokie podłoże w poczuciu społeczności. Zdaniem Marylinna B. Brewera „różnicowanie grupy wła-snej i obcej jest wpisane we wszelką kategoryzację społeczną (...) Wyrazistość kategoryzacji dotyczącej grupy własnej i obcej oraz jej wpływ na spostrzeganie zależy od kontekstu spo-łecznego. Ogólnie rzecz biorąc, grupy ludzi częściej niż pojedyncze osoby są postrzegane w kategoriach podziału „my – oni” (...). Gdy grupa zaklasyfi kowana zostanie jako własna lub obca, spostrzeżenia dotyczące członków grupy uznanej za własną będą prawdopodobnie bar-dziej zindywidualizowane niż opinie na temat przedstawicieli grupy obcej (...) w wyniku tego klasyfi kacja grupy obcej współdziała z konkretnymi stereotypami i sprzyja wykorzysty-waniu wiedzy opartej na kategoriach”23. Ta reguła stanowi, że zagrożeni czują się także
imi-granci, gdyż eskalujące się konfl ikty, coraz bardziej zauważalna przepaść w relacjach imigranci – społeczność rodzima, staje się źródłem zwiększającej się liczby niepożądanych zachowań po
23 M.B. Brewer, Kiedy stereotypy powodują stereotypizację: wpływ stereotypów na spostrzeganie osób [w:] C.N. Macrae,
obu stronach. W efekcie prezentowane są coraz bardziej radykalne postawy i zachowania nie tylko przez społeczności imigrantów, lecz także rodzimą społeczność państwa ich pobytu. Codziennością stać się mogą zachowania z kategorii antyimigranckich czy ksenofobicznych. Jak niekorzystny może to przybrać wymiar, niech świadczy funkcjonowanie w dyskursie publicznym nowego sformułowania islamofobia.
Nie wolno zapominać, że współczesny terroryzm to nie tylko ugrupowania islamskie, choć bez wątpienia te obecnie wydają się być najbardziej aktywne. Zatem odnosząc się do terro-ryzmu, należy na problem patrzeć znacznie szerzej – w kontekście projektowania skutecz-nych instrumentów bezpieczeństwa24.
Tak kształtująca się sytuacja społeczna nie sprzyja rzetelnej ocenie problemu w kontekście wdrażania w życie mechanizmów mających zwiększyć odporność przed zagrożeniami terro-rystycznymi. Wydaje się, że nie wszystkie z wprowadzonych w Unii Europejskiej rozwiązań istotnie ukierunkowane były na faktyczną walkę z terroryzmem. Nie można tego powiedzieć o zaostrzonej polityce migracyjnej. Reżim wizowy czy też restrykcyjna kontrola na granicach państw zagrożonych zwiększy szanse zidentyfi kowania osób zagrażających bezpieczeństwu publicznemu. Nie będzie ona jednak odnosiła pożądanego skutku wobec wewnętrznych ugrupowań terrorystycznych. Mając na względzie, że właśnie najbardziej aktywne są te ugru-powania terrorystyczne, okazuje się, iż środki kontroli imigracji nie są instrumentami zapo-biegającymi większości ataków terrorystycznych. Odnotowania wymaga, że większość środków kontroli migracji była uwzględniana w sprawozdaniach na temat wdrażania planu działania UE w zakresie zwalczania terroryzmu. Uwidacznia to znaczenie, jakie przypisano kontroli migracji jako instrumentowi antyterrorystycznemu. Czy słusznie? Głównym celem większości środków kontroli migracji jest zapobieganie nielegalnej migracji, nie zaś zwalcza-nie terroryzmu. Pod tym kątem są projektowane i wdrażane.
Wydaje się, że niewłaściwe określenie problemu oraz poddanie się powszechnej opinii, że terroryzm napływa wraz z imigrantami, powodowało nieefektywne konstruowanie instru-mentów bezpieczeństwa publicznego. Zaspakajało to społeczne oczekiwania, ale czy zaspa-kajało faktyczne potrzeby w zakresie doskonalenia systemu antyterrorystycznego?
Zważywszy na znaczenie obu zjawisk dla współczesnego społeczeństwa państwa wysokoro-zwiniętego, szczególnie dla sfery bezpieczeństwa, migracja i terroryzm stały się zagadnie-niami mającymi obecnie priorytetowe znaczenie dla polityki bezpieczeństwa państw Unii
Europejskiej. Nie ma twardych dowodów na to, że wzrost napływu imigrantów przekłada się bezpośrednio na wzrost zagrożenia terrorystycznego25. Nie oznacza to jednak, że nie istnieje
problem odnoszący się do sfery bezpieczeństwa publicznego.
Z racji ograniczeń edytorskich niniejsze rozważania to jedynie część niezwykle złożonego problemu odnoszącego się do współistnienia społeczności imigranckich ze społecznościami rodzimymi. Jednak, co autor zamierzał zasygnalizować w trakcie niniejszych rozważań, pań-stwa decydujące się na przyjmowanie na swoje terytorium imigrantów muszą przewidywać, że w konsekwencji takich działań, oprócz niewątpliwej korzyści wynikającej z zapełniania luk na rynku pracy, w perspektywie czasu pojawią się poważne problemy wynikające z for-mowania się coraz silniejszych mniejszości etnicznych. Przy zaniedbaniach w polityce imi-gracyjnej, choćby w postaci nieprzemyślanej regulacji napływu imigrantów oraz nieskutecznej polityce integracyjnej, za te zaniedbania przyjdzie ponieść wysokie koszty, koszty bezpieczeństwa publicznego. Zatem zasada lepiej zapobiegać niż leczyć w porusza-nym wymiarze nabiera szczególnego znaczenia.
Bibliografi a
Wydawnictwa zwarte
1. Aleksandrowicz T.R., Terroryzm – defi nicja zjawiska [w:] Terroryzm, konferencja w Centralnym Ośrodku Szkolenia ABW, Emów 2003.
2. Białek T., Terroryzm manipulacja strachem, Studio EMKA, Warszawa 2005.
3. Brewer M.B., Kiedy stereotypy powodują stereotypizację: wpływ stereotypów na spostrzeganie osób [w:] C.N. Macrae, C. Stangor, M. Hewstone, Stereotypy i uprzedzenia. Najnowsze ujęcie, Gdań-skie Wydawnictwo Psychologiczne, Gdańsk 1999.
4. Castles S., Miller M.J., Migracje we współczesnym świecie, PWN, Warszawa 2011.
5. Guła P., Terroryzm międzynarodowy w tym islamski. Zarys problemu, Wydawnictwo WSPol, Szczytno 2009. 6. Leśniewska M., Wpływ tożsamości kulturowej imigrantów muzułmańskich na bezpieczeństwo
wewnętrzne Republiki Federalnej Niemiec [w:] W. Gizicki (red.), Integracja i bezpieczeństwo jako wartości we współczesnym świecie, Elpil, Lublin 2016.
7. Lubiewski P., Nielegalna imigracja. Zagrożenia bezpieczeństwa. Cz. 1, Wydawnictwo WSPol, Szczytno 2016. 8. Lubiewski P., Terroryzm a migracja. Zależności i skutki, TUM, Wrocław 2018.
9. Lubiewski P., Wiśniewski B., Polskie rozwiązania systemowe w zakresie zwalczania terroryzmu, Wyższa Szkoła Administracji, Bielsko-Biała 2018.
10. Nowakowska-Krystman A., Zubrzycki W., Daniluk P., Mazur-Cieślik E., Terroryzm w ujęciu analiz strategicznych, Difi n, Warszawa 2015.
11. Tomasiewicz J., Terroryzm na tle przemocy politycznej (zarys encyklopedyczny), Książka i Wiedza, Katowice 2000.
12. Wiśniewski B., Wars P., Ustalenia terminologiczne [w:] K. Jałoszyński, B. Wiśniewski (red. nauk.), Terroryzm (Diagnoza, zadania administracji publicznej w przeciwdziałaniu zjawisku), Wyższa Szkoła Administracji, Bielsko-Biała 2007.
13. Zubrzycki W., Tak zwany terroryzm, Wydawnictwo WSPol, Szczytno 2017.
Czasopisma
1. Hanausek T., W sprawie pojęcia współczesnego terroryzmu, „Problemy Kryminalistyki” 1980, nr 143. 2. Flemming M., Terroryzm polityczny w międzynarodowym prawodawstwie, „Wojskowy Przegląd
Prawniczy” 1996, nr 1.
3. Jaskiernia A., Uwarunkowania skuteczności zwalczania terroryzmu w świetle prac Rady Europy [w:] I. Chodura, Jednostka i społeczeństwo wobec zagrożenia terroryzmem, „Biuletyn Informacji Rady Europy” 2002, nr 1.
4. Kędzierski A.M., Sieciowość współczesnych organizacji przestępczych funkcjonujących w obszarze przestępczości zorganizowanej i terroryzmu, „Przegląd Bezpieczeństwa Wewnętrznego” 2014, nr 10(6). 5. Sobczak I., Zmiany w stanie liczebnym, ruchu naturalnym i wędrówkowym oraz strukturze ludności
według wieku w krajach Unii Europejskiej [w:] I. Sobczak, M. Wyrzykowska-Antkiewicz (red.), Demografi a i bezpieczeństwo społeczne krajów Unii Europejskiej, „Prace Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Gdańsku” 2013, tom 25.
Strony internetowe
1. Bove V., Bohmelt T., Does immigration induce terrorism?, “Th e Journal of Politics” 2016, Vol. 78(2), www.journals.uchicago.edu/doi/10.1086/684679.
2. Epstein G.S., Gang I.N., Migration and culture, “Discussion Paper Series” 2010, No. 5123, www.legacy.iza.org/en/webcontent/publications/papers/viewAbstract?dp_id=5123.
dr Sławomir Stanisław Górski
Departament Spraw Międzynarodowych
Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji
MECHANIZMY REAGOWANIA KRYZYSOWEGO
W UNII EUROPEJSKIEJ
MECHANIZMY REAGOWANIA KRYZYSOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ
Unia Europejska musi mierzyć się z wieloma wyzwaniami o cechach sytuacji kryzysowych. Mają one charakter polityczny, gospodarczy, społeczny oraz militarny. W ciągu ostatnich dekad wyraźnie nasiliło się występowanie zagrożeń dotyczących sfery bezpieczeństwa wewnętrznego. Wypracowanie mechanizmów przeciwdziałania i zwalczania zagrożeń wymaga zarówno dokonania kompleksowej analizy ryzyk, sformułowania celów strategicz-nych w zakresie bezpieczeństwa, jak i przypisania im sposobów realizacji. Kierunek takich działań został opisany w strategiach bezpieczeństwa Unii Europejskiej oraz oceniony w dedy-kowanych im raportach implementacyjnych.
Pośród wielu wypracowanych na forum Wspólnoty mechanizmów przeciwdziałania współ-czesnym zagrożeniom26, na szczególną uwagę zasługują te, które w sposób kompleksowy
odnoszą się do szerokiego spektrum sytuacji kryzysowych. W niniejszej pracy podjęto próbę analizy funkcjonowania strategicznego mechanizmu podejmowania decyzji politycznych Unii Europejskiej znanego jako „Zintegrowane uzgodnienia UE dotyczące reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych”27 (ang. EU Integrated Political Crisis Response Arrangements – IPCR).
26 Przykładem wspólnotowego zapobiegania, reagowania oraz usuwania skutków klęsk żywiołowych oraz awarii
spowodowanych działaniami człowieka jest funkcjonujący od 2001 r. Unijny Mechanizm Ochrony Ludności.
27 Zob. decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie zintegrowanych uzgodnień UE
Strategiczne uwarunkowania bezpieczeństwa Unii Europejskiej
W 2003 roku Unia Europejska po raz pierwszy dokonała wspólnej strategicznej oceny zagro-żeń i określiła cele dotyczące zarówno zewnętrznego, jak i wewnętrznego wymiaru bezpie-czeństwa. Wśród nich znalazły się kwestie terroryzmu, proliferacji broni masowego rażenia, przestępczości zorganizowanej, konfl iktów regionalnych oraz dezintegracji państw28. Należy
podkreślić, że wcześniejsza perspektywa bezpieczeństwa Unii Europejskiej była ściśle zwią-zana doświadczeniami zimnej wojny i opierała się na postrzeganiu sowieckiej inwazji jako podstawowego zagrożenia dla bezpieczeństwa UE. Zagrożenie przemocą w czasie zimnej wojny było skrajne i wszechobecne. Dominującym zagrożeniem w świecie rozwiniętym była globalna destrukcja nuklearna, w innych regionach przemoc była powodowana przez wojny kolonialne i konfl ikty zastępcze. Przemoc nie zniknęła w ciągu ostatnich dwudziestu lat, ale pojawiły się jej nowe wzorce. Znaczący wpływ na postrzeganie bezpieczeństwa miały zarówno konfl ikty etniczne, które doprowadziły do przerażających aktów ludobójstwa (np. Rwanda, Bośnia, Darfur), jak i ataki terrorystyczne przeprowadzone przez grupy religijnych funda-mentalistów i nacjonalistów (11 września, Londyn, Madryt, Sri Lanka)29.
Uwzględniając charakter i specyfi kę nowych wyzwań dla bezpieczeństwa, w nowej Europej-skiej Strategii Bezpieczeństwa przyjęto założenie, że w przeciwieństwie do zimnowojennych zagrożeń, żadne z nowych zagrożeń nie jest czysto wojskowe. Oznacza to, że przeciwdziała-nie lub minimalizacja skutków tych zagrożeń wymaga stosowania szerokiego spektrum środ-ków militarnych oraz cywilnych. Uznano, że proliferacja może być ograniczana przez kontrole eksportu i wywieranie presji politycznej oraz ekonomicznej, natomiast zwalczanie terroryzmu angażować będzie środki wywiadowcze, policyjne, sądowe oraz militarne30.
Sposób postrzegania zagrożeń oraz przyjęte w 2003 roku założenia dotyczące przeciwdzia-łania i zwalczania zagrożeń wyznaczyły nową perspektywę bezpieczeństwa europejskiego. Jej aktualność potwierdzono zarówno w raporcie implementacyjnym z 2009 roku31, jak
i w przyjętej w 2010 roku Strategii Bezpieczeństwa Wewnętrznego UE. Nowa Strategia do katalogu zagrożeń dodała przestępczość transgraniczną, katastrofy wynikające z sił natury oraz działalności człowieka, a także wszelkie formy przemocy, obejmujące w szczególności akty chuligaństwa32. Dokonana w 2015 roku aktualizacja Strategii, oprócz dotychczas
28 European Security Strategy – A Secure Europe in A Better World, 2003, s. 3–5.
29 Keatinge P., Tonra B., European Security in the 21st Century, Th e Institute of International and European Aff airs, Dublin,
2012, s. 2.
30 European Security Strategy – A Secure…, dz. cyt., s. 7.
31 Zob. European Security Strategy – A Secure Europe in A Better World. Report on the implementation of the European Security
Strategy – Providing Security in A Changing World, 2009.
zidentyfi kowanych zagrożeń, położyła nacisk na potrzebę kompleksowego podejścia do walki z handlem ludźmi, wzmocnienie ochrony obiektów infrastruktury krytycznej oraz modernizację systemu zintegrowanego zarządzania granicami zewnętrznymi. W dokumen-cie podkreślono również znaczenie współpracy operacyjnej w zakresie bezpieczeństwa wewnętrznego oraz położono nacisk „na znaczenie tego, by wszystkie stosowne podmioty przyczyniały się – zgodnie ze swoimi odpowiednimi kompetencjami – do kształtowania korzystnych warunków bezpieczeństwa w obrębie Unii Europejskiej i jej państw członkow-skich, jak również by propagowały środki zapobiegawcze, w szczególności dzięki zintegrowa-nemu podejściu łączącemu wiele dziedzin”33.
Skuteczna realizacja celów strategicznych wymaga połączenia wysiłków na poziomie współ-pracy między instytucjami i agendami Unii Europejskiej oraz zaangażowania państw człon-kowskich. Rolę i znaczenie wspólnotowego multilateralizmu w realizacji celów strategicznych podkreślił Gerrard Quille, stwierdzając, że bezpieczeństwo w Europie nie jest podarowane i wymaga nieustannego przeciwstawiania się zagrożeniom, które nie mogą zostać przezwy-ciężone w wyniku jednostkowych działań poszczególnych państw lub w wyniku użycia siły militarnej34.
Procedury koordynacji kryzysowej Unii Europejskiej
Jednym ze sposobów wypracowywania strategicznych decyzji na poziomie Wspólnoty w obliczu sytuacji kryzysowych jest stosowanie zintegrowanych uzgodnień reagowania poli-tycznego IPCR (ang. EU Integrated Political Crisis Response Arrangements – IPCR). Stanowią one zbiór procedur pomocnych w zapewnianiu koordynacji działań instytucji UE oraz państw członkowskich. Procedury te umożliwiają monitorowanie rozwoju sytuacji kryzyso-wych, wymianę informacji oraz reagowanie na szerokie spektrum kryzysów politycznych, gospodarczych, społecznych i militarnych.
Rozwój mechanizmu IPCR miał charakter ewolucyjny i został zapoczątkowany pracami nad zbiorem procedur koordynacji kryzowej określanych jako CCA (ang. Crisis
Coordina-tion Arrangements). Celem procedur CCA było skrócenie czasu podejmowania
strategicz-nych decyzji na poziomie Unii Europejskiej. Zostały one utworzone w 2006 roku w odpowiedzi na potrzebę zapewnienia efektywnej politycznej koordynacji i szybkiego reagowania na sytuacje kryzysowe. Zarówno procedury CCA, jak i mechanizm IPRC
zakła-33 Odnowiona strategia bezpieczeństwa wewnętrznego Unii Europejskiej na lata 2015–2020, 9798/15, 2015, s. 6. 34 G. Quille, Th e European Security Strategy: A Framework for EU Security Interests?, “International Peacekeeping” 2004,
dają wykorzystanie istniejących struktur i instytucji UE oraz państw członkowskich, w spo-sób, który nie narusza ich kompetencji i zakresu właściwości. Oznacza to, że ich istotą jest powiązanie informacyjne poszczególnych „aktorów”, określenie instytucji upoważnionych do uruchomienia procedur oraz wskazanie narzędzi umożliwiających ocenę sytuacji, analizę ryzyka, a w konsekwencji wypracowanie spójnej „politycznej odpowiedzi” na sytuacje kry-zysowe.
W przyjętym przez Radę w 2013 roku dokumencie fundacyjnym IPCR35 podkreślono, że
kwestią kluczową dla funkcjonowania nowego mechanizmu będzie wykorzystanie synergii wynikającej z dotychczasowego zaangażowania właściwych instytucji Unii Europejskiej oraz unikanie powielania istniejących struktur, jak również tworzenia nowych, stałych struktur reagowania kryzysowego.
Szczegółowy opis procedur IPCR zawierają Standardowe Procedury Operacyjne (SOP). Dookreślają one sposób działania poszczególnych „aktorów” IPCR oraz opisują sposoby orga-nizacji rozmów przy okrągłym stole oraz funkcjonowania organów przygotowawczych Rady. W procedurach opisano również zadania realizowane przez całodobowy punkt kontaktowy IPCR oraz logistyczne aspekty organizacji spotkań i konsultacji (miejsce spotkań, dostęp do budynku Rady, tłumaczenia itp.). Zasadniczym obszarem regulacji SOP są sposoby aktywa-cji mechanizmu IPCR oraz przypisane im narzędzia wspomagające podejmowanie decyzji. W procedurach określono również wzór prośby kierowanej do Prezydencji w celu urucho-mienia mechanizmu IPCR36.
Należy podkreślić, że mechanizm IPCR aktywowano po raz pierwszy w 2015 roku z powodu kryzysu migracyjnego37. Po dwóch latach postanowiono podsumować doświadczenia
i doko-nać przeglądu funkcjonowania mechanizmu. Działania te prowadzono na forum Grupy Przy-jaciół Prezydencji do spraw IPCR w latach 2017-2018. W wyniku prac grupy opracowano projekt decyzji wykonawczej, który został zaaprobowany przez Komitet Stałych Przedstawi-cieli (ang. Committee of Permanent Representatives – COREPER) 14 listopada 2018 roku i przyjęty przez Radę 11 grudnia 2018 roku38.
35 Zob. Council of Th e European Union, Finalisation of the CCA review process: the EU Integrated Political Crisis Response
(IPCR) arrangements, 10708/13, 2013.
36 Zob. Council of the European Union, Draft IPCR Standard Operating Procedures, 12607/15, 2015.
37 Kryzys migracyjny był powodem tzw. pełnej aktywacji mechanizmu IPCR. Oprócz tego w ramach IPCR monitorowane
są również inne kryzysy: Libia, Syria, Irak, Jemen, Mozambik itp.
Nowa odsłona mechanizmu IPCR
Decyzja wykonawcza Rady z 2018 roku wzmocniła formalną pozycję mechanizmu IPCR w wymiarze unijnym. Stanowi ona uzupełnienie i rozwinięcie rozwiązań zawartych w doku-mentach fundacyjnych, których ranga była zdecydowanie niższa39. Umiejscowienie
proble-matyki reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych w decyzji Rady promuje zawarte w niej rozwiązania i wpływa na wzrost świadomości jej odbiorców, w wymiarze IPCR.
Analiza treści decyzji wskazuje na kontynuację i ewolucyjne podejście do wypracowanych wcześniej rozwiązań. Zasadniczym wątkiem dokumentu jest wskazanie IPRC jako swoistej „nakładki” na istniejące kompetencje poszczególnych „aktorów” mechanizmu, których zada-nia i obowiązki wynikają z innych regulacji. Rolą mechanizmu jest ich wzajemne skomuni-kowanie oraz dostarczenie narzędzi służących monitoringowi oraz podejmowaniu decyzji w sytuacjach kryzysowych.
W decyzji podkreślono, że misją IPRC jest wspieranie wymiany informacji, komunikacji kryzysowej, pomocy humanitarnej oraz zwalczania terroryzmu. Mechanizm jest również wykorzystywany przy podejmowaniu działań w ramach reagowania na poważne sytuacje kryzysowe spowodowane cyberatakami, klęskami żywiołowymi lub zagrożeniami hybrydo-wymi40. Na uwagę zasługuje szerokie zdefi niowanie sytuacji kryzysowej, które w kontekście
funkcjonowania mechanizmu IPCR „oznacza sytuację o tak daleko idących skutkach lub takim znaczeniu politycznym, że wymaga terminowej koordynacji polityki i reakcji na szcze-blu politycznym w Unii”41. Takie podejście pozwala na elastyczne wykorzystywanie IPCR
w każdych warunkach.
Jednocześnie w decyzji ponownie zaznaczono korelację mechanizmu IPCR z funkcjonowaniem klauzuli solidarności42. Należy pamiętać, że kształtując sposoby stosowania przez Unię Europejską
klauzuli solidarności, w 2014 roku wskazano, że stosowanie klauzuli powinno zostać oparte „na zintegrowanych uzgodnieniach UE (uzgodnienia IPCR) dotyczących reagowania na szczeblu poli-tycznym w sytuacjach kryzysowych zatwierdzonych przez Radę 25 czerwca 2013 r., w których stwierdzono, że uzgodnienia IPCR mają również wspierać uzgodnienia dotyczące stosowania
39 Council of Th e European Union, Finalisation of the CCA review process…, dz. cyt. 40 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993…, dz. cyt., motyw 12.
41 Tamże, art. 3, lit. a.
klauzuli solidarności”43. W nowej decyzji Rady odwołano się i potwierdzono aktualność
powyż-szych ustaleń, podkreślając jednocześnie, że mechanizm IPCR powinien funkcjonować „zarówno w kontekście powołania się na klauzulę solidarności, jak i niezależnie od takiego powołania się”44. Podejście takie jednoznacznie wskazuje na autonomizację IPCR oraz przeznaczenie
mechanizmu do stosowanie w obliczu szerokiego spektrum kryzysów. W decyzji zwrócono uwagę, że „każdy kryzys może mieć różne cechy wymagające odpowiedniego postępowania w ramach Rady”45. Zatem IPCR powinien być przygotowany na różnorodne sytuacje
o charak-terze kryzysowym, które będą wymagały politycznego zaangażowania Wspólnoty. Przygotowa-nie takie umożliwić powinny elastyczność oraz skalowaPrzygotowa-nie. W decyzji wskazano, że „elastyczność osiąga się poprzez dwa tryby aktywacji, a mianowicie wymianę informacji lub pełną aktywację, oraz dzięki możliwości zaangażowania właściwych podmiotów. Skalowalność odnosi się do szczebla decyzji politycznych”46. Niestety decyzja nie przybliża ani nie rozwija tej ostatniej
kate-gorii. Dotychczasowe funkcjonowanie IPCR w aspekcie migracyjnym może wskazywać, że w tym przypadku skalowalność odnosi się do korelacji sytuacji kryzysowej z instytucjonalnym poziomem podejmowania decyzji politycznych. Zatem skalowalność bardziej odpowiada ade-kwatności i uprawnieniu poszczególnych instytucji UE do wypowiadania się w imieniu wła-snym lub Wspólnoty. Tym samym tak rozumiana skalowalność, w przeciwieństwie do jej biznesowego znaczenia47, nie odnosi się do wydajności politycznej poszczególnych instytucji,
w których kompetencje mechanizm IPCR nie ingeruje.
Aktywacja i dezaktywacja IPCR
Mechanizm IPCR może zostać aktywowany w dwóch trybach, w zależności od potrzeb. Pierwszym sposobem funkcjonowania IPCR jest tryb wymiany informacji, którego celem jest uzyskanie kompleksowego obrazu sytuacji oraz określenie charakteru i zakresu ewentu-alnych działań. Drugim trybem jest pełna aktywacja, której istotą jest przygotowanie oraz prowadzenie działań będących wspólnotową odpowiedzią na sytuacje kryzysowe48.
Decyzję o aktywacji IPRC podejmuje Prezydencja samodzielnie lub na wniosek państwa członkowskiego. Prezydencja, przed podjęciem decyzji o aktywacji, uzyskuje opinię państw
43 Decyzja Rady z 24 czerwca 2014 r. w sprawie uzgodnień dotyczących zastosowania przez Unię klauzuli solidarności
(2014/415/UE), motyw 3.
44 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993…, dz. cyt., motyw 2. 45 Tamże, motyw 10.
46 Tamże.
47 Zob. Grow-Scale-Impact, How to help inclusive businesses achieve scale, Deutsche Gesellschaft für Internationale
Zusammenarbeit GmbH, Bonn 2016.
członkowskich dotkniętych sytuacją kryzysową, Komisji oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (Wysoki Przedstawiciel)49.
W pro-cesie konsultacji uczestniczą również Sekretariat Generalny Rady, Europejska Służba Dzia-łań Zewnętrznych oraz inne właściwe instytucje UE, zainteresowane strony oraz organizacje. Katalog podmiotów wspierających proces podjęcia decyzji przez Prezydencję jest otwarty, tak by nie ograniczać jej perspektywy do jednostronnej oceny sytuacji oraz umożliwić pozna-nie stanowisk i opinii możliwie dużej liczby podmiotów dotkniętych lub zainteresowanych sytuacją kryzysową. Odstępstwem od konsultacyjnego trybu podejmowania decyzji jest sytuacja, w której powołano się na klauzulę solidarności. W takiej sytuacji Prezydencja nie-zwłocznie dokonuje pełnej aktywacji IPCR.
Niezależnie od trybu aktywacji, Prezydencja zobowiązana jest do powiadomienia o swojej decyzji Parlament Europejski, Sekretarza Generalnego Rady, który następnie informuje Komisję, Wysokiego Przedstawiciela oraz przewodniczącego Rady Europejskiej50.
W przypadku dezaktywacji mechanizmu IPCR decyzję również podejmuje Prezydencja. Podobnie jak w przypadku aktywacji, decyzja poprzedzona jest konsultacjami z państwami członkowskim, Komisją oraz Wysokim Przedstawicielem. Jeżeli powołanie się na klauzulę solidarności, będące powodem aktywacji, pozostaje w mocy, to mechanizm IPCR nie może zostać zdezaktywowany51.
Jak wynika z opisanych trybów, decydujące znaczenie w przypadku decyzji o wykorzystaniu mechanizmu przepisane zostało Prezydencji. Jej rola w procesie IPCR utrwala oraz ekspo-nuje znaczenie Prezydencji, a więc państwa członkowskiego kierującego pracami Rady, w zapewnianiu europejskiego bezpieczeństwa.
Narzędzia IPCR
Podobnie jak w przypadku dokumentów fundacyjnych IPCR, nowa decyzja utrzymuje w mocy wcześniej stosowane rozwiązania w odniesieniu do środków oraz sposobów prowa-dzenia przez Prezydencję działań koordynacyjnych. Ich celem jest ułatwienie wymiany infor-macji, wspólnego podejmowania decyzji oraz efektywna koordynacja na szczeblu politycznym.
49 Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa zajmuje się utrzymaniem spójności
ogólnych działań zewnętrznych UE i jest odpowiedzialny za koordynację i realizację europejskiej Wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa oraz Wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony. Jest również jednym z wiceprzewodniczących Komisji Europejskiej.
50 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993…, dz. cyt., art. 4, 14. 51 Tamże, art. 5.
Pierwszym z tych sposobów są rozmowy przy okrągłym stole, których celem jest zidentyfi -kowanie i zbadanie sytuacji kryzysowej. O zwołaniu spotkań oraz uczestnikach spotkania decyduje Prezydencja. Organizację spotkań wspiera Sekretariat Generalny Rady (ang. General
Secretariat of the Council – GSC), a „stałymi” uczestnikami są Komisja, Europejska Służba
Działań Zewnętrznych (ang. European External Action Service – EEAS) oraz przewodniczący Rady Europejskiej. Do udziału mogą być zapraszane również państwa członkowskie, eksperci zewnętrzni oraz inne zainteresowane strony52. Spotkania takie pozwalają Prezydencji połączyć
kluczowych aktorów i wiedzę wokół tego samego stołu. Istotną funkcją konsultacji jest również wspieranie Prezydencji w radzeniu sobie z sytuacją wewnątrz Rady53.
Drugim narzędziem IPCR są raporty sytuacyjne określane jako zintegrowana orientacja i analiza sytuacyjna. Są one przygotowywane przez komórkę zintegrowanej orientacji i ana-lizy sytuacyjnej ISAA (ang. Integrated Situational Awareness and Analysis) w ścisłej współ-pracy z Komisją oraz EEAS. Podstawowym zadaniem tej komórki jest gromadzenie, wymiana i przetwarzanie informacji oraz sporządzenie analiz dotyczących rozwoju i skut-ków sytuacji kryzysowej54. Celem raportów jest więc dostarczenie Prezydencji wyraźnego
obrazu bieżącej sytuacji kryzysowej55. Wkładów do raportów dostarczają również państwa
członkowskie, które zamieszczają na dedykowanej mechanizmowi IPCR platformie (stronie) internetowej.
Trzecim sposobem wspierającym funkcjonowanie IPCR jest platforma internetowa integru-jąca informacje o sytuacji kryzysowej. Jest to wirtualna przestrzeń, w której publikowane są raporty ISAA, mapy sytuacyjne, informacje uzyskiwane od państw członkowskich, dane punktów kontaktowych oraz inne informacje, które mają znaczenie dla prowadzenia analiz i prognoz sytuacji kryzysowych. Platforma IPCR umożliwia również wysyłanie szybkich powiadomień o sytuacji kryzysowej. Powiadomienia te mogą być wygenerowane przez insty-tucje UE lub państwa członkowskie i są kierowane do wszystkich interesariuszy IPCR. Ich zasadniczą funkcją jest opisanie sytuacji kryzysowej z punktu widzenia dotkniętego nią pań-stwa lub regionu oraz sformułowanie prośby o wsparcie. Na platformie IPCR umieszczane są także informacje dotyczące działalności szkoleniowej (ćwiczeń i warsztatów IPCR). W ramach platformy funkcjonują specjalne fora tematyczne wykorzystywane również poza okresami sytuacji kryzysowych. Celem ich funkcjonowania jest tworzenie sieci kontaktów,
52 Tamże, art. 7.
53 Zob. Council of the European Union, Th e EU Integrated Political Crisis Response – IPCR – Arrangements in brief,
European Union 2016.
54 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993…, dz. cyt., art. 8. 55 Zob. Council of the European Union, Th e EU Integrated…, dz. cyt.
wymiana informacji oraz prowadzenie bieżącej współpracy zwiększającej zdolności do zarzą-dzania kryzysowego56. Dostęp do platformy IPCR jest limitowany.
Ostatnim narzędziem jest centralny całodobowy punkt kontaktowy, który działa po aktywa-cji IPCR. Funkcję takiego punktu pełni działające w ramach Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności57 całodobowe Centrum Koordynacji Reagowania Kryzysowego (ang. Emergency Response Coordination Centre – ERCC).
W Polsce krajowym punktem kontaktowym dla mechanizmu IPCR jest Krajowe Centrum Koordynacji Ratownictwa i Ochrony Ludności (KCKRiOL) w Komendzie Głównej Pań-stwowej Straży Pożarnej. Ponieważ Centrum to jest równocześnie krajowym punktem kon-taktowym dla ERCC, zostało ono automatycznie wskazane jako punkt kontaktowy IPCR. Należy zauważyć, że kompetencje KCKRiOL nie obejmują tak szerokiego, jak w przypadku IPCR, spektrum sytuacji kryzysowych58.
Podejmowanie decyzji w ramach IPCR
Podejmowanie decyzji w sytuacjach uruchomienia mechanizmu IPCR nie narusza istniejących kompetencji i uprawnień instytucji Unii Europejskiej, organizacji międzynarodowych, państw członkowskich, organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów zaangażowanych w proces konsultacji lub w działania podejmowane w „ramach IPCR”. Istotą mechanizmu jest przeka-zywanie i pozyskiwanie informacji, ich ocena i analiza oraz przygotowanie opcji decyzji poli-tycznych, które są zgodne z ogólnymi zasadami i podejmowane przez kompetentne organy. Centralną rolę w procesie decyzyjnym przypisano Prezydencji, która ma zapewniać koordy-nację i kontrolę procesu konsultacji oraz wypracowywanie propozycji działań, przedkłada-nych do akceptacji Rady. W działaniach tych Prezydencję wspiera GSC, Komisja Europejska oraz EEAS. Prezydencja może również szukać wsparcia w pozostałych instytucjach unijnych, państwach członkowskich oraz korzystać z ekspertów zewnętrznych. Zasadniczą rolę w pro-cesie podejmowania decyzji pełni COREPER, który dokonuje analizy sytuacji oraz ocenia propozycje działań wypracowane na niższych poziomach59. Przyjęte przez COREPER
roz-wiązania są następnie przedkładane Radzie Unii Europejskiej, a w razie potrzeby również
56 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2018/1993…, dz. cyt., art. 9.
57 Zob. decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1313/2013/EU z 17 grudnia 2013 r. w sprawie Unijnego
Mechanizmu Ochrony Ludności.
58 Zob. ustawa z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U.2018.1313).
59 W szczególności chodzi o grupy robocze Rady, Komitety oraz Rady „tematyczne”, takie jak np.: Rada ds. Wymiaru
Radzie Europejskiej, która podejmuje wiążące Wspólnotę decyzje polityczne. Należy rów-nież zwrócić uwagę na znaczenie państw członkowskich, które mogą zarówno wnioskować o uruchomienie przez Prezydencję procedur IPCR, jak również aktywnie uczestniczyć w kolejnych fazach procesu podejmowania decyzji60.
Proces podejmowania decyzji w ramach mechanizmu IPCR został przedstawiony na rysunku 1. Rysunek 1. Podejmowanie decyzji w ramach mechanizmu IPCR
Źródło: opracowanie własne
Funkcjonowanie mechanizmu IPCR ma zapewnić elastyczność i skalowanie politycznej odpowiedzi Wspólnoty na sytuacje kryzysowe. W praktyce oznacza to przyspieszenie podej-mowania decyzji wypracowanych w oparciu o przeprowadzone uprzednio konsultacje. Dobór podmiotów zaproszonych od konsultacji przy okrągłym stole ma pozwolić Prezyden-cji na kompleksowe rozważenie problemu oraz wypracowanie optymalnych rozwiązań. Ich skala powinna być adekwatna do politycznego ciężaru decyzji.
