Profesjonalizacja administracji państwowej w Polsce 1918-1939 : uwarunkowania społeczne i kulturowe

państwowej w Polsce 1918-1939

Uwarunkowania społeczne i kulturowe

SERIA: i

ZARZĄDZANIE W SEKTORZE PUBLICZNYM

P r o f e s j o n a l i z a c j a a d m i n i s t r a c j i p a ń s t w o w e j w P o l s c e

Uwarunkowania społeczne i kulturowe

Wydawnictwo

Uniwersytetu Jagiellońskiego

REDAKTOR SERII Grażyna Prawelska-Skrzypek

KOMITET REDAKCYJNY

Małgorzata Bednarczyk, Barbara Kudrycka, Michał Kulesza, Aleksander Noworól, Emil Orzechowski, Jerzy Regulski, Kazimierz Z. Sowa

RECENZENT

Prof. dr hab. Kazimierz Z. Sowa

PROJEKT OKŁADKI Marcin Bruchnalski

Fotografi a na okładce przedstawia krakowskich urzędników z połowy lat dwudziestych XX wieku

Praca naukowa fi nansowana ze środków na naukę w latach 2008–2011 jako projekt ba- dawczy Nr N N116 074334. Książka powstała w wyniku realizacji projektu badawczego pt. „Przeobrażenia świadomości społecznej urzędników państwowych w dwudziestoleciu mię- dzywojennym 1918–1939”.

© Copyright by Piotr Górski & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2011

All rights reserved

Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i roz- powszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.

ISBN 978-83-233-3141-4

www.wuj.pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-631-18-81, tel./fax 12-631-18-83

Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 0506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325

Wstęp ... 7 Część I. Konteksty

Rozdział 1. Specyfi ka profesjonalizacji urzędników państwowych u progu

niepodległości ... 17 Rozdział 2. Kontekst polityczny ... 24 Rozdział 3. Kontekst społeczno-kulturowy ... 32 Rozdział 4. Administracja państwowa i jej urzędnicy w okresie

międzywojennym ... 41 Część II. W kręgu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. Między koniecznością

zmian a świadomością ograniczeń

Rozdział 5. Dyskusje wokół reorganizacji administracji państwowej w Polsce międzywojennej w pierwszym dziesięcioleciu niepodległości ... 61 5.1. Uwarunkowania przekształceń struktur organizacyjnych w pierwszym

dziesięcioleciu niepodległości na przykładzie organów inspekcji

w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych ... 61 5.2. Uwagi Maurycego Z. Jaroszyńskiego o usprawnieniu organizacji

powiatowych związków komunalnych ... 68 5.3. Propozycja wykorzystania niemieckich i amerykańskich rozwiązań

w organizacji administracji w połowie lat dwudziestych ... 71 5.4. Działalność Komisji dla Usprawnienia Administracji Publicznej

przy Prezesie Rady Ministrów ... 83 Rozdział 6. Dyskusje nad zmianami w organizacji urzędów państwowych

w latach trzydziestych ... 88 6.1. Niemieckie inspiracje Stefana Stosyka ... 88 6.2. Dyskusje nad organizacją urzędów centralnych ... 92 6.3. Dyskusje dotyczące organizacji kontroli wewnętrznej urzędów

administracji państwowej ... 101 6.4. Dyskusje dotyczące zmiany przepisów o organizacji urzędów

wojewódzkich i starostw ... 121

6.5. Dyskusje nad zagadnieniem uproszczenia „obiegu papierów”

w urzędach ... 139

6.6. Dyskusje nad przygotowaniem zawodowym i szkoleniem urzędników 149 Część III. W kręgu Stowarzyszenia Urzędników Państwowych. Między służbą państwu a sprzeciwem wobec władzy Rozdział 7. Stowarzyszenie Urzędników Państwowych RP – charakterystyka organizacji ... 165

7.1. Struktury organizacyjne, władze, członkowie ... 166

7.2. Koncepcja organizacji urzędniczej ... 170

7.2.1. Stosunek do organizacji urzędniczych ... 172

7.3. Cele stowarzyszenia, ich uzasadnienie i strategia działania... 177

Rozdział 8. Proponowane rozwiązania ... 222

8.1. Cele zawodowe... 222

8.2. Cele socjalne i samopomocowe ... 230

Rozdział 9. Wzór i wizerunek urzędnika państwowego ... 239

9.1. Wzór urzędnika ... 240

9.2. SUP wobec krytyki prasowej urzędników ... 253

9.3. Wizerunek urzędnika ... 257

Uwagi końcowe ... 265

Bibliografi a ... 271

Indeks nazwisk ... 287

Proces profesjonalizacji administracji państwowej w okresie międzywojen- nym zostanie przeze mnie przedstawiony w kontekście procesów modernizacji, w kontekście procesów, w których następowało przeobrażenie więzi i struktur społecznych i tworzenie nowych typów instytucji. Procesy te zostały wyczerpu- jąco opisane przez historyków i socjologów, tym bardziej że szczególnie druga z tych nauk powstała w czasie kształtowania się tych przeobrażeń, a ich opisanie i wyjaśnienie było przedmiotem zainteresowań i badań, począwszy od Augusta Comte’a i Karola Marksa, a skończywszy na Danielu Bellu, Anthonym Giddensie czy Zygmuncie Baumanie, żeby wymienić tylko kilku podejmujących zagadnie- nia przechodzenia tych typów społeczeństw w późnonowoczesne czy ponowo- czesne. Jak wskazują historycy, szczególnie historycy badający procesy w ich długim trwaniu – używając określenia Ferdynanda Braudela – na przebieg tych procesów wpływał przebieg i sposób wychodzenia danego społeczeństwa z feu- dalizmu¹.

Społeczeństwo polskie w swoim postępie cywilizacyjnym należało do społe- czeństw peryferyjnych w stosunku do społeczeństw Europy zachodniej, szcze- gólnie Anglii, Niderlandów czy Francji. Procesy modernizacyjne dokonywały się nie tylko z opóźnieniem, ale przede wszystkim ich zasięg był o wiele bardziej zróżnicowany niż w społeczeństwach pionierskich. Świadomość zmian instytu- cji, świadomość, że w postępie społecznym zaczynają odgrywać rolę inne niż dotychczas czynniki, narodziła się dopiero u schyłku I Rzeczypospolitej, a działa- nia modernizacyjne nie mogły powstrzymać zagłady państwa² . Dalszy przebieg tych procesów dokonywał się przy braku niepodległego państwa, w warunkach podziału społeczeństwa i terytorium między mocarstwa zaborcze. Po odzyska- niu niepodległości w 1918 roku, w okresie międzywojennym, do istotnych czyn- ników w procesach modernizacyjnych możemy zaliczyć nie tylko państwo, ale także tworzone przez Polaków organizacje wspomagające te procesy, szczegól- nie w dziedzinach nauki, szkolnictwa i kultury. Niepodległość nie była Polakom

1 Por. T. Kemp, Industrializacja w XIX-wiecznej Europie, Wydawnictwo Ossolineum, Wrocław 1998.

2 Por. J. Jedlicki, Jakiej cywilizacji Polacy potrzebują, PWN, Warszawa 1988.

dana, ale została wywalczona i to nie tyle w walkach na frontach I wojny świato- wej, ile już po jej zakończeniu, w powstaniach wielkopolskim i śląskich, a przede wszystkim w obronie granic w wojnie z Rosję Radziecką. Pokolenie, które tę niepodległość wywalczyło, przystąpiło do budowy instytucjonalnego zaplecza procesów modernizacji, prawa, administracji, szkolnictwa oraz gospodarki. Było jednak wspomagane przez pokolenie starsze, urodzone jeszcze w cieniu klęski powstania styczniowego, a niebawem wspomagane przez młodszych, ukształto- wanych już w warunkach niepodległości, którzy w dorosłe zawodowe życie we- szli w połowie lat trzydziestych. Uwzględnienie takiej pokoleniowej perspektywy oznacza konieczność postawienia pytania o to, czy w okresie międzywojennym dają się zaobserwować międzypokoleniowe różnice w poglądach dotyczących państwa i roli urzędników. Budowanie instytucji tak istotnych dla procesów mo- dernizacji dokonywało się jednak w trudnym czasie – najpierw walki o granice, potem w wirze walk politycznych w połowie lat dwudziestych, a w latach trzy- dziestych w okresie najpoważniejszego z kryzysów gospodarczych. Te polityczne i ekonomiczne uwarunkowania zostały uwzględnione w badanych przeze mnie zagadnieniach profesjonalizacji administracji państwowej w tym okresie.

To budowanie zaplecza instytucjonalnego procesów modernizacji było osa- dzone w kulturze. Kultura społeczeństwa polskiego nie ułatwiała tego zadania. Ol- brzymia część społeczeństwa żyła w kręgu kultury agrarnej, z której jedynie kul- tura wsi wielkopolskiej i pomorskiej, a więc pochodząca z terenów byłego zaboru pruskiego, miała pewne cechy ułatwiające działanie w sferze rynku, kontakty z in- stytucjami nowoczesnego państwa czy korzystanie z wiedzy i techniki rolniczej.

Słabości polskiego mieszczaństwa i kultury miejskiej Polacy byli świadomi przez cały okres zaborów. Podobnie wyglądała aktywność w dziedzinie gospodarczej, szczególnie w przemyśle. Na kulturę wyższych i wykształconych warstw społe- czeństwa wpływ wywarł romantyzm i kult niepodległościowych zrywów. Znalazł on odzwierciedlenie w postawach i orientacjach ideowych polskiej inteligencji.

Wpłynął na wzór patriotyzmu, którego cechą szczególną było oddanie ojczyźnie, poświęcenie majątku, szczęścia osobistego i nierzadko także życia. Nieco słabszy był nurt pozytywistyczny, który uwidocznił się w drugiej połowie XIX wieku w warunkach popowstaniowych represji ze strony caratu i kształtowania nowego układu sił w Europie środkowej, z rosnącą pozycją Niemiec oraz słabnącą, i dzię- ki temu dającą możliwość realizacji przynajmniej części narodowych aspiracji Polaków, Austrią. Pozytywizm królewiecki jednakże z konieczności był skażony budowaniem alternatywnych wobec państwa instytucji, czego wyraz stanowiły:

Kasa im. Józefa Mianowskiego, fi nansująca badania naukowe prowadzone przez Polaków u schyłku okresu zaborów, pensje dla dziewcząt, w których zatrudnienie znajdowali tacy uczeni, jak na przykład Ludwik Krzywicki, czy wreszcie idee kooperatyzmu głoszone przez Edwarda Abramowskiego i Stefana Żeromskiego.

W tych warunkach kształtowały się zarówno wzór polskiego inteligenta zaboru rosyjskiego, jak i wzorce społecznego zaangażowania, których egzemplifi kacją było środowisko „pokolenia niepokornych”, że użyję skrótu myślowego, odwo-

łując się do tytułu książki Bohdana Cywińskiego³. Dlatego kolejne pytanie, jakie postawiłem w swoich badaniach, dotyczyło żywotności tych postaw i wzorów działania.

Inny natomiast był pozytywizm galicyjski, a to zarówno ze względu na dużo mniejsze niż w kongresówce czy zaborze pruskim tempo przeobrażeń społecznych oraz silniejszą pozycję ekonomiczną i kulturową ziemiaństwa, jak i ze względu na zakres swobód, jakimi cieszyli się Polacy w tym zaborze. Był zatem zdecydowa- nie bardziej konserwatywny, a nawet lojalnościowy. Przyspieszenie przeobrażeń ideowych nastąpiło dopiero w ostatnim ćwierćwieczu przed wybuchem I wojny światowej, kiedy to zaczęły kształtować się nowoczesne w sensie programowym i organizacyjnym partie polityczne, socjalistyczne, narodowo-demokratyczne i chłopskie. Katalizatorem dla krystalizowania się tych orientacji, a szczególnie ich stosunku do niepodległości Polski i sposobów jej odzyskania, okazał się okres między rewolucją 1905–1907 a wybuchem wojny w 1914 roku⁴. Powstałe w tym czasie, a przede wszystkim w okresie wojny, konstelacje polityczne i autorytety zaważyły zarówno na orientacjach ideowych, jak i na działaniach podejmowa- nych dla nadawania kształtu polskiemu życiu politycznemu i administracji.

Słabość polskich tradycji w dziedzinie administracji, zwłaszcza tej, której przemiany związane były z procesami modernizacji, oznaczała, że Polacy musie- li tworzyć nie tylko prawo i budować instytucje, ale także przygotowywać ludzi, urzędników, kształtować ich pod względem fachowym i ideowym. Społeczeń- stwa Europy zachodniej, szczególnie te, na które Polacy lubili się powoływać, a więc Niemcy, Anglia i Francja, mimo iż różniące się między sobą i mające odmienne tradycje i rozwiązania w tej dziedzinie, budowały jednak swoją admi- nistrację w myśl zasad opisanych przez Maxa Webera w jego wzorze idealnym biurokracji i kształtowały jej kadry według opinii wyrażonej w raporcie Stafforda H. Northcote’a i Charlesa E. Trevelyana z 1853 roku.

W obecnym stanie rzeczy nie można rządzić bez pomocy sprawnego aparatu stałych urzędników, którzy by byli należycie podporządkowani ministrom, bezpośrednio odpo- wiadający przed monarchą oraz przed parlamentem, lecz którzy byliby zarazem obdarzeni niezależnością, siłą charakteru, zdolnościami i doświadczeniem, wystarczającymi do tego, aby radzić, wspomagać i do pewnego stopnia wpływać na tych, których postawiono ponad nimi, czyli wpływać na ministrów⁵.

W okresie międzywojennym nastąpiły jednak poważne zmiany nie tylko w zakresie zadań i obowiązków państwa, ale również w zakresie organizacji administracji państwowej. Zmian dokonywali w pierwszym rządzie Niemcy, co zrozumiałe ze względu na przeobrażenia, jakie nastąpiły w tym kraju w wyniku przegranej wojny. Reformy podejmowane przez Niemcy – na co zwrócę uwagę

3 Por. B. Cywiński, Rodowody niepokornych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010.

4 Por. P. Górski, Socjalistyczno-niepodległościowa idea narodu polskiego 1908–1914, Kraków 1994.

5 Cyt. za: H. Izdebski, Historia administracji, Wydawnictwo Liber, Warszawa 2001, s. 112.

w książce – były znane i dyskutowane przez polskich reformatorów administracji.

Ważny impuls i wzór do wprowadzania zmian nadszedł jednak zza Atlantyku.

Reformujący swoją administrację Amerykanie propagowali korzystanie z do- świadczeń organizacyjnych prywatnych przedsiębiorstw działających w sektorze rynkowym, głównie w przemyśle. Naukowa organizacja stawiająca w pierwszym rzędzie na efektywność znalazła uznanie w naszym kraju, a działania podej- mowane przez Polaków dotyczyły także administracji publicznej i zarządzania przedsiębiorstwami komunalnymi⁶.

Spośród obszarów decydujących o tempie i zaawansowaniu procesów moder- nizacyjnych na uwagę zasługują obszary gospodarki, szkolnictwa i administra- cji. W swoich badaniach skupiłem się na procesie kształtowania i reformowania administracji państwowej w latach międzywojennych. Wyszedłem z założenia, że o stanie zawansowania tych procesów i funkcjonowaniu nowoczesnych spo- łeczeństw decydują instytucje i ludzie. Instytucje w rozumieniu socjologicznym, a więc zarówno zinstytucjonalizowane wzory działania i organizacje, normy prawne czy organizacyjne, jak i wartości oraz wzory ról zawodowych. Spróbuję powiązać dwa wymiary: budowania instytucji i kształtowania wzoru urzędnika państwowego. Kategorią łączącą oba wymiary jest profesjonalizacja, czyli proces instytucjonalizacji pewnych czynności, kształtowania się ról zawodowych wraz ze strukturami organizacyjnymi. Na ten proces wpływa rozwój wiedzy usystema- tyzowanej teoretycznie, przekazywanej i objaśnianej w trakcie nauczania, który odbywa się w instytucjach edukacyjnych – uniwersytetach. W nich to dokonywa- ła się socjalizacja adeptów, przygotowanie ich do pełnienia ról zawodowych. In- nymi ważnymi podmiotami tego zjawiska były stowarzyszenia zawodowe, które podejmowały działania integrujące, kształtowały wizerunek przedstawicieli danej profesji w społeczeństwie i broniły jej interesów zawodowych. Trzecim podmio- tem były organizacje, w których przedstawiciele danej kategorii zawodowej reali- zowali swoje role zawodowe. Przeobrażenia tych organizacji wpływały na zmia- ny zachodzące w danym środowisku zawodowym⁷. Profesjonalizację odnoszę tu nie tyle do kształtowania się jakiegokolwiek zawodu, ile, w znaczeniu węższym, do sytuacji, gdy dotyczy ona kategorii specjalistów z wyższym wykształceniem czy wcześniej kategorii wolnych zawodów (professions)⁸. Wynika to z tego, że interesujące mnie kategorie zawodowe nie tylko kształtowały się pod wpływem wspomnianych zmian w rozwoju wiedzy, instytucji edukacyjnych i przeobrażeń

6 Por. P. Górski, Między urzędnikiem a menedżerem. Środowisko naukowej organizacji wobec problemów administracji publicznej w Polsce międzywojennej, Wydawnictwo UJ, Kraków 2009.

7 Por. P. Górski, Profesjonalizacja zarządzania a edukacja menedżerska [w:] Organizacje w go- spodarce innowacyjnej – aspekty społeczne, prawne i psychologiczne, W. Pawnik, L. Zbiegień-Ma- ciąg (red.), Wydawnictwo AGH, Kraków 2008.

8 Por. H. Domański, Klasy społeczne, grupy zawodowe, organizacje gospodarcze. Struktura społeczna w krajach rozwiniętego kapitalizmu, Wydawnictwo IFiS, Warszawa 1991; por. idem, Struktura społeczna, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2007; A.M. Carr-Saunders, P.A.

Wilson, The Professions, The Clarendon Press, Oxford 1933; W.J. Goode, Community within a Com- munity: The Professions, „American Sociological Review”1957 nr 22(2).

organizacji, w których ich przedstawiciele realizowali swoje role zawodowe, ale także przedstawiciele danych kategorii zawodowych wpływali na zmiany orga- nizacji czy wręcz oddziaływali na zmianę poglądów i zachowania innych grup społecznych.

Skupienie się na procesie profesjonalizacji administracji państwowej stwarza- ło konieczność analizowania zmian zachodzących w dwóch wymiarach: kształ- towania się organizacji administracji państwowej, a więc jej struktur i przede wszystkim organizacji pracy urzędów, kształtowania standardów roli zawodowej urzędnika państwowego oraz kształtowania środowiska społecznego urzędników państwowych. Powiązanie tych dwóch aspektów profesjonalizacji wydaje się istotne z punktu widzenia procesów zmian, to znaczy reformowania administracji państwowej, w której urzędnicy odgrywają rolę nie tylko wykonawcy – realiza- tora zamierzeń przygotowywanych przez rząd – ale i aktywnych uczestników.

Argumenty za takim aktywnym udziałem mogą pochodzić zarówno z przesłanek patriotycznych, z obywatelskiej partycypacji, jak i tych wynikających z akcep- tacji demokratycznego stylu zarządzania sprzyjającego efektywnemu wprowa- dzaniu zmian organizacyjnych. Analiza działań, i przede wszystkim analiza sfery świadomości społecznej, a więc idei, wartości i przekonań związanych z tymi działaniami, które zmierzają do reformowania administracji państwowej w dwu- dziestoleciu międzywojennym, pozwoli na ukazanie kulturowych uwarunkowań prowadzenia takich reform.

W swej książce koncentruję się na aspektach kulturowych i społecznych pro- fesjonalizacji administracji państwowej w Polsce międzywojennej. Dlatego swo- ją uwagą skupiam na takich kategoriach, jak wzory roli zawodowej, wartości, postawy, poglądy czy projekty działań. Staram się ukazać sposób myślenia i po- dejmowane działania, wraz z ich uwarunkowaniami, dwóch kategorii aktorów decydujących o realizacji zmian w administracji państwowej: wyższych urzędni- ków i specjalistów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych oraz urzędów wojewódz- kich opracowujących projekty zmian, a także środowiska urzędniczego skupione- go w Stowarzyszeniu Urzędników Państwowych. Podstawowymi źródłami były dla mnie dwa czasopisma: „Gazeta Administracji Państwowej i Policji” będąca organem MSW i „Życie Urzędnicze” wydawane przez SUP. Przyjęcie takiej per- spektywy badawczej i wykorzystanie tego typu źródeł nie jest jedyne w badaniu administracji państwowej i jej urzędników w międzywojennej Polsce. Jest spoj- rzeniem komplementarnym w stosunku do zaproponowanego przez Waldemara Kozyrę⁹, który celem swojej pracy uczynił politykę administracyjną ministrów spraw wewnętrznych RP w tym samym okresie i bazował przede wszystkim na źródłach archiwalnych, ustawach, rozporządzeniach i regulaminach.

Pierwszy rozdział rozpocznę od krótkiego przeglądu socjologicznych koncep- cji profesjonalizacji i spróbuję uzasadnić, dlaczego jest ona przydatna do analizy

9 Por. W. Kozyra, Polityka administracyjna ministrów spraw wewnętrznych Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1918–1939, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2009, s. 290.

kształtowania się środowiska urzędników państwowych. Następnie, wychodząc z założenia, że proces profesjonalizacji, w tym także proces profesjonalizacji ad- ministracji w Polsce w okresie międzywojennym, dokonywał się w określonych warunkach społecznych, gospodarczych, politycznych i kulturowych, w kolej- nych rozdziałach pierwszej części książki dokonam charakterystyki tych uwa- runkowań w odniesieniu do omawianego okresu. Charakterystyka ta pozwoli na zwrócenie uwagi na pewne zagadnienia, które stanowiły ramy określające zarów- no możliwości działania, jak i pewne zakorzenione w kulturze wzorce działania.

Tymi ramami będzie układ sił politycznych, stan polskiej gospodarki oraz poziom wykształcenia społeczeństwa polskiego, a także charakterystyka polskiej inteli- gencji tego okresu jako kategorii społecznej powstałej w społeczeństwie, w któ- rym opóźnione były procesy modernizacyjne, a która w miarą zaawansowania tych procesów podlegała profesjonalizacji. Odniesienie profesjonalizacji urzędni- ków w Polsce do procesów przeobrażeń, jakim podlegała inteligencja polska, jest podyktowane tym, że w okresie międzywojennym miała ona w dużym stopniu charakter urzędniczy, a dla osób awansujących i pracujących jako pracownicy państwowi, często dla niższych funkcjonariuszy państwowych, stanowiła grupę odniesienia. Nie bez znaczenia było również to, że inteligencja w swoim etosie była spadkobierczynią szlacheckich tradycji niepodległościowych i to jej sposób myślenia o państwie i jej postawy w znacznym stopniu zaważyły na tym, w jaki sposób państwo budowało swoje instytucje, w tym również administrację.

Pierwszą część książki zakończy rozdział poświęcony charakterystyce ad- ministracji państwowej w okresie międzywojennym i jej urzędnikom. W tym rozdziale zostaną wyznaczone ramy dla dyskusji nad różnymi aspektami refor- mowania administracji przez wskazanie na podstawowe bariery, problemy i uwa- runkowania, które musiały być uwzględnione w działaniach reformatorskich.

Drugą część książki rozpocznie rozdział poświęcony charakterystyce urzęd- ników państwowych. W kolejnych rozdziałach przedstawię działania związane z tworzeniem i reformowaniem administracji państwowej. Zwrócę uwagę za- równo na koncepcje przyświecające tym działaniom, jak i na cele, jakie chciano osiągnąć oraz uzyskane rezultaty. Szczególną uwagę zwrócę na zagadnienia orga- nizacji samej administracji, a także organizacji pracy urzędów, co pozwoli na uka- zanie, jak obok myślenia według paradygmatu racjonalnej koncepcji biurokracji kształtowało się myślenie uwzględniające kategorie właściwe dla zarządzania.

Przedstawię dyskusje prowadzone na łamach „Gazety” dotyczące proponowa- nych zmian organizacyjnych w administracji, organizacji kontroli, organizacji pracy biurowej i kształcenia urzędników.

Trzecia część książki będzie poświęcona ukazaniu środowiska urzędni- ków państwowych skupionych w Stowarzyszeniu Urzędników Państwowych.

W pierwszym z rozdziałów tej części książki scharakteryzuję stowarzyszenie i ewolucję jego strategii działania związanej z realizacją interesów zawodowych i socjalnych urzędników. Zwrócę uwagę na zmiany strategii spowodowanej za- równo pogarszającymi się warunkami życia urzędników wywołanymi kryzysem

gospodarczym, jak i napiętymi stosunkami między rządem a stowarzyszeniem.

Zmianie tej towarzyszył wyraźny radykalizm urzędników i zwrot ideowy sto- warzyszenia w kierunku lewicowym. Kolejny rozdział jest poświęcony omówie- niu działań służących realizacji wytyczonych celów, zarówno propozycji zmiany przepisów dotyczących pragmatyki służbowej uwzględniającej najważniejsze dla urzędników cele zawodowe, jak i działań służących realizacji celów socjalnych i integracji środowiska urzędniczego. W ostatnim, dziewiątym, rozdziale książki dokonałem rekonstrukcji wizerunku i wzoru urzędnika państwowego.

KONTEKSTY

SPECYFIKA PROFESJONALIZACJI URZĘDNIKÓW PAŃSTWOWYCH U PROGU NIEPODLEGŁOŚCI

Proces profesjonalizacji, czyli kształtowania ról zawodowych kategorii okre- ślanych jako specjaliści, professions, był związany – na co zwróciłem uwagę we wstępie – ze zmianami w edukacji i z rozwojem wiedzy naukowej wykorzystywa- nej do realizacji roli zawodowej. Ukończenie studiów wyższych, poświadczone dyplomem, stawało się warunkiem niezbędnym do wykonywania pracy polega- jącej na analizowaniu zjawisk, przypadków, spraw, rozwiązywaniu problemów i podejmowaniu decyzji, w których ta wiedza okazywała się niezbędna, pozwa- lała bowiem wyjaśnić badane zagadnienia i wprowadzić ład i przewidywalność w podejmowanych działaniach. Za pierwszych przedstawicieli tej kategorii za- wodowej uznawani byli księża, lekarze i prawnicy, co pozostawiło do dziś ślad w znaczeniu tego słowa – w zwrocie the professions w języku angielskim¹⁰. Pro- cesowi profesjonalizacji towarzyszyły zmiany społeczne dotyczące uznania dla posiadanej przez specjalistów wiedzy; wiedza stawała się podstawą legitymizacji ich władzy¹¹. Zmianom podlegały również stosunki między specjalistami a tymi, którzy korzystali z ich usług. W ten sposób na przykład wiedza medyczna legi- tymizowała pozycję lekarza, wpływała na kształtowanie się wzorów interakcji między nim a pacjentem. Zmiany społeczne dotyczyły również kształtowania się organizacji, w których specjaliści realizowali swoje role zawodowe. Leka- rze początkowo prowadzili prywatne praktyki, leczyli osoby zamożne. Ludziom ubogim pozostawali znachorzy, których wiedza, umiejętności i sposoby leczenia odpowiadały ich rozumieniu świata. Rozwój medycyny jednak powodował i wy- magał zarazem zmian organizacyjnych, czego wyrazem było powstanie klinik, miejsc, w których prowadzono badania, rozwijano wiedzę medyczną i w których

10 Por. Collins English Dictionary, electronic edition, Collins, London 2007.

11 Por. P. Górski, Menedżerowie, ich władza i wiedza w perspektywie ideologicznej [w:] Hu- manistyka i Zarządzanie. W poszukiwaniu problematyki badawczej i inspiracji metodologicznych, P. Górski (red.), Wydawnictwo UJ, Kraków 2009.

leczono pacjentów według wskazań tej wiedzy. Rozwój ten wpływał również na kształtowanie się wewnętrznej hierarchii wśród przedstawicieli tego zawodu¹².

Ważną cechą wyróżniającą tę kategorię zawodową było posiadanie ideolo- gii zawodowej. Przyczyniała się ona do integracji przedstawicieli tego środowi- ska zawodowego oraz do kształtowania jego wizerunku społecznego. Kategorie professions nie ograniczały się, jak inne kategorie zawodowe, do zaspokajania potrzeb swoich klientów, ale kształtowały wyobrażenia o standardach świadczo- nych usług. Przedstawiciele tych kategorii zawodowych kontrolowali również dostęp do wykonywania zawodu¹³. Ideologie zawodowe sprzyjały tworzeniu się i wzmacnianiu zinstytucjonalizowanego zaufania do danej kategorii zawodowej.

Odwołanie się w ideologii i podejmowanych działaniach do wartości społecz- nych, zaufanie, jakim ta grupa była darzona i wzrost społecznego uznania dla posiadanej i rozwijanej przez nią wiedzy medycznej, zaowocowały tym, że przed- stawiciele tej kategorii zawodowej nie tylko kształtowali struktury organizacyjne, w których pełnili swe role zawodowe, ale inspirowali działania – jak lekarze – na rzecz tworzenia nowoczesnej infrastruktury dla rozwoju zdrowia społeczeństwa w postaci szpitali, lecznictwa otwartego czy przez propagowanie postaw pro- zdrowotnych. W Polsce czasów zaborów działania takie inicjowali założyciele Polskiego Towarzystwa Higienicznego, a wiele istniejących do dziś instytutów prowadzących działalność naukową lub leczniczą nosi w swej nazwie nazwisko założyciela (np. Instytut Pasteura) lub nazwisko badacza w dowód uznania dla jego osiągnięć naukowych (np. w Polsce Instytut Biologii Doświadczalnej im.

Marcelego Nęckiego). Działania te wynikały z jednej strony z ujmowania swojej roli społecznej w kategoriach służby, z drugiej – z uznania przez społeczeństwo, że wiedza i umiejętności, jakie posiadają, służą cenionym wartościom zdrowia i życia. Wiedza medyczna, praca lekarzy i organizacja służby zdrowia zarówno odpowiadały indywidualnym potrzebom ludzi, jak i przyczyniały się do wzrostu potęgi dziewiętnastowiecznych państw europejskich, dla których zdrowi oby- watele byli warunkiem wydajnej pracy i sprawnej armii. Lekarze byli katego- rią zawodową, której pozycja społeczna i realizacja roli zawodowej opierały się na wiedzy i wartościach, którym służyli. Z tego względu, jak i z uwagi na hi- storyczny rodowód swej profesji, stawali się wzorem dla innych kształtujących się w XIX wieku kategorii specjalistów, również dla inżynierów i menedżerów, mimo odmiennego kontekstu organizacyjnego, w którym realizowali oni swoje role zawodowe¹⁴.

Wiek XX z jego zmianami społecznymi i politycznymi, rozrostem funkcji państwa, gwarancją socjalnych praw obywateli, wzrostem ich poziomu wiedzy

12 Por. M. Foucault, Narodziny kliniki, Warszawa–Kraków 1999.

13 Por. E. Freidson, Professionalism: The Third Logic, University of Chicago Press, Chicago 2001.

14 Por. P. Górski, Między inteligencką tradycją a menedżeryzmem. Studium kształtowania śro- dowiska naukowej organizacji, jego ideologii i działań organizatorskich w Polsce międzywojennej, Wydawnictwo UJ, Kraków 2005.

i standardu życia wprowadził zmiany w organizacji służby zdrowia, które spowo- dowały, że wolno praktykujący lekarze ustąpili miejsca lekarzom zatrudnionym w placówkach służby zdrowia i szpitalach opłacanych przez państwo bądź kasy chorych. Wywołało to zmianę pozycji społecznej lekarzy oraz zmianę stosowa- nych przez nich strategii służących zarówno kreowaniu własnego wizerunku spo- łecznego, jak i obrony interesów zawodowych. W nowych warunkach cele te re- alizowane były nie tylko przy pomocy stowarzyszeń zawodowych, ale także przy wykorzystaniu form organizacyjnych i działań charakterystycznych dla innych kategorii zawodowych. Lekarze zakładali związki zawodowe i organizowali pro- testy, a więc odwoływali się do form wypracowanych przez inne niż professions kategorie zawodowe. Działania takie obserwujemy obecnie w naszym kraju.

Społeczna reakcja na nie pokazuje świadomość rozbieżności między wartościami i zasadami uzasadniającymi wysoką społeczną pozycję i prestiż przedstawicieli tej kategorii zawodowej a działaniami służącymi realizacji interesów zawodo- wych¹⁵.

W procesie profesjonalizacji urzędników kształtowanie się standardu roli zawodowej było powiązane z podkreśleniem znaczenia wiedzy uzyskanej pod- czas edukacji w wyższej uczelni, wskazaniem, iż zakres i forma tej wiedzy są niezbędne dla realizacji zadań nakładanych na urzędnika. W okresie międzywo- jennym narastała jednak świadomość nowych zadań stojących przed państwem i administracją, co powodowało konieczność nie tylko określenia, jaka wiedza będzie niezbędna dla urzędnika państwowego. Rodziło to spory wokół wartości prawniczego wykształcenia uniwersyteckiego dla urzędników, gdyż wykształce- nie prawnicze uważano za podstawę ich przygotowania zawodowego. Wymiar edukacyjny procesów profesjonalizacji urzędników to jednak nie tylko wiedza, ale i konieczność wypracowania systemu praktyk i egzaminów urzędniczych oraz powiązania ich z zasadami polityki personalnej. Tworzenie struktur szkole- nia urzędników było nie tylko koniecznym elementem procesów profesjonalizacji tej kategorii zawodowej, ale wręcz niezbędnym dla tworzenia administracji pań- stwowej odpowiadającej nowym wyzwaniom.

Tworzenie struktur organizacyjnych administracji dokonywało się w zasadzie bez możliwości odniesienia się do polskich tradycji urzędniczych¹⁶. W czasach, gdy kształtowała się nowoczesna administracja, skromny i pozbawiony ciągłości aparat administracyjny w Księstwie Warszawskim, Królestwie Kongresowym czy Rzeczpospolitej Krakowskiej nie sprzyjał kształtowaniu polskich wzorów urzęd- ników¹⁷. Polacy budujący struktury administracyjne w odrodzonym państwie byli świadomi tego stanu rzeczy, ponadto zdecydowanie odcinali się od obcych, za- borczych wzorów urzędników i administracji, nie tylko rosyjskiej, ale i pruskiej

15 Por. Lekarze i pieniądze, cyt. za: http://www.polscy-lekarze.net/komunikaty/kom11.html – 18.04.2011.

16 Proces ten omówię dokładniej w rozdziale 4.

17 Por. W. Witkowski, Historia administracji w Polsce 1764–1989, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007.

oraz galicyjskiej, i pragnęli tworzyć administracyjne struktury niepodległego państwa, a także polski wzór urzędnika. Jak wykażę w dalszych rozdziałach, nie było to zadanie łatwe, gdyż samo odcinanie się od wzorów obcych nie oznaczało, że lata zaborów nie odcisnęły piętna w mentalności Polaków, szczególnie w ich stosunku do państwa i prawa.

Tworzenie struktur administracji, organizacji pracy urzędów i kształtowanie wzoru urzędnika polskiego w warunkach niemożliwości oparcia się na doświad- czeniach i rozwiązaniach z przeszłości i w sytuacji nowych wyzwań i zadań oznaczało, że – jak udowodnię w dalszych rozdziałach – z jednej strony musia- no tworzyć rozwiązania oparte na wzorach biurokratycznych, przedstawionych w formie typu idealnego przez Maksa Webera, z drugiej – odwoływano się do nowych rozwiązań wypracowanych na gruncie naukowej organizacji. Podjęto zatem działania wypracowania rozwiązań organizacyjnych i tworzenia struktur, w których swoje role zawodowe mieli odgrywać profesjonalni, czyli posiadający odpowiednią wiedzę, doświadczenie i respektujący określone procedury, urzędni- cy. W ten sposób realizowano drugi, obok wiedzy i systemu kształcenia, warunek niezbędny dla profesjonalizacji tej kategorii zawodowej, czyli tworzenie nowo- czesnych, opartych na racjonalnych zasadach, struktur organizacyjnych.

Trzecim czynnikiem kształtującym proces profesjonalizacji było powstanie stowarzyszeń zawodowych, których działalność przyczyniała się do integra- cji środowiska urzędników państwowych już nie tylko opartej na świadomości odrębności wynikającej ze statusu prawnego tej kategorii zawodowej, lecz na świadomości własnych interesów zawodowych i wyrażaniu swojego rozumienia znaczenia urzędników w realizacji zadań nałożonych na administracją państwo- wą. Stowarzyszenia zawodowe miały duże znaczenie dla kształtowania ideologii zawodowej i jej upowszechniania.

Ideologie zawodowe oraz system wartości, wzory działania składające się na kulturę danej kategorii zawodowej były czwartym czynnikiem wpływającym na profesjonalizację urzędników i wskaźnikiem zaawansowania procesu profesjona- lizacji tej kategorii zawodowej. O odrębności urzędników decydowały następu- jące czynniki¹⁸:

– byli pracownikami służącymi najpierw monarsze, a następnie państwu, – byli opłacani przez państwo,

– ich stosunek pracy był określony przez przepisy prawa i gwarantował im pewne przywileje – oprócz stałej pensji również emeryturę lub w przypadku ich śmierci rentę dla wdowy i nieletnich dzieci,

– elementem ich etosu była lojalność wobec panującego, państwa, prawa.

W Polsce zagadnienie to było skomplikowane. Brak własnego państwa powo- dował, że lojalność wobec obcego państwa przychodziła z trudem, zwłaszcza że w XIX wieku nastąpiło przyspieszenie procesów narodowotwórczych. Narody

18 Por. H. Izdebski, op.cit.; J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej, Wydawnictwo UJ, Kraków 2003.

pozbawione niepodległości dążyły do utworzenia własnego państwa, a wśród na- rodów posiadających własne państwa ideologie narodowe stawały się ideologiami państwowymi. W państwach wielonarodowościowych natomiast naród dominu- jący wykorzystywał państwo do realizacji swoich celów, dążąc do podporządko- wania innych narodów. W warunkach silnych konfl iktów społecznych przeciw- stawieniem dla ideologii państwowo-narodowej stawała się ideologia klasowa, a wraz z nią podejmowanie innego rodzaju działań, również skierowanych prze- ciw państwu. Te przeobrażenia wpłynęły także na świadomość społeczną urzęd- ników i podejmowane przez nich działania w obronie swej pozycji. W okresie kryzysu gospodarczego lat trzydziestych XX wieku zjawiska te dają się zauwa- żyć na przykład w świadomości i działaniach podejmowanych przez urzędników francuskich. Hasła Frontu Ludowego, rezygnacja z podkreślania przez urzędni- ków odrębności zawodowej, podejmowanie wspólnych działań z „ludźmi pracy”

są tego przykładem. Te zjawiska świadczą o kwestionowaniu podstaw lojalności urzędników w stosunku do rządu, odchodzeniu od form organizacyjnych i strate- gii działania właściwych dla kategorii specjalistów na rzecz strategii unionizacji, w przekonaniu nie tylko o wspólnocie interesów z innymi kategoriami pracowni- ków najemnych, ale także o tym, że wspólnie prowadzona walka, akcje strajko- we są najlepszym sposobem realizacji celów zawodowych. Z podobną ewolucją stanowisk i postulowanych metod działania spotykamy się również w przypad- ku polskich urzędników państwowych w okresie międzywojennym. Inspirowa- ni wartościami zakorzenionymi w inteligenckim etosie organizowali u zarania niepodległości stowarzyszenie łączące cele zawodowe z kształtowaniem oblicza polskiego urzędnika i polskiej administracji. Brak współpracy z rządem oraz po- garszająca się sytuacja gospodarcza i materialne warunki życia urzędników spo- wodowały, że w latach trzydziestych Stowarzyszenie Urzędników Państwowych ewoluowało od profesjonalnego stowarzyszenia urzędników w kierunku związku zawodowego, który we współpracy ze związkami zawodowymi, reprezentujący- mi inne kategorie pracowników umysłowych, upatrywał możliwość wpływania na rząd w celu obrony interesów zawodowych i materialnych urzędników.

Niemniej jednak w czasach stabilizacji końca XIX wieku nawet państwo za- borcze, stwarzając urzędnikom bardziej korzystne warunki pracy, wyróżniając ich choćby przez charakter ich pracy (egzekwowanie władzy, reprezentowanie państwa wobec obywateli) oraz prawo do noszenia munduru, sprzyjało nie tylko poczuciu ich odrębności względem innych kategorii zawodowych, ale także ro- dzeniu się i utrzymywaniu poczucia lojalności wobec władcy. Zjawisko to moż- na było obserwować w administracjach rosyjskiej i austriackiej zatrudniających Polaków¹⁹. Przywiązanie galicyjskich urzędników do cesarza znajdowało oparcie w lojalistycznych orientacjach ziemiańskich i kościelnych elit społeczeństwa pol-

19 Por. A. Chwalba, Polacy w służbie Moskali, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa–

Kraków 1999, s. 46–87; I. Homola, Kwiat społeczeństwa... (Struktura społeczna i zarys położenia inteligencji krakowskiej w latach 1860–1914), Wydawnictwo Literackie, Kraków–Wrocław 1984, s. 16–94.

skiego tego zaboru. Kariera urzędnicza była ceniona zarówno przez skromnego kancelistę, jak i profesora Uniwersytetu Jagiellońskiego, na przykład Michała Bobrzyńskiego, późniejszego namiestnika Galicji. Sprzeciw wobec postaw loja- listycznych elit i urzędników nasilił się dopiero na początku XX wieku, gdy po rewolucji 1905 roku rodziła się polska socjalistyczna irredenta. Mimo iż swoje struktury organizacyjne rozwijała i działalność prowadziła w Galicji, to większe skutki w zmianie nastawienia urzędników Polaków do państwa zaborczego przy- niosła w zaborze rosyjskim²⁰. Urzędnicy galicyjscy natomiast jeszcze w wolnej Polsce zachowywali odrębność organizacyjną i zwracali uwagę młodszych kole- gów swoimi przyzwyczajeniami i słownictwem²¹.

Wymiar kulturowy profesjonalizacji urzędników państwowych w polskich warunkach trzeba analizować, biorąc pod uwagę etos inteligencki ukształtowany w drugiej połowie XIX wieku. Rodowód i przemiany, jakim podlegała polska inteligencja w tym czasie, były przedmiotem licznych opracowań. Ich autorzy dyskutowali z tezą Józefa Chałasińskiego o szlacheckich korzeniach tej warstwy społecznej, a także wskazywali na bariery utrudniające zarówno realizowanie przez inteligencję ról zawodowych, jak i procesy jej przeobrażeń, szczególnie w kierunku profesjonalizacji, czyli wyodrębnienia kategorii specjalistów z wyż- szym wykształceniem. Podkreślano zwłaszcza małą aktywność, czasami jedno- znacznie określaną mianem niechęci do aktywności w sferze gospodarczej. Na ile wynikało to z uwarunkowań kulturowych, z trwałości szlacheckich systemów wartości, braku wiedzy i doświadczenia, a na ile z opóźnienia i słabości tem- pa procesów modernizacyjnych, braku warstwy mieszczańskiej i warunków dla aktywności gospodarczej ludzi wywodzących się z tej warstwy społecznej? Sła- be tempo procesów modernizacyjnych i brak własnej państwowości prowadziły do tego, że nie było instytucjonalnego zaplecza dla możliwości realizowania ról zawodowych przez inteligencję, co powodowało, iż częstym tematem polemik w publicystyce tego okresu była kwestia nadprodukcji inteligencji²². W takich warunkach zarówno w zaborze rosyjskim, jak i austriackim, mimo nawoływań o lekarzy i inżynierów, najbardziej preferowanym miejscem pracy były urzędy bądź redakcje czasopism czy wolne zawody. Generalnie, pod względem zawodo- wym w zaborze rosyjskim i austriackim dominowała inteligencja humanistyczna.

Rodowód inteligencji, jej skład i sposób zarobkowania znajdowały odzwier- ciedlenie w jej systemie wartości. Podstawowymi jego cechami były szacunek dla wiedzy i wysoka ocena pozycji społecznej uzyskanej dzięki pracy opartej na wiedzy. Szczególnym uznaniem cieszyli się lekarze, uczeni czy inżynierowie. Ich osiągnięcia miały decydować o poziomie cywilizacyjnym społeczeństwa, dlate- go z żalem wypowiadano się o specjalistach, którzy karierę zawodową robili za

20 Por. Chwalba, op.cit., s. 69.

21 Por. A. Ivanka, Wspomnienia skarbowca 1927–1945, Warszawa 1964, s. 137.

22 Por. J. Jedlicki, Kwestia nadprodukcji inteligencji w Królestwie Polskim po powstaniu stycz- niowym [w:] Inteligencja polska pod zaborami. Studia pod redakcją R. Czepulis-Rastenis, Warszawa 1978.

granicą i swoją wiedzą i osiągnięciami przyczyniali się do postępu innych spo- łeczeństw. O sile tego przekonania świadczą powroty wykształconych Polaków z zagranicy po odzyskaniu niepodległości, szczególnie inżynierów. Innym ele- mentem systemu wartości było cenienie aktywności kulturalnej przejawiającej się w respektowaniu wzoru człowieka wykształconego²³, co powodowało, że in- teligencja miała świadomość swojej pozycji wzorcotwórczej. Kolejnym elemen- tem była wrażliwość na problemy społeczne, na nędzę, brak opieki zdrowotnej, oświaty, co wynikało zarówno z pozytywistycznej ideologii, jak i z poczucia pa- triotyzmu, przekonania, że brak rozwiązań dla tych problemów godzi w jedność społeczeństwa oraz rodzi napięcia i konfl ikty społeczne, które nie służą celom narodowym. Realizację tych wartości stanowiły wzory osobowe, których przy- kładem byli bohaterowie literaccy Stefana Żeromskiego. Inteligencja, mimo iż swoją rolę w społeczeństwie określała w kategoriach służby, to jednak postrzega- ła siebie jako elitę społeczną, co wyrażało się we wzorach zachowań w stosunku do niższych warstw społecznych charakteryzujących się wyraźnym utrzymywa- niem dystansu i lęku przed deklasacją. Kolejnymi cechami był stosunek do pracy, nie tylko brak zapału do działalności w sferze gospodarki, ale także brak wzorów, na których można budować nowoczesne współdziałanie w ramach organizacji.

Zwracali na to uwagę i powieściopisarz Wacław Berent w powieści Fachowiec i Florian Znaniecki w swojej charakterystyce „ludzi dobrze wychowanych” czy Tadeusz Dzieduszycki propagujący w okresie międzywojennym zasady nauko- wej organizacji i przypominający jakże celną opinię Anglików o Polakach, że mają wielkich ludzi, ale nie mają instytucji²⁴. Wszystkie wymienione cechy inte- ligenckiej kultury oddziaływały na kształtowanie się kultury zawodowej powo- jennych urzędników.

23 Por. P. Górski, Wzór osobowy inteligenta w świetle wspomnień i publicystyki Zdzisława Dę- bickiego, „Tyczyńskie Zeszyty Naukowe” 2001 nr 2.

24 Por. T. Dzieduszycki, Team-work, „Droga” 1930 nr 6.

KONTEKST POLITYCZNY

Przedstawiając kontekst polityczny, zwrócę uwagę na sytuację polityczną w Polsce w latach 1918–1939, wydarzenia polityczne, zmieniający się układ sił politycznych oraz koncepcje polityczno-ustrojowe. Kontekst ten wyznaczał ramy dla działań mających na celu organizację i reorganizację administracji publicznej, a także dla określenia statusu urzędników państwowych oraz kształtowania się ich poczucia tożsamości grupowej i realizacji interesów zawodowych. Uwzględ- nienie go jest niezbędne również dla interpretacji tekstów stanowiących podstawę źródłową badań pozwalających na rekonstrukcję świadomości społecznej urzęd- ników, zarówno liderów Stowarzyszenia Urzędników Państwowych, jak i urzęd- ników podejmujących reorganizację administracji państwowej. Kontekst ten zo- stanie przedstawiony na podstawie literatury przedmiotu, opracowań i monografi i historycznych.

Spoglądając z perspektywy historii politycznej Polski, w okresie międzywo- jennym można wyodrębnić kilka faz. Faza pierwsza to okres budowy państwa, tworzenia fundamentów w postaci aktów prawnych, budowy podstawowych dla państwa struktur instytucjonalnych oraz walki o jego kształt terytorialny. Okres ten zakończył się uchwaleniem konstytucji w roku 1921 oraz podpisaniem trak- tatu pokojowego z Rosją Radziecką w Rydze, w wyniku którego została ustalo- na wschodnia granica. O przebiegu granicy z Niemcami zdecydowały powstanie wielkopolskie, powstania śląskie oraz plebiscyty na Warmii i Mazurach. Granica z Litwą została natomiast ustalona w wyniku zajęcia Wileńszczyzny przez „zbun- towane” wojska pod dowództwem generała Lucjana Żeligowskiego. Granica z Czechosłowacją powstała w wyniku zajęcia południowej części Śląska Cie- szyńskiego przez Czechów.

Uchwalane w tym czasie akty prawne i rozporządzenia były wprowadzane w życie nie tylko w warunkach walki o granice, powstawały w kraju o znisz- czonych działaniami wojennymi: infrastrukturze, zasobach mieszkaniowych, potencjale produkcyjnym fabryk oraz gospodarstwach rolnych, co powodowało zubożenie mieszkańców i obniżenie ich poziomu życia. Działania polityczne pro-

wadzone były przez ukształtowane w okresie poprzedzającym wybuch I wojny światowej orientacje polityczne mające za sobą poparcie głównych sił społecz- nych. Na czoło wysuwał się obóz skupiony wokół Józefa Piłsudskiego, twórcy i dowódcy legionów, związanego przed wybuchem wojny ze środowiskiem so- cjalistycznym, który po powrocie z Magdeburga przyjął z rąk Rady Regencyj- nej funkcję tymczasowego naczelnika państwa. Podstawowym zadaniem, przed jakim stanął, było utworzenie rządu i armii.

Przez siły lewicy – jak pisze Tomasz Nałęcz – Piłsudski postrzegany był jako strażnik tradycji radykalnych, a przez niechętną, niemniej jednak akceptującą go, prawicę jako sukcesor nurtu legalistyczno-zachowawczego²⁵. Dawał gwarancję neutralizacji niepokojów społecznych, które mogły przeobrazić się w wydarzenia rewolucyjne, jakie nastąpiły w Rosji i w Niemczech. Pierwsze lewicowe rządy – lubelski Ignacego Daszyńskiego i warszawski Jędrzeja Moraczewskiego – były wyzwaniem dla prawicy. Ich pierwsze dekrety regulowały ważne dla świata pra- cy kwestie socjalne, gwarantowały ośmiogodzinny dzień pracy i sześciodniowy tydzień pracy, ustanawiały inspekcję pracy, gwarantowały ubezpieczenia na wy- padek choroby i wypadków przy pracy oraz sankcjonowały prawo do strajków.

Walka polityczna między lewicą a prawicą przybierała najrozmaitsze formy i prowadzona była na forum parlamentu, w polemikach prasowych, wreszcie na ulicy, co świadczyło o emocjach towarzyszących temu sporowi. Wpłynął on naj- pierw na kształt Małej Konstytucji uchwalonej 20 lutego 1919 roku, w myśl któ- rej rządzić miał parlament i odpowiedzialna przed nim Rada Ministrów, a funkcję głowy państwa ograniczono do czysto reprezentacyjnej. Taki zapis, wbrew swoim koncepcjom ustrojowym, poparła narodowa demokracja, która nie życzyła sobie wzmocnienia pozycji Piłsudskiego.

Mimo różnic między głównymi orientacjami politycznymi, obozem niepod- ległościowym Piłsudskiego i narodowo-demokratycznym Romana Dmowskiego ważne dla powstającego państwa było to, co wspólne. Zdaniem Piotra Wandycza obu przywódcom przyświecała myśl budowy silnego państwa²⁶, co – jak można sądzić – wynikało nie tylko z tradycji I Rzeczpospolitej, ale i z przekonania, że w powojennych warunkach geopolitycznych Polska może być albo silnym i zna- czącym państwem, albo nie będzie jej wcale. Z kolei Krzysztof Kawalec zwraca uwagę na podzielane przez obie orientacje zasady i wartości związane z kształ- tem ustrojowym państwa, opowiedzeniem się za republikańską formą państwa i rządami parlamentarnymi. Różnice dotyczyły relacji między najważniejszymi władzami w państwie, kompetencjami i sposobem obioru głowy państwa, organi- zacją parlamentu i uprawnieniami posłów oraz zakresem i charakterem ingerencji państwa w życie społeczne²⁷.

25 T. Kizwalter, T. Nałęcz, Historia Polski 1831–1939. Biblioteka „Gazety Wyborczej”, Wy- dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 325.

26 Por. P. Wandycz, Narodowa Demokracja a polityka zagraniczna II Rzeczpospolitej, „Więź”

1989 nr 7–8.

27 Por. K. Kawalec, Spadkobiercy niepokornych. Dzieje polskiej myśli politycznej 1918–1939, Wydawnictwo Ossolineum, Wrocław 2000.

Układ sił politycznych w parlamencie odzwierciedlającym strukturę społecz- ną powodował w takich warunkach częste zmiany rządów, którym przewodzili politycy związani bądź to z prawicą, bądź z ludowcami. Podobne rozwiązania przyjęto w uchwalonej 17 marca 1921 roku konstytucji. Sejm zajmował pozycję dominującą zarówno w stosunku do Senatu, jak i prezydenta, i od niego całkowi- cie uzależniony był rząd²⁸. Takie rozwiązanie wynikało z rozgrywek między pra- wicą i lewicą, ograniczenia przez endecję władzy prezydenta na wypadek, gdyby miał nim zostać Piłsudski. Konstytucja chroniła prawa obywatelskie i przewidy- wała rozwój instytucji gwarantujących ochronę pracy i opieki społecznej. Dawa- ła przewagę władzy ustawodawczej nad wykonawczą, co w sytuacji trudności w wyłonieniu większości parlamentarnej, które, przy tak dużym zróżnicowaniu społecznym, narodowościowym i ideowym społeczeństwa, były do przewidze- nia, groziło niesprawnością władzy państwowej, pojawianiem się zamętu i kon- fl iktów politycznych.

W wyniku wyborów z listopada 1922 roku ukonstytuował się parlament. Naj- więcej mandatów (38%) uzyskał Chrześcijański Związek Jedności Narodowej.

PSL „Piast” uzyskał15,8% mandatów. Partie lewicowe otrzymały 22,1% man- datów, niewiele mniej partie mniejszości narodowych, dla partii centrowych na- tomiast i ugrupowań inteligenckich wybory te okazały się klęską²⁹. Taki układ parlamentarny i wzrastające napięcie społeczne, podgrzewane przez konfl ikt polityczny między prawicą a lewicą, zaowocowały tragicznymi w skutkach wy- darzeniami związanymi z wyborem prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe.

Rezygnacja Piłsudskiego z kandydowania spowodowała otwartą walką między prawicą a pozostałymi ugrupowaniami. Niezadowolone z wyboru na to stanowi- sko Gabriela Narutowicza ugrupowania prawicowe rozpętały nagonkę i eskalację działań, w wyniku których pierwszy prezydent został zamordowany.

Kolejne lata to okres, w którym dochodziło do częstych zmian ekip rządowych i przy tej okazji, zwłaszcza gdy do głosu doszła koalicja „Chjenopiasta”, częstych zmian w administracji państwowej³⁰. W okresie tym nastąpiło odsunięcie się od bezpośredniej działalności politycznej Piłsudskiego. Konfl ikty polityczne, walki na forum parlamentu i częste zmiany gabinetów skutkowały niezadowoleniem społecznym, skrzętnie wykorzystywanym przez środowiska związane z Piłsud- skim. Nawet reforma walutowa i fi nansowa wprowadzone przez Władysława Grabskiego nie uspokoiły nastrojów społecznych. W tej sytuacji nie tylko zała- mywał się mit Polski zasobnej i sprawiedliwej, ale narastało poczucie niezadowo- lenia i oczekiwanie wprowadzenia porządku i ukrócenia „sejmokracji” i nieodpo- wiedzialności polityków. Zaowocowało to podjęciem działań przez Piłsudskiego

28 Ibidem, s. 356.

29 Por. D. Nałęcz, Sen o władzy. Inteligencja wobec niepodległości, Państwowy Instytut Wy- dawniczy, Warszawa 1994, s. 184–187.

30 Por. L. Hass, Między wiernością zasadom a pokusą władzy (postawy i zachowania polityczne inteligencji polskiej w latach 1926–1937) [w:] L. Hass, Inteligencji polskiej dole i niedole. XIX i XX wiek, Łowicz 1999, s. 229.

i jego zwolenników, przy poparciu społecznym środowisk robotniczych i inte- ligenckich. Dokonany przez niego zamach zbrojny w maju 1926 roku zmienił diametralnie nie tylko układ sił politycznych, ale i zapoczątkował inny sposób sprawowania władzy.

Zdaniem Nałęcza strategicznym celem marszałka Piłsudskiego było wzmoc- nienie władzy prezydenckiej³¹. W opinii Andrzeja Garlickiego:

(...) podstawowym założeniem jego fi lozofi i politycznej było przekonanie o nadrzędności państwa nad wszelkimi formami organizacji społeczeństwa. Interes państwa był więc war- tością najwyższą . Winny mu się podporządkować interesy klas i warstw społecznych, grup i środowisk politycznych oraz narodowości wchodzących w skład państwa³².

Temu celowi służyło uchwalenie tzw. noweli sierpniowej z 2 sierpnia 1926 roku, na mocy której prezydent otrzymał prawo wydawania rozporządzeń z mocą ustaw, które miał obowiązek przedłożyć sejmowi do zatwierdzenia na jego najbliż- szym posiedzeniu. Posiadał również prawo do rozwiązania sejmu na wniosek rządu. Nowela sierpniowa określała także zasady odwoływania rządu. Zgłoszo- ny przez posłów wniosek o wotum nieufności dla rządu nie mógł być głosowany podczas posiedzenia, na którym został zgłoszony. Prezydent miał również specjal- ne uprawnienia budżetowe. Niedotrzymanie procedury uchwalenia budżetu przez parlament dawało mu prawo do ogłoszenia ustawy w wersji przygotowanej przez rząd. Nowela wzmacniała więc pozycję władzy wykonawczej³³.

Piłsudczycy rządzili przy tym samym składzie parlamentu z rządem realizują- cym zamysł marszałka, czemu nie przeszkadzały zmiany na stanowisku premiera.

Sanacja dokonała przewrotu pod hasłami uzdrowienia stosunków wewnętrznych i walki z „partyjniactwem”. Pierwszym krokiem było usuwanie zwolenników Na- rodowej Demokracji z kierowniczych stanowisk w administracji publicznej. Zda- niem marszałka sejmu w pierwszych latach rządów pomajowych, Macieja Rataja:

(...) czyszczenie administracji dokonywało się w atmosferze donosicielstwa, służalczej uległości i nierzadko szantażu. Zaczęła żerować na sytuacji wszelkiego rodzaju kanalia.

Podwładny mający urazę do swego przełożonego robił na niego po prostu donos, iż jest endek lub piastowiec, a nieraz dorzucał, że i złodziej, którego należy wysanować. Niedawni zakamieniali endecy i piastowcy występujący demonstracyjnie z organizacji i w sposób właściwy neofi tom wszelkiego rodzaju są bardziej majowo nastrojeni niż sam Piłsudski³⁴. W opinii Włodzimierza Mędrzeckiego, autora monografi i poświęconej polskiej inteligencji Wołynia w okresie międzywojennym, tzw. rugi pomajowe były w tej części Polski bardzo często wyolbrzymiane przez prasę niechętną rządom poma- jowym, gdyż wymiana kadr, jaka nastąpiła w związku ze zmianą ekipy rządowej,

31 Historia Polski..., s. 378.

32 A. Garlicki, Od maja do Brześcia, Spółdzielnia Wydawnicza Czytelnik, Warszawa 1981, s. 11.

33 W. Witkowski, op. cit., s. 308.

34 Cyt. za: H. Zieliński, Historia Polski 1914–1939, Wydawnictwo Ossolineum, Wrocław 1983, s. 188.

nie upoważniała do ostrych ocen. Niemniej jednak sama sytuacja wymiany władz jak i publikacje prasowe wzmagały poczucie niepewności. Powodowało to dekla- racje lojalności urzędników wobec nowego kursu politycznego, czemu sprzyjał generalnie konformizm i lizusostwo urzędników³⁵.

Konstytucja marcowa powołała do życia Trybunał Stanu stojący na straży przestrzegania prawa przez osoby piastujące najwyższe stanowiska w państwie.

Trybunał ten był ciałem kolegialnym, pozaparlamentarnym i niezawisłym. Jedy- ną sprawą rozpatrywaną w okresie międzywojennym przez Trybunał była sprawa o przekazanie przez ministra skarbu Gabriela Czechowicza nadwyżki budżetowej na fi nansowanie kampanii wyborczej obozu rządowego w 1928 roku³⁶. Premie- rem w tym czasie był Piłsudski. Obrady Trybunału Stanu nie przyniosły żadnego rezultatu. Kategoryczny zakaz Marszałka uniemożliwił sędziom wgląd w wydatki pozabudżetowe rządu. Minister Czechowicz nie przyznał się do winy, Piłsudski z kolei odmówił składania wyjaśnień, a w wywiadzie prasowym całą winę wziął na siebie. Naciski polityczne na członków Trybunału i brak woli współpracy ze strony rządu spowodowały, że jego działalność w tej sprawie została zawieszona do czasu zaopiniowania zasadności przesunięcia środków przez Sejm. Ten jednak został przedterminowo rozwiązany, a w nowym parlamencie obóz rządowy sta- nowił większość i sprawa nie została wznowiona. Zdaniem historyków sprawa ta zakończyła się całkowitą porażką Trybunału jako instytucji. Zdołała pokazać spo- łeczeństwu nieprawidłowości, do jakich dochodziło za rządów sanacji, nie udało się jednak doprowadzić do wyroku skazującego³⁷.

W pierwszych dwóch latach rządów po przewrocie majowym, mimo konfron- tacji z sejmem, rząd nadal cieszył się poparciem większości partii politycznych, a także większości społeczeństwa, czemu sprzyjała dobra sytuacja gospodarcza i wyraźna poprawa warunków życia mieszkańców kraju. Poprawa stanu budżetu państwa pod koniec 1927 roku pozwoliła również na polepszenie sytuacji ma- terialnej środowisk pracowników umysłowych. Z inicjatywy rządu wydano kil- ka korzystnych dla nich ustaw i rozporządzeń, na przykład dotyczących umowy o pracę, pragmatyki służbowej dla nauczycieli zapewniającej stabilizację zawo- dową, jawność oceny i prawo do dalszego kształcenia. Akty te wzmacniały po- czucie odrębności pracowników umysłowych w stosunku do klasy robotniczej.

W tym czasie jednak Piłsudski nie tylko rozluźnił swoje więzi z popierającymi go tuż po zamachu socjalistami i lewicowymi ugrupowaniami chłopskimi, ale zbliżył się do konserwatystów i środowisk ziemiańskich, tradycyjnie bliższych endecji. Działania te były związane z przygotowaniem gruntu pod mające się odbyć wybory parlamentarne. W styczniu 1928 roku ukonstytuowało się ugrupo-

35 Por. W. Mędrzecki, Inteligencja polska na Wołyniu w okresie międzywojennym, Wydawni- ctwo Neriton, Instytut Historii PAN, Warszawa 2005, s. 113.

36 Por. Trybunał Stanu: analiza funkcjonowania w Polsce międzywojennej, cyt. za: http://hali- butt.pl/2008/09/30/trybunal-stanu-czechowicz (z 18.04.2011).

37 Por. A. Ajnenkiel, B. Leśnodorski, W. Rostocki, Historia ustroju Polski (1764–1939), War- szawa 1970.

wanie Bezpartyjny Blok Współpracy z Rządem Marszałka Józefa Piłsudskiego.

BBWR stawał się ugrupowaniem politycznym przygotowującym się do wysu- wania własnych kandydatów w wyborach parlamentarnych, prowadząc walkę polityczną pod hasłami likwidacji „partyjniactwa”. Organizacja ta, będąc ugru- powaniem rządowym, działając w okresie dobrej sytuacji gospodarczej i stabilnej sytuacji politycznej, miała na celu przyciągnięcie wyborców dotychczas głosują- cych na partie lewicowe i centrowe. Działalności propagandowej nowego ugru- powania wspomaganego przez siły rządowe i administrację publiczną, przy fi nan- sowym wsparciu sfer przemysłowych i ziemiaństwa, towarzyszyło przechodzenie do niego secesjonistów z ugrupowań socjalistycznych i lewicy chłopskiej. Listy BBWR zostały poparte przez Związek Urzędników Kolejowych, Stowarzyszenie Urzędników Skarbowych oraz stowarzyszenia pocztowców, pracowników mo- nopoli państwowych, inżynierów kolejowych i pracowników administracji tech- nicznej warsztatów. Ich akcją sterował Centralny Bezpartyjny Blok Pracowników Państwowych, Prywatnych i Samorządowych do Współpracy z Rządem³⁸.

W wyniku przeprowadzonych w marcu 1928 roku wyborów BBWR odniósł sukces, uzyskując najwięcej głosów i zdobywając 28% mandatów. Druga w ko- lejności PPS uzyskała dwa razy mniej głosów. Klęskę poniosły partie centrowe i prawicowe³⁹. Po wygranych wyborach nastąpiły zmiany u steru rządów. Były to zmiany personalne. Zajmującego wcześniej stanowisko premiera Kazimierza Bartla, uchodzącego za umiarkowanego liberała, zwolennika rządu składającego się z fachowców, zastąpili „pułkownicy”, ludzie nie tylko blisko związani z mar- szałkiem Piłsudskim, ale ponadto realizujący jego linię polityczną zaostrzania kursu wobec opozycji.

Polityce tej w pierwszej kolejności przeciwstawiły się partie lewicowe, socja- listyczne i ludowe, tworząc wspólny front określany jako „Centrolew”. Wchodzą- ce w jego skład ugrupowania zorganizowały w czerwcu 1930 roku w Krakowie Kongres Obrony Praw i Wolności Ludu, domagając się zmiany rządu. Do koń- ca roku wzmagało się napięcie polityczne. We wrześniu aresztowanych zostało 18 posłów opozycji. W atmosferze nacisków i represji politycznych przebiegała kampania wyborcza do przedterminowych wyborów, których termin wyznaczono na 16 listopada. W wyborach sukces odniósł BBWR, stając się nie tylko naj- liczniejszym ugrupowaniem w sejmie, ale też posiadając większość mandatów.

Najsilniejszym ugrupowaniem opozycyjnym okazała się endecja, siły skupione w Centrolewie uzyskały 18,5% mandatów, czyli połowę z tego, co w wyborach sprzed dwóch lat⁴⁰.

Kolejne pięć lat do uchwalenia nowej konstytucji i śmierci marszałka Piłsud- skiego upłynęło pod znakiem kryzysu gospodarczego, narastania napięć społecz- nych i napięć politycznych wynikających nie tylko z walki politycznej sanacji

38 Por. L. Has, op. cit., s. 244.

39 Por. H. Zieliński, op. cit., s.198.

40 Por. Historia Polski..., s. 393, H. Zieliński, op. cit., s. 121.

z opozycją, ale także z narastających konfl iktów na tle narodowościowym, zabój- stwa przez ukraińskich nacjonalistów w 1931 roku Tadeusza Hołówki, a w 1934 roku ministra spraw wewnętrznych Bronisława Pierackiego. W tym czasie usta- wami o zgromadzeniach i zebraniach (1932 rok), o stowarzyszeniach (1932 rok) i samorządzie (1933 rok) ograniczano swobody obywatelskie. Ponadto zawie- szono zasadę nieusuwalności sędziów i podporządkowano administracji samo- rząd adwokacki, ograniczono autonomię wyższych uczelni. Coraz częściej stano- wiono prawo na mocy rozporządzeń prezydenta i rozporządzeń Rady Ministrów.

Zmiany na stanowiskach premierów oznaczały jedynie rotację pułkowników, nie wiązały się natomiast z jakąkolwiek zmianą kursu wobec opozycji. Zmianę przy- niósł dopiero rok 1935. W kwietniu uchwalono nową konstytucję, w myśl której system gabinetowo-parlamentarny został zastąpiony przez system prezydencki.

Prezydent mianował premiera i na wniosek ministrów obsadzał najwyższe sta- nowiska cywilne i wojskowe, powoływał sędziów Trybunału Stanu, wyznaczał jedną trzecią senatorów i miał prawo rozwiązywać parlament przed upływem ka- dencji⁴¹. W maju zmarł marszałek Piłsudski, we wrześniu odbyły się wybory do sejmu. Wzięła w nich udział mniej niż połowa uprawnionych do głosowania. Tak niska frekwencja, a przede wszystkim przegrana obozu rządowego, spowodowały proces dekompozycji dotychczasowego obozu rządowego i odsunięcie na dalszy plan ówczesnych polityków wywodzących się ze środowiska „pułkowników”, z których w ekipie rządowej pozostał na stanowisku ministra spraw zagranicz- nych jedynie Józef Beck.

Wzmocnienie pozycji prezydenta wykorzystał Ignacy Mościcki do stopniowej liberalizacji systemu władzy. Jednakże od początku wykształciły się dwa ośrodki mające wpływy polityczne. Pierwszy to tak zwana grupa zamkowa – politycy skupieni wokół prezydenta, drugi to środowisko wojskowe, któremu przewodził Generalny Inspektor Sił Zbrojnych, generał, a od 1936 roku marszałek, Edward Rydz-Śmigły. Do porozumienia między oboma ośrodkami doszło w 1936 roku.

Osoby związane z grupą zamkową, między innymi Eugeniusz Kwiatkowski, odpowiedzialni byli za gospodarkę, ludzie Rydza-Śmigłego obsadzili natomiast stanowiska związane z polityką wewnętrzną. Premierem, aż do końca II Rzeczy- pospolitej, pozostawał Felicjan Sławoj-Składkowski.

Lata 1936–1939 to okres wychodzenia z kryzysu gospodarczego i realizacji planu budowy Centralnego Okręgu Przemysłowego. To także okres napięć spo- łecznych, szczególnie strajków chłopskich. To również wzrost tendencji totali- tarnych zarówno na prawicy w postaci Obozu Narodowo-Radykalnego Falanga, jak i powstałego w środowisku sanacyjnych pułkowników Obozu Zjednoczenia Narodowego. Wyrosłe z różnych nurtów ideowych i środowisk społecznych ugrupowania łączył nacjonalizm oraz fascynacja rozwiązaniami totalitarnymi.

Ugrupowania te miały większy wpływ na polską rzeczywistość polityczną tego okresu niż powstałe nowe ugrupowania centrowe, jak Klub Demokratyczny czy

41 Por. Historia Polski..., s. 407.

Stronnictwo Pracy. W ostatnich dwóch latach Rzeczpospolitej różnice i konfl ikty polityczne były jednak wyciszane, co sprawiało rosnące zagrożenie ze strony Nie- miec. W 1938 roku doszło do ostatniego przesilenia związanego z objęciem przez Walerego Sławka, człowieka związanego z Piłsudskim od czasów PPS Frakcji Rewolucyjnej, stanowiska marszałka Sejmu. Ambicje polityczne Sławka nie były na rękę ani Mościckiemu, ani Rydzowi-Śmigłemu. W takiej sytuacji prezydent podjął decyzję o rozpisaniu przedterminowych wyborów na listopad 1938 roku.

W tych ostatnich w II Rzeczypospolitej wyborach sukces odniosła sanacja, naj- więcej miejsc w sejmie obsadzili posłowie OZN. W okresie narastania zagrożenia niemieckiego rząd podjął decyzję o zajęciu części Śląska znajdującego się na Za- olziu, przedstawianym przez ekipę rządową jako sukces polityczny. W kraju nato- miast następowała integracja społeczeństwa wokół rządu, prezydenta i marszałka Rydza-Śmigłego. Wyrazem patriotyzmu było utworzenie społecznego komitetu Pożyczki Obrony Przeciwlotniczej, zbierającego ofi arne datki społeczeństwa na wzmocnienie potencjału militarnego Polski.

Przedstawiony krótki rys historyczny uwarunkowań politycznych działalności administracji publicznej pozwala zwrócić uwagę na występowanie silnych napięć politycznych wśród podstawowych ugrupowań politycznych, które w pierwszych siedmiu latach niepodległości zaowocowały konfl iktami na forum parlamentar- nym i częstymi zmianami ekip rządowych, a także obniżaniem rangi i prestiżu polityków oraz partii politycznych. Była to nie tylko jedna z głównych przyczyn zamachu stanu przeprowadzonego przez Piłsudskiego, ale i punkt odniesienia w realizowanej przez sanację polityce wewnętrznej ograniczającej rolę parla- mentu, partii politycznych i tym samym obierającej wyraźnie antydemokratyczny kurs. Przyczyniło się to do eskalacji konfl iktu, przy czym główna linia podziału nie przebiegała między lewicą i prawicą, a między obozem rządowym i opozycją.

Kolejna cecha charakterystyczna dla zmian dokonujących się w latach trzydzie- stych to narastanie tendencji totalitarnych zarówno w ugrupowaniach młodzieży narodowo-demokratycznej, jak i odsuniętych po śmierci marszałka Piłsudskiego sanacyjnych „pułkowników”. W tym czasie nastąpił nie tylko wzrost nastrojów nacjonalistycznych, ale także patriotycznych, wynikających z rosnącego zagro- żenia ze strony hitlerowskich Niemiec. Wskazane uwarunkowania polityczne oddziaływały na rozwiązania w sferze polityki wewnętrznej, a więc także orga- nizacji i funkcjonowania administracji publicznej, jak również stwarzały klimat społeczny, w którym osadzone były działania środowisk urzędniczych i kształto- wał się ich stosunek do państwa, do elit rządzących, do innych kategorii społecz- nych, w których dojrzewało ich poczucie tożsamości grupowej, dokonywały się procesy integracji, ale i różnicowania.